財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府環(huán)境治理的影響

摘 要：我國(guó)于1994年開(kāi)始實(shí)行分稅制改革，這對(duì)調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，加強(qiáng)稅收征管，保證財(cái)政收入和增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，起到了積極作用。但是在分稅制下，地方財(cái)政壓力日益增大，使得地方政府更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，治理環(huán)境的動(dòng)力不足，造成環(huán)境質(zhì)量隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展日益惡化。以我國(guó)財(cái)政分權(quán)實(shí)踐為背景，探討財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府環(huán)境治理的影響，提出相關(guān)政策建議：協(xié)調(diào)中央地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的關(guān)系；進(jìn)行官員晉升考核制度改革；轉(zhuǎn)變政府發(fā)展理念；加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)；地方政府；環(huán)境治理；效率

中圖分類號(hào)：F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）14-0060-02

財(cái)政分權(quán)理論的產(chǎn)生以蒂伯特1956年發(fā)表的《地方支出的純理論》為標(biāo)志，是指基于地方政府一定的稅收權(quán)力和支出責(zé)任范圍，并允許其自主決定預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，使處于基層的地方政府能夠自由選擇其所需要的政策類型，并積極參與社會(huì)管理，其結(jié)果是地方政府能夠提供更多更好的服務(wù)。許多專家學(xué)者對(duì)財(cái)政分權(quán)理論進(jìn)行過(guò)研究論述，現(xiàn)在對(duì)于財(cái)政分權(quán)理論研究的關(guān)注點(diǎn)已經(jīng)擴(kuò)散到與其相關(guān)的眾多社會(huì)問(wèn)題，主要包括以下幾個(gè)方面：一是財(cái)政分權(quán)和制度創(chuàng)新的關(guān)系，二是財(cái)政分權(quán)和尋租腐敗的關(guān)系，三是財(cái)政分權(quán)和環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系。

我國(guó)借用國(guó)外財(cái)政分權(quán)的理論和經(jīng)驗(yàn)，于1994年開(kāi)始實(shí)行分稅制改革。分稅制改革對(duì)于理順中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，加強(qiáng)稅收征管，保證財(cái)政收入和增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，起到了積極作用。但是在分稅制下，地方財(cái)政壓力日益增大，使得地方政府更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相對(duì)忽視了其他事業(yè)的發(fā)展。以環(huán)境保護(hù)為例，地方政府雖然有環(huán)保的職能，但治理環(huán)境的動(dòng)力不足，造成環(huán)境質(zhì)量隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展日益惡化。以我國(guó)財(cái)政分權(quán)實(shí)踐為背景，探討財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府環(huán)境治理的影響，并提出相關(guān)政策建議。

一、我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制的演變與發(fā)展

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)財(cái)政分權(quán)的發(fā)展大致歷經(jīng)了三個(gè)階段。

（一）第一階段：1950-1978年

這一階段我國(guó)處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，主要實(shí)行的是高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的中央集權(quán)式財(cái)政體制，地方政權(quán)的財(cái)政自主權(quán)非常小，財(cái)政分權(quán)的思想多數(shù)情況下出現(xiàn)在各種文件或者學(xué)術(shù)研究之中，在實(shí)際操作中反映較少。

（二）第二階段：1978-1994年

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)民經(jīng)濟(jì)缺乏活力，中央財(cái)政支出的擴(kuò)大帶來(lái)了巨大的財(cái)政壓力，國(guó)家開(kāi)始進(jìn)行財(cái)政體制改革，逐步下放部分事權(quán)到地方政府。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制，下放財(cái)權(quán)，允許地方政府擁有財(cái)政收入，地方政府初步成為責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的相對(duì)獨(dú)立的一級(jí)預(yù)算主體。但是，由于中央和地方的事權(quán)沒(méi)有劃分清晰，同時(shí)在地方政府和中央政府的“討價(jià)還價(jià)”中，地方政府總能對(duì)中央政府造成壓力，這給中央政府帶來(lái)了巨大財(cái)政壓力和風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也不利于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的健康發(fā)展，為第三次改革埋下了伏筆。

（三）第三階段：1994年—

在“分灶吃飯”的財(cái)政格局下，中央政府面臨巨大的財(cái)政壓力，對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力降低，同時(shí)和地方的利益博弈也帶來(lái)了巨大的成本。為了解決這些問(wèn)題，國(guó)家對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行了第三次改革。這一階段的改革是在確定中央和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，依據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央和地方財(cái)政收入，并制定了過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付管理辦法，從而初步構(gòu)建了比較規(guī)范的分權(quán)財(cái)政管理體制。這次改革擴(kuò)大了中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，提高了財(cái)政集中程度；稅收管理體系也首次出現(xiàn)了分權(quán)化，由國(guó)稅和地稅機(jī)關(guān)分別負(fù)責(zé)征收中央稅、共享稅和地方稅。中央的主要支出范圍是國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出。地方主要支出范圍是本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展所需支出。

二、地方政府環(huán)境治理職能與相關(guān)財(cái)政支出

（一）地方政府環(huán)境治理職能

環(huán)境治理是指人類有意識(shí)地采取措施對(duì)受到污染和破壞的環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)救和改善。由于環(huán)境治理具有顯著的正外部性，因此，政府具有不可推卸的責(zé)任。在我國(guó)，按照于曉婷、邱繼洲（2009）的劃分，政府的環(huán)境治理職能主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：頒布環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理的法律和命令，如頒布《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》；建立專門(mén)的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理職能部門(mén)，如在政府系統(tǒng)設(shè)立環(huán)境保護(hù)部；政府投資建設(shè)污染處理工程和企業(yè)，如各地投資建設(shè)污水處理廠、垃圾處理廠；政府組織各種力量參與環(huán)境治理活動(dòng)，如在植樹(shù)節(jié)組織人們參加植樹(shù)活動(dòng)等。政府履行治理環(huán)境的職能需要依靠充足而穩(wěn)定的財(cái)政收入和環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出。

（二）地方財(cái)政收入增長(zhǎng)明顯滯后于財(cái)政支出

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)表明，2007-2011年間，中央與地方的財(cái)政收入和支出都呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。其中，中央財(cái)政收入年均增長(zhǎng)16.69%，地方財(cái)政收入年均增長(zhǎng)22.32%。而同期中央財(cái)政支出年均增長(zhǎng)3.28%，地方財(cái)政支出年均增長(zhǎng)25.51%?？梢?jiàn)，中央財(cái)政收入與財(cái)政支出都在增長(zhǎng)，但財(cái)政收入增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財(cái)政支出增速；而地方財(cái)政收入與支出都增長(zhǎng)較快，但財(cái)政收入增長(zhǎng)明顯滯后于財(cái)政支出，存在收不抵支的問(wèn)題。從中央與地方財(cái)政收入與支出在全國(guó)財(cái)政總收入與總支出中所占比例也可以發(fā)現(xiàn)，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重略低于50%，但地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政總支出的比重遠(yuǎn)超70%，2009年以來(lái)甚至超過(guò)了80%。因此，地方政府的財(cái)政狀況可以用“錢(qián)少事多”來(lái)概括，壓力較大。

（三）地方政府承擔(dān)了絕大多數(shù)的環(huán)境保護(hù)支出

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，我國(guó)環(huán)保支出雖然逐年增加，但是環(huán)保支出占全國(guó)財(cái)政總支出的比重始終不足3%，在整個(gè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中并沒(méi)有得到足夠重視。從中央政府和地方政府在環(huán)保上的支出來(lái)看，2007年以來(lái)，地方政府用于環(huán)境保護(hù)的支出不斷增加，始終占全國(guó)環(huán)保總支出的95%以上，而中央政府環(huán)保支出則呈現(xiàn)出增減的波動(dòng)變化，其占全國(guó)環(huán)?？傊С龅谋戎赜?008年達(dá)到最高，也僅為4.6%。可見(jiàn)，地方政府承擔(dān)了絕大多數(shù)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

三、財(cái)政分權(quán)下地方政府環(huán)境治理無(wú)效、缺位的原因分析

（一）財(cái)政分權(quán)下財(cái)權(quán)與支出責(zé)任不對(duì)等

1994年我國(guó)進(jìn)行分稅制改革之后，除了中央地方共享稅，中央稅收收入主要來(lái)自于消費(fèi)稅、關(guān)稅、車輛購(gòu)置稅、海關(guān)代征的增值稅和消費(fèi)稅等大頭稅種，而地方稅收收入主要來(lái)自于營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅、印花稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、車船稅、契稅、耕地占用稅等小頭稅種，而且地方?jīng)]有權(quán)力開(kāi)征新稅。從數(shù)據(jù)中可以看到，中央財(cái)政收入與地方財(cái)政收入各約占全國(guó)財(cái)政收入的50%。中央的主要支出范圍是國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出。地方主要支出范圍是本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展所需支出。中央支出占全國(guó)總支出約二成，地方約七成。很顯然，中央、地方財(cái)政收入和支出的不對(duì)應(yīng)，地方錢(qián)少事多，這使得地方政府不得不將精力放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上面，相應(yīng)弱化或者忽視了環(huán)境治理。

（二）財(cái)政分權(quán)下“唯GDP論”的官員考核升遷制度

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)官員的考核、提拔與選人都是由上級(jí)部門(mén)根據(jù)經(jīng)濟(jì)總量、發(fā)展速度為重點(diǎn)的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行的。省級(jí)政府有干部管理權(quán)力，可以決定下級(jí)地方政府官員的升降。這種官員晉升制度被稱作是“晉升競(jìng)標(biāo)賽”，它將政治激勵(lì)和地方經(jīng)濟(jì)成績(jī)緊密地聯(lián)系起來(lái)，促使地方政府官員集中精力發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，并且加強(qiáng)了不同地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)。這種制度設(shè)計(jì)雖然增加了地方的發(fā)展動(dòng)力，但是它卻為環(huán)境治理帶來(lái)了負(fù)面影響。地方政府為了發(fā)展本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)，盲目招商引資，特別是對(duì)于那些高能耗高污染的企業(yè)，在稅收、土地、環(huán)境監(jiān)管等多個(gè)方面都給予了很大的優(yōu)惠和放松。最終的結(jié)果就是地方政府的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成得非常好，但是對(duì)土地等資源的占用、對(duì)生態(tài)的嚴(yán)重破壞卻非常嚴(yán)重。

（三）財(cái)政分權(quán)下地方政府的執(zhí)政理念偏差

改革開(kāi)放后，我國(guó)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一直強(qiáng)調(diào)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力取得了跨越式的發(fā)展，但是也必須看到，隨著而來(lái)的是各地資源、環(huán)境的大肆浪費(fèi)、破壞。正是在這種背景下，中央提出了科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。盡管如此，在現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)制度下，地方收入少、支出責(zé)任大、官員晉升和地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)等因素，使得地方政府的發(fā)展理念也發(fā)生了偏差。地方政府更重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的策馬揚(yáng)鞭，不在意環(huán)境質(zhì)量的保護(hù)。這不僅造成了生存環(huán)境質(zhì)量的不斷下降，甚至惡化，而且也為將來(lái)的長(zhǎng)期發(fā)展埋下了隱患。

四、促進(jìn)地方政府加大環(huán)境治理力度的政策建議

（一）協(xié)調(diào)中央地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的關(guān)系

由于中央和地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)應(yīng)，地方稅收少、責(zé)任大，不得不弱化環(huán)境治理，重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。而中央收入多，支出少，對(duì)于環(huán)保支出更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于地方。在這種情況之下，需要進(jìn)一步捋順中央和地方的關(guān)系，明確中央和地方各自的事權(quán)責(zé)任。在明確了各自的支出責(zé)任后，根據(jù)各自所承擔(dān)的事務(wù)來(lái)協(xié)調(diào)財(cái)政收入分配比例、財(cái)政支出分擔(dān)比例。另外，在符合群眾利益和法律法規(guī)的前提下，中央政府可以適當(dāng)允許地方為滿足其本地支出，新開(kāi)稅源，擴(kuò)大合法財(cái)政收入，同時(shí)一定要加強(qiáng)監(jiān)督。環(huán)境保護(hù)是中央和地方政府都需要關(guān)注的內(nèi)容，在保證了財(cái)政收入和明確了財(cái)政支出范圍之后，中央和地方政府應(yīng)適當(dāng)提高環(huán)保支出比例，加大財(cái)政對(duì)環(huán)境治理的支持力度。

（二）進(jìn)行官員晉升考核制度改革

現(xiàn)行的官員政績(jī)考核制度和晉升制度必然使得地方官員一方面出于地區(qū)的發(fā)展，另一方面出于對(duì)自身職位升遷的考慮，全身心投入地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而沒(méi)有對(duì)地方環(huán)保事業(yè)給出應(yīng)有的重視。所以，需要改革官員晉升考核制度制度。一方面，要轉(zhuǎn)變單純地以GDP為核心的政績(jī)考核體系，突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向，將環(huán)境質(zhì)量因素納入考核范圍之內(nèi)。通過(guò)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的改變，從而達(dá)到逐步轉(zhuǎn)變地方發(fā)展思路的目的，強(qiáng)化地方政府對(duì)環(huán)境的重視。環(huán)境治理的效果直接體現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量上，環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)劣是由廣大居民所親身感受的，因此另一方面可以適當(dāng)將居民及社會(huì)組織的意見(jiàn)納入考核范圍。

（三）轉(zhuǎn)變政府發(fā)展理念

打造服務(wù)型政府就是要打造一個(gè)不僅只關(guān)注經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更關(guān)注民生發(fā)展問(wèn)題的政府。環(huán)境質(zhì)量關(guān)系到老百姓的身體健康、生活工作，是人們的生存之本，是民生問(wèn)題中的重點(diǎn)問(wèn)題。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，政府要做到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，走集約環(huán)保的發(fā)展路子。為此，政府亟需轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境治理等工作的重視，強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展、綠色發(fā)展、持續(xù)發(fā)展。

（四）加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

在現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度下，地方政府是無(wú)意且無(wú)力去加強(qiáng)環(huán)境治理工作的。在這種情況下，中央要適度增加環(huán)境保護(hù)的轉(zhuǎn)移支付比例，減輕地方政府壓力。同時(shí)要加強(qiáng)地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本與發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)各方利益關(guān)系，進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，轉(zhuǎn)變地方政府只重視經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)，促進(jìn)生態(tài)脆弱地區(qū)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理工作。

參考文獻(xiàn)：

[1]薛鋼，潘孝珍.財(cái)政分權(quán)對(duì)中國(guó)環(huán)境污染影響程度的實(shí)證分析[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2012(1).

[2]周業(yè)安，趙曉男.地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式研究——構(gòu)建地方政府間良性競(jìng)爭(zhēng)秩序的理論和政策分析[J].管理世界，2002(12).

[3]陶然，陸曦，蘇福兵，汪暉.地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)格局演變下的中國(guó)轉(zhuǎn)軌:財(cái)政激勵(lì)和發(fā)展模式反思[J].經(jīng)濟(jì)研究，2009(7).

[4]林毅夫，劉志強(qiáng).中國(guó)的財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)，2000(4).

[5]徐現(xiàn)祥，李郇，王美今.區(qū)域一體化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政治晉升[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)，2007(7).

[6]鄭周盛.中國(guó)式財(cái)政分權(quán)下環(huán)境污染問(wèn)題研究[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2012.