關(guān)于政府間事權(quán)劃分存在問題及對(duì)策思考

摘 要：政府間事權(quán)劃分，是政府間財(cái)政關(guān)系的一個(gè)基礎(chǔ)性問題，也是財(cái)政與行政管理體制改革必須正視的一個(gè)理論與現(xiàn)實(shí)問題。由于現(xiàn)階段我國正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，加之特殊的行政構(gòu)架，政府間事權(quán)劃分存在一定問題。完善我國政府間事權(quán)劃分的法律體系；理順市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系；精簡(jiǎn)財(cái)政層級(jí)，理順政府間關(guān)系是相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：政府；事權(quán)；事權(quán)劃分；問題及對(duì)策

中圖分類號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）14-0015-02

現(xiàn)階段，我國正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，改革發(fā)展的“深水區(qū)”，全面深化發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)制度還不夠健全和完善、市場(chǎng)體系的發(fā)育還不夠健全，同時(shí)，非政府組織（NGO）和社會(huì)組織的嚴(yán)重缺乏，使得現(xiàn)階段我國的政府職能，在一定程度上體現(xiàn)出過渡性和轉(zhuǎn)軌性的特點(diǎn)。另一方面，我國實(shí)行的是特殊的五級(jí)行政構(gòu)架，即中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地區(qū)（地級(jí)市、自治州）、縣（縣級(jí)市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）共五級(jí)，這就導(dǎo)致政府事權(quán)劃分錯(cuò)綜復(fù)雜，弊端甚多。中央與地方各級(jí)政府之間職能錯(cuò)位，出現(xiàn)財(cái)權(quán)和財(cái)力集中而事權(quán)逐步下移的現(xiàn)狀，地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府事權(quán)過重、支出責(zé)任與收入能力不匹配。我國縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，出現(xiàn)政府“越位”、“缺位”的現(xiàn)象，省以下分稅制難入軌道，從而使縣鄉(xiāng)財(cái)政困難加劇。不僅導(dǎo)致基本公共服務(wù)提供不足，也對(duì)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展以及資源環(huán)境造成了一定的不利影響。

一、政府事權(quán)的內(nèi)涵

關(guān)于“政府事權(quán)”內(nèi)涵，可以從不同的角度來進(jìn)行闡釋和界定。

首先，從權(quán)力歸屬和執(zhí)行主體的角度來界定，“事權(quán)”是指基于政府自身所處的地位和所具有的政府職能，享有的提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，管理公共事物的權(quán)力。這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)明確劃分政府間事權(quán)的前提是明確界定政府的職能范圍，只有在明確界定市場(chǎng)和政府的職能范圍，清晰定位各級(jí)政府職能的基礎(chǔ)上，才能保證政府間事權(quán)劃分的科學(xué)性、合理性。

其次，從財(cái)政學(xué)的角度來界定，劉維?。?008）從財(cái)政學(xué)的視野來定義“事權(quán)”，認(rèn)為“事權(quán)是指政府依法行政過程中影響財(cái)政資金運(yùn)行流向和分配結(jié)構(gòu)變化的決策行為”。這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)事權(quán)的主體是得到憲法或者組織法授權(quán)行使管理權(quán)的各級(jí)政府，決策行為是事權(quán)的起點(diǎn)，直接影響的是財(cái)政資金運(yùn)行流向和分配結(jié)構(gòu)變化，以調(diào)整和糾正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的偏差和缺失，也就是保證基本公共服務(wù)的供給。

第三，從權(quán)力和職責(zé)的角度來界定，“事權(quán)”是指不同級(jí)別的政府（中央政府和地方各級(jí)政府）和不同類型的政府（中央政府與一般地方政府、少數(shù)民族自治地方的政府、特別行政區(qū)政府）所擁有的權(quán)力范圍不同的公共權(quán)力和承擔(dān)的公共責(zé)任。

綜上所述，本文中的“事權(quán)”是指：在明確界定市場(chǎng)和政府的職能范圍的前提下，政府基于自身所處的地位和所具有的職能，所享有的提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，管理公共事務(wù)的權(quán)力，以及其所承擔(dān)的公共責(zé)任。

二、政府間事權(quán)劃分的過程

從上文中對(duì)政府事權(quán)的界定，可以看出，政府間事權(quán)的劃分包括兩個(gè)方面，一方面是市場(chǎng)與政府間的職能劃分，另一方面是不同級(jí)次政府間的事權(quán)劃分。市場(chǎng)與政府間的職能劃分是不同級(jí)次政府間事權(quán)劃分的基礎(chǔ)，要明確劃分不同級(jí)次政府間的事權(quán)，必須明確市場(chǎng)和政府各自活動(dòng)的范圍和邊界。

首先，是市場(chǎng)與政府間的職能劃分。市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行存在“市場(chǎng)失靈”的現(xiàn)象，主要是指涉及國家安全、公共秩序與法律、公共工程與設(shè)施以及公共服務(wù)等方面以及市場(chǎng)的不完全，即市場(chǎng)存在的外部性、壟斷、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、分配不公、信息不對(duì)稱等方面?？梢钥闯稣呢?zé)任在于彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，矯正市場(chǎng)失靈。從公共財(cái)政理論的角度來看，政府的職能主要體現(xiàn)在優(yōu)化資源配置、公平收入分配、穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這也是政府事權(quán)的三個(gè)內(nèi)容。政府職能的充分發(fā)揮是通過各級(jí)政府間科學(xué)合理地劃分事權(quán)來實(shí)現(xiàn)的。

其次，不同級(jí)次政府間的事權(quán)劃分。由于我國實(shí)行的是特殊的五級(jí)行政構(gòu)架，明確界定政府職能之后，就需要在各級(jí)次政府之間科學(xué)合理劃分事權(quán)。劉新鳳（2010）指出這一劃分過程不僅是一個(gè)關(guān)系權(quán)力分配的政治過程，而且是一個(gè)關(guān)系資源配置的經(jīng)濟(jì)過程，既要體現(xiàn)政治權(quán)力分配的均衡原則，又要體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率原則。針對(duì)不同級(jí)次政府間的事權(quán)劃分，我國眾多學(xué)者達(dá)成一致共識(shí)，認(rèn)為中央政府主要以收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能為主，資源配置為輔；地方政府主要以資源配置為主，收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能為輔。

三、政府間事權(quán)劃分存在的問題

（一）我國政府間事權(quán)劃分缺乏專門的法律保障

目前，我國尚沒有一部專門的法律對(duì)政府間事權(quán)劃分的具體內(nèi)容進(jìn)行明確的規(guī)定?，F(xiàn)行的法律，如《憲法》、《國務(wù)院組織法》、《地方人民代表大會(huì)和政府組織法》、《民族區(qū)域自治法》等基本法，只提及了各級(jí)政府的職能分工，但都沒有涉及政府間的事權(quán)劃分的具體內(nèi)容。同時(shí)，《憲法》的規(guī)定過于原則化，缺乏相應(yīng)的配套法律作為支撐。

（二）市場(chǎng)與政府邊界劃分不清楚，存在政府“越位”和“缺位”的問題

現(xiàn)階段，我國正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，改革發(fā)展的“深水區(qū)”，全面深化發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)制度還不夠健全和完善、市場(chǎng)體系的發(fā)育還不夠健全，因而還存在市場(chǎng)與政府邊界劃分不清楚，存在政府“越位”和“缺位”的問題。政府“越位”主要表現(xiàn)在：政府一方面承擔(dān)了不少應(yīng)該由市場(chǎng)去做的事情， 財(cái)政尚未退出營利性領(lǐng)域， 繼續(xù)實(shí)行企業(yè)虧損補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼等；另一方面，一些能力較弱的政府承擔(dān)了部分應(yīng)由能力較強(qiáng)的政府才能承擔(dān)的職能，如：最基本的公共服務(wù)供給往往由一些最基層的政府來提供。政府“缺位”主要表現(xiàn)在：對(duì)義務(wù)教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)方面的投入不足，所提供的基本公共服務(wù)無法滿足社會(huì)公眾的公共需求。

（三）中央與地方政府之間的事權(quán)劃分不明確，事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱

主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是中央政府過多承擔(dān)地方政府基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的支出責(zé)任。中央通過專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移、撥款等方式承擔(dān)本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任，對(duì)地方干預(yù)過多。二是應(yīng)該完全由中央承擔(dān)的事權(quán)，卻讓地方政府分擔(dān)。三是中央承擔(dān)的減小城鄉(xiāng)差異的事權(quán)不足，對(duì)地區(qū)間差距的宏觀調(diào)控能力較弱，如對(duì)緩解嚴(yán)峻的城鄉(xiāng)二元差距問題的城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)投入嚴(yán)重不足。

（四）地方各級(jí)政府之間事權(quán)劃分不明確

即省市縣鄉(xiāng)各級(jí)政府之間事權(quán)劃分不明確，存在著相互交叉和重疊的現(xiàn)象。由于我國實(shí)行的是五級(jí)行政構(gòu)架，按照“一級(jí)政權(quán)， 一級(jí)預(yù)算”的原則實(shí)行財(cái)政預(yù)算，地方政府間的事權(quán)要在省與市、市與縣、縣與鄉(xiāng)之間進(jìn)行劃分，這就加大了地方政府間事權(quán)劃分的難度。同時(shí)，由于省級(jí)以下各級(jí)政府之間的支出劃分原則是“下管一級(jí)”原則，上級(jí)政府有權(quán)決定直接下級(jí)政府的事權(quán)范圍，上下級(jí)政府之間事權(quán)范圍的劃分隨意性很大，上級(jí)的法律事權(quán)成為下級(jí)的當(dāng)然事權(quán)，缺乏穩(wěn)定性。

四、科學(xué)合理劃分政府間事權(quán)的對(duì)策建議

（一）完善我國政府間事權(quán)劃分的法律體系

政府間事權(quán)劃分實(shí)現(xiàn)法治化，是改變我國政府間事權(quán)劃分現(xiàn)存局面的必經(jīng)之路。政府間事權(quán)劃分的法治化意味著事權(quán)劃分是通過法律的確定及保障，政府間形成的關(guān)系是建立在憲法和相配套的法律基礎(chǔ)之上的。首先是對(duì)憲法進(jìn)行修正，將對(duì)每一級(jí)政府權(quán)限的明確界分和政府間事權(quán)財(cái)權(quán)的具體劃分這兩項(xiàng)內(nèi)容以憲法修正案的形式加入到憲法內(nèi)容里，明確各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限、財(cái)政收支責(zé)任等。其次，完善現(xiàn)行的《國務(wù)院組織法》、《地方人民代表大會(huì)和政府組織法》、《民族區(qū)域自治法》等基本法，如：細(xì)化中央政府與地方政府各自的專屬事權(quán)，采用列舉的方式規(guī)定各級(jí)政府的事權(quán)，避免事權(quán)交叉和相互推諉扯皮。第三，可以制定專門的政府間事權(quán)劃分的新法律。從專門法律的層面明確各級(jí)政府的專屬事權(quán)和支出責(zé)任，以及各級(jí)政府間的共享事權(quán)的范圍及責(zé)任，將各級(jí)政府間關(guān)系納入法治化軌道。

（二）理順市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系

關(guān)于政府“越位”，政府應(yīng)該逐步退出由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，將重心轉(zhuǎn)移到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上，以滿足社會(huì)公眾的公共需要；關(guān)于政府“缺位”，在義務(wù)教育方面，應(yīng)該明確中央和省級(jí)政府在其投資中的主體地位；在公共衛(wèi)生醫(yī)療方面，應(yīng)該加大中央財(cái)政的支出力度；在社會(huì)保障方面，加大政府的支持力度，完善相關(guān)的制度體系；著力解決好三農(nóng)問題。

（三）精簡(jiǎn)財(cái)政層級(jí)，理順政府間關(guān)系

著眼于改革政府財(cái)政層級(jí)， 構(gòu)建中央—省—市(縣)三級(jí)財(cái)政，構(gòu)建扁平化的財(cái)政構(gòu)架。同時(shí)，事權(quán)劃分要與中央、省、市（縣）三級(jí)政府架構(gòu)相結(jié)合，明晰各級(jí)政府的事權(quán)范圍，并以法律形式加以規(guī)范。在涉及國家安全、國防、內(nèi)政外交、國家法制、政令、市場(chǎng)統(tǒng)一和宏觀調(diào)控等方面上，由中央財(cái)政負(fù)責(zé)；在涉及區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境改善、中觀目標(biāo)的調(diào)控等等地方性支出項(xiàng)目，由省級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)；涉及轄區(qū)范圍內(nèi)的社會(huì)治安、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等具體支出事宜，由市、縣政府具體負(fù)責(zé)。

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