檢察官辦案責任制改革的順德經(jīng)驗

【摘要】為落實黨的十八屆三中全會關于深化司法體制和工作機制改革的總體部署，2013年年底，最高檢印發(fā)了《檢察官辦案責任制改革試點方案》的通知（高檢發(fā)政字[2013]94號），并決定在全國7個省份的17個檢察院試點檢察官辦案責任制改革，突出檢察官辦案主體地位，實現(xiàn)檢察官責權利相統(tǒng)一。上述司法改革任務、高檢機關動向，傳遞出高層決策者對檢察官辦案主體地位必要性的深化認識，凸顯出當前社會大背景下強化檢察官辦案主體地位的必要性與合理性，同時也使檢察官承擔了更多的責任。如何突出檢察官辦案主體地位，實現(xiàn)檢察官責權利相統(tǒng)一，就成為未來較長時間內(nèi)需要檢察機關認真探索、研究的一個重大命題。2014年9月底，四川大學檢察制度研究中心調研組在廣東省佛山市順德區(qū)人民檢察院圍繞檢察官辦案責任制主題進行了全面、深入的實地調研。本文是對該試點改革情況的調研報告。

【關鍵詞】司法體制改革 " "檢察官辦案責任制 " "主任檢察官 " "辦案組

檢察官納入公務員管理，受領導職數(shù)所限，優(yōu)秀檢察官或難以長期留在辦案一線，或不利于調動辦案積極性。隨著檢察工作的發(fā)展，特別是修改后的刑訴法、民訴法賦予檢察機關更多的訴訟監(jiān)督職能，檢察機關承擔的工作任務更加繁重，對辦案質量效率和檢察官素質的要求更高。

從訴訟規(guī)律的角度，理論界、社會各界也在不斷質疑突出檢察官辦案主體地位，由此將帶來關于檢察權使用的合理性、合法性的核心問題是如何確保檢察官“權、責、利”相統(tǒng)一的實現(xiàn)。檢察官具有司法與行政雙重屬性，突出主任檢察官辦案主體地位將賦予其更多的權、責、利，如何在法律的框架內(nèi)賦予檢察官相應的權力？如何使得檢察官不濫用自己被擴大后的權力？如何平衡檢察官所享有的權力和責任之間的關系？如何實現(xiàn)檢察官的配套利益？從檢察實踐的角度來看，過去的行政管理制度使得檢察機關內(nèi)部以單純的行政方式管理檢察業(yè)務，檢察官缺乏獨立性，他們只是行政垂直線上處于底部的一個點，使得檢察官缺乏積極性、獨立性，權責不一致。

面對司法改革與最高檢所賦予的重大使命，面臨著實踐中檢察官辦案主體地位真正實現(xiàn)的種種困境，加之理論界與社會公眾對檢察官辦案主體地位實現(xiàn)后會帶來的一系列問題的擔憂，對“檢察官該如何實現(xiàn)其辦案主體地位”這一問題的回答，不僅僅是中央決策層在思考檢察機關發(fā)展方向時重點考量的問題，也已經(jīng)成為了基層檢察機關實踐探索的重要著力點。在這方面順德區(qū)人民檢察院的探索，無論從改革開始的時間，還是從改革的系統(tǒng)性、廣泛性與深入性來看，都走在了全國的前列。

2014年9月底，四川大學檢察制度研究中心調研組在廣東省佛山市順德區(qū)人民檢察院的大力支持下，在順德區(qū)檢察院圍繞檢察官辦案責任制主題進行了全面、深入的實地調研。調研組通過使用座談會、調取司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)、訪談、實地觀摩等研究方法，對半年多來順德區(qū)檢察院的工作機制改革、機構調整等改革做法與改革實效進行了深入研究，形成了本調研報告?？傮w上看，根據(jù)課題組調研得到數(shù)據(jù)，順德區(qū)檢察院將突出檢察官辦案主體地位的著力點放在建立“主任檢察官辦案責任制”上，雖然是回應檢察實踐挑戰(zhàn)的自發(fā)性選擇，但從理論上看，這一實踐探索符合了訴訟規(guī)律，在法律的框架內(nèi)創(chuàng)造出一種實現(xiàn)合理突出檢察官辦案主體地位的重要途徑，對于推進司法改革、落實最高檢的改革動向具有積極意義。從改革的實施效果來看，“順德經(jīng)驗”在提高檢察官工作效率，提高檢察官隊伍的士氣，提升公訴質量，節(jié)約司法資源等方面都有了或大或小的提升。當然，實踐探索不可能一步到位，改革要求系統(tǒng)支持條件的配合與支撐，我們也發(fā)現(xiàn)在這方面，順德經(jīng)驗仍然有繼續(xù)完善與推進的空間，比如許多配套性改革機制需要政府、其他政法部門的大力支持與協(xié)作，主任檢察官的主體地位意識需要強化等。

一、“主任檢察官辦案責任制”的改革背景

無論是對檢察官辦案主體地位突出的合法性的爭論，還是圍繞主任檢察官的權責利是否統(tǒng)一展開的討論，都伴隨著對檢察官辦案主體地位重要性認識的不斷深化，更源于長期以來社會公眾對司法實踐中主訴（辦）檢察官辦案責任制、“三級審批制”現(xiàn)狀的批評和不滿。不可否認，檢察官在檢察機關的整體工作中長期處于被動地位，與檢察機關原有的辦案責任制度不無關聯(lián)。這些因素也在很大程度上成為制約檢察官主體地位有效實現(xiàn)的瓶頸，迫使其有所動作，以竭力止息不滿的聲音。

（一）新形勢提出新要求

2011 年初，為提高執(zhí)法辦案水平，進一步促進執(zhí)法規(guī)范化建設，應對持續(xù)高發(fā)的刑事案件，主任檢察官辦案責任制作為一種新的辦案機制在上海市閔行區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督科試行。此后，在黨的第十八次全國代表大會報告中，習近平總書記提出，要進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權，以主任檢察官為責任主體的辦案組織的變革帶動檢察官執(zhí)法理念、辦案方式的轉變，促進了辦案質量和效率的提高。隨著檢察工作的發(fā)展，特別是修改后的刑訴法、民訴法賦予了檢察機關更多的訴訟監(jiān)督職能，檢察機關承擔的工作任務更加繁重，對辦案質量效率和檢察官素質的要求更高。面對新形勢新任務，高檢院在各地探索和實踐的基礎上，研究提出了以突出檢察官辦案主體地位為核心的檢察官辦案責任制改革方案，以適應檢察權運行需要，促進檢察隊伍專業(yè)化職業(yè)化建設。

（二）當前檢察權運行機制存在多種矛盾、沖突

長期以來檢察機關實行主訴（辦）檢察官辦案責任制和“三級審批制”，導致檢察權配置模糊，與行政權相互交叉，過分集中于領導人的職務上，不利于案件的高效、公正審理，從而導致檢察官的職務等級劃分模糊，職權責利不相一致，使得檢察隊伍的積極性低、工作壓力大。因此，為了解決現(xiàn)實中對檢察官管理與使用上的矛盾，推進檢察官專業(yè)化進程，規(guī)范檢察權的分配與行使，淡化檢察工作的行政色彩，提高工作效率，建立主任檢察官制度對于我國檢察辦案組織改革乃至整個司法體制改革具有非常重大而深遠的現(xiàn)實意義。

二、“主任檢察官辦案責任制”的具體舉措與實際效果

（一）具體舉措

為推進主任檢察官辦案責任制的改革，順德區(qū)檢察院實施了以下四個措施。

1. 整合機構設置，優(yōu)化工作流程

順德區(qū)檢察院將內(nèi)設機構整合為“三局一辦”，以更好落實主任檢察官辦案責任制度?！叭忠晦k”即內(nèi)設機構四個，分別為公訴局、反貪污賄賂瀆職侵權局、訴訟監(jiān)督局以及檢察長辦公室。另有派出機構三個：大良檢察室、北滘檢察室和杏壇檢察室。將整合前的14個內(nèi)設機構和1個直屬行政單位，即偵監(jiān)科、公訴科、未檢科、民行科、監(jiān)所科、控申科、偵查科、預防科、反瀆局、政工科、辦公室、技術科、行政科、監(jiān)察室和法警隊整合成4個內(nèi)設機構，即“三局”：公訴局、訴訟監(jiān)督局、反貪污賄賂瀆職侵權局和“一辦”：檢察長辦公室（下設五個科室）。

在“三局”和派出機構之中，分別由3-4人組成一個基層的辦案組，其中每個辦案組都配備一名主任檢察官，由其行使相應職權，協(xié)調辦案組內(nèi)部工作，在檢察輔助人員的配合下親自辦理相應案件，享有“定案權”，承擔辦案責任。但是，在目前的過渡時期，公訴局的主任檢察官辦案組工作模式為雙軌制，正逐漸向單軌制轉換。所謂“雙軌制”，是指目前公訴局有20人左右的有辦案資格的非主任檢察官，即《檢察官法》中規(guī)定的有辦案資格的檢察員，仍歸入辦案組由主任檢察官進行領導，與主任檢察官的關系類似于原改革前檢察官和科長之間的關系，由主任檢察官分案到承辦“檢察官”，但“定案權”仍由主任檢察官所享有。

另外，“三局”作為檢察院的三個業(yè)務部門，均設有主任檢察官聯(lián)席會議，即主任檢察官可以將重大、疑難案件提交主任檢察官聯(lián)席會議討論。主任檢察官聯(lián)席會議分為局部會議和全體會議。局部會議由1名副局長和若干名主任檢察官組成，由副局長或副局長委托的主任檢察官負責召集;全體會議由全體主任檢察官組成，由局長負責召集。一般的重大、疑難案件，提交給局部會議討論;無罪抗訴、撤回起訴案件、局部會議之間意見存在重大分歧的某一類型案件，提交給全體會議討論。主任檢察官聯(lián)席會議討論案件時，應當由各主任檢察官輪流發(fā)表意見、闡述理由，并記錄在案、簽名確認，供承辦案件的主任檢察官參考。記錄工作應由提交案件的辦案組的檢察輔助人員負責，討論記錄應當附卷。經(jīng)過討論的案件，在提請檢察長或檢察委員會決定時，應當一并呈報討論意見。主任檢察官聯(lián)席會議討論的結果是主任檢察官判斷的參考結果，而非必須按照意見行事。主任檢察官聯(lián)席會議是提交檢察委員會討論的必經(jīng)程序。

2. 推行人員分類管理，實現(xiàn)管理科學化

順德區(qū)檢察院將區(qū)檢察院的在編人員分類進行整合，分為三類：（1）檢察官：依法行使國家檢察權的檢察人員，包括檢察長、副檢察長、檢委會委員和主任檢察官;（2）檢察輔助人員：在公訴局、訴訟監(jiān)督局、反貪瀆局、鎮(zhèn)（街）檢察室工作的除主任檢察官以外的人員，以及司法警察、檢察技術人員;（3）司法行政人員：從事行政管理綜合事務的人員。將檢察官真正落實為具有“定案權”的獨立的檢察官。

3. 推行主任檢察官辦案責任制，進一步提升執(zhí)法水平

根據(jù)最高人民檢察院《檢察官辦案責任制改革試點方案》的要求，在公訴局、訴訟監(jiān)督局、反貪讀局以及鎮(zhèn)（街道）檢察室推行主任檢察官辦案責任制，對選任的條件、程序，考核程序，任職程序，主要職責和辦案組織都做出了相關規(guī)定，按照現(xiàn)有的170人編制，共選任出45名主任檢察官，留有3個員額以供新晉和下次選任主任檢察官。

（1）選任條件：具有良好的思想政治素質和道德品質;具有扎實的法學理論基礎;具有豐富的辦案經(jīng)驗和較高的業(yè)務水平;任檢察員滿2年，或者任助理檢察員滿5年。

（2）選任程序：首先，必須先通過上級院組織的選任資格考試。其考試的合格資格三年內(nèi)有效的規(guī)定，在要求檢察官不斷學習新的知識，成長為時代需求的高素質檢察官的同時節(jié)約資源;其次，院黨委綜合考察選任。每屆主任檢察官的任期三年，可連選連任。

（3）考核程序：順德區(qū)檢察院實行考核人選機制，實現(xiàn)主任檢察官制度的“能進能出”，避免將主任檢察官變成“官”這樣的行政職務，也保持了檢察隊伍的活力和積極性。其中其考核由年度考核和任期考核組成。年度考核由院黨委負責，實行精細化的定性、定量考核;而任期考核則是在區(qū)委組織部的領導和參與下，由主任檢察官考核選任委員會定期考核選任。

（4）任職程序：主任檢察官經(jīng)考核選任委員會考察任用或考核連任晉升的，由考核選任委員會提出擬任人選和擬任等級，報區(qū)委按《黨政領導干部選拔任用工作條例》考察任用。

（5）主要職責：在輔助人員協(xié)助下，親自辦理所有案件，而不同于單純的“領導人”角色，需要強調“親歷性”;主任檢察官在檢察長的授權范圍內(nèi)，依法對案件的處理作出決定，并對此負全部責任。主管副檢察長、檢察長、檢察委員會等有權改變但一般不會改變主任檢察官的決定，若改變，則由作出變更的主體承擔相應責任。

4. 建立檢察官職業(yè)保障機制，強化職業(yè)榮譽感

針對主任檢察官，順德區(qū)檢察院將檢察官分為八級，建立了完備的檢察官晉升機制。一級主任檢察官為正科職;二級主任檢察官為正科級，但享受正科職待遇;三級主任檢察官為正科級;四級主任檢察官為副科職，但享受正科級待遇;五級主任檢察官為副科職;六級主任檢察官為副科級，但享受副科職待遇;七級主任檢察官為副科級;八級主任檢察官為正股級，但享受副科級待遇。

主任檢察官如果在下一次考評時落選，那么將退出主任檢察官的位置，但能保留原有的待遇，下一次再行考評“上崗”，則在以前的基礎上進行新一輪的考評。

另外針對其他主任檢察官以外的其他人員也提供了相應的職業(yè)晉升機制：符合條件的檢察輔助人員、司法行政人員可以參加主任檢察官考核選任;符合任職資格條件的檢察輔助人員、司法行政人員可以按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》規(guī)定提拔任用;司法警察按照《人民警察法》、《人民檢察院司法警察條例》有關規(guī)定執(zhí)行;檢察技術人員在有關專門規(guī)定出臺前，參考綜合管理類公務員有關規(guī)定執(zhí)行;司法行政人員按照綜合管理類公務員有關規(guī)定執(zhí)行;設置10個非領導職數(shù)專用于檢察輔助人員和司法行政人員晉升。對于其他人員的晉升機制的制定，可以讓他們更加積極熱情地協(xié)助主任檢察官辦理案件，提高工作效率，也能保持基層辦案組織的穩(wěn)定性。

（二）實際效果

順德區(qū)檢察院在檢察工作中實行主任檢察官辦案責任制半年多以來，逐步解決了主訴（辦）檢察官辦案責任的發(fā)展瓶頸問題，使得主任檢察官的主體地位進一步凸顯，司法業(yè)務運行進一步回歸司法屬性;主任檢察官在辦理案件時候的工作質量和效率明顯提高，整個檢察隊伍的士氣較高;以主任檢察官辦案組為主要形式的辦案組織在新的工作機制中充分發(fā)揮了其作為檢察組織體系的細胞、執(zhí)法辦案最基本單位的作用;執(zhí)法辦案責任體系構建相對完備，執(zhí)法辦案責任得到進一步落實和強化。

三、“主任檢察官辦案責任制”的主要問題

任何改革都不是一蹴而就的，順德區(qū)檢察院對于“主任檢察官辦案責任制”的探索，畢竟還處在起步階段。在運行過程中，無論是具體辦案的檢察官，還是出謀劃策的研究人員，在形形色色的現(xiàn)實境況面前，難免會有種種困惑。一些制約性因素也會令改革有所遲滯，課題組在調研活動中，對于上述改革舉措面臨的問題也有了大致的印象。歸納起來，集中體現(xiàn)在組內(nèi)協(xié)調和組外協(xié)調兩個方面。

（一）辦案組內(nèi)部協(xié)調方面

組內(nèi)協(xié)調方面的問題主要存在于主任檢察官與助理檢察員之間的協(xié)調問題，以及辦案組基本配置的合理性問題。

在調研的過程中我們調研組發(fā)現(xiàn)不少主任檢察官還沒有意識到自己在辦理案件時的主體地位具體體現(xiàn)在哪些地方，尤其是在公訴局存在“雙軌制”的情況下，主任檢察官對于自己權力的界定還不明晰。在處理案件的時候，主任檢察官能夠根據(jù)授權的文件清楚認識到自己“定案權”的范圍，但是在處理組員間關系的時候，大多主任檢察官總是把自己放在平級的關系上，仍然還沒有轉變自己的思維方式，“不好意思”指揮其他組員，尤其是改革前具有辦案資格、現(xiàn)在為非主任檢察官的檢察員。另外由于輔助檢察人員的升職機制目前只有基本規(guī)定，尚不完善，導致了一部分輔助檢察人員的工作積極性并不高，而且由于辦案的責任全部在主任檢察官的身上，內(nèi)部的約束制衡機制尚不完善，使得檢察輔助人員的責任心也明顯減弱。

辦案組基本配置的合理性問題主要是指辦案組在進行人員配備的時候考慮得不夠周詳，且有部分助理檢察人員的業(yè)務能力有待提升，矛盾最突出的是訴訟監(jiān)督局的主任檢察官辦案組的設置。在訴訟監(jiān)督局下設有兩個偵查組，一組只有三人，但是在配備其中一組的人員時，兩個輔助檢察人員實際上不具有法律規(guī)定的偵查取證的權力，直接導致這一個辦案組實際上沒有辦法履行偵查職能;而另外一個組，則只有一個輔助人員具有取證資格，每一次調查取證都需要主任檢察官親自參與，組內(nèi)另一個輔助檢察人員則淪落為了抄寫員、打字員的文秘角色。

（二）辦案組外部協(xié)調方面

組外協(xié)調方面最主要的問題是在主要業(yè)務部門中的行政管理工作弱化苗頭的出現(xiàn)。主任檢察官辦案責任制改革基本實現(xiàn)了執(zhí)法辦案工作去行政化的初衷，實現(xiàn)了辦案管理的扁平化，在一定程度上提高了辦案效率。但是，在執(zhí)法辦案工作去行政化的同時，也在一定程度上存在行政事務管理同時去行政化的情況。大多數(shù)檢察官不如改革前一樣關心部門公共事務，參加集體會議和集體活動的積極性不高，長此以往可能會影響集體凝聚力。另外各個主要業(yè)務部門的行政事務在各組間協(xié)調也存在一定問題。由于人力的不足，擔任副局長的主任檢察官身上的辦案壓力大，而政務秘書少，而導致了對于出行車輛、外出辦案資源調度等行政方面的資源分配、協(xié)調工作上有所不足。

四、“主任檢察官辦案責任制”的未來走向

順德區(qū)檢察院所推行的“主任檢察官辦案責任制”改革，正是我國檢察制度對于實踐需要的一種認真回應。盡管其在發(fā)展歷程中，還存在著些許瑕疵，但不能因此否定這種改革的正當性與合法性，更不能因為上述兩個方面的問題，而因噎廢食。改革是一個持續(xù)的過程，急功近利和淺嘗輒止都是不可取的態(tài)度。上文中所提到的種種問題，都是可以通過組內(nèi)和組外進行協(xié)調來解決的。

（一）辦案組內(nèi)部矛盾的協(xié)調

辦案組的內(nèi)部矛盾問題集中在主任檢察官與檢察輔助人員的關系和辦案組成員的業(yè)務能力問題之上。對此需要針對這兩點各個擊破。

1. 加強對主任檢察官的培訓，建立主任檢察官制約檢察輔助人員的機制

在對主任檢察官進行培訓時應當使主任檢察官清楚地意識到其本身與組員的關系是上下級領導關系，使其充分認識到自己的辦案主體地位，協(xié)調處理好辦案組內(nèi)關系。即便是在雙軌制下也要擺正心態(tài)，承擔好辦案組的領導角色，這樣會更有利于公訴局主任檢察官辦案責任制單軌制的形成。

加強主任檢察官對檢察輔助人員的制約能力，需要賦予主任檢察官分配檢察輔助人員的利益的權利，讓主任檢察官將組員的考評與利益分配密切聯(lián)系起來，這樣才能使其在指揮檢察輔助人員的同時提高檢察輔助人員的積極性。另一方面，應當盡快研究制訂檢察輔助人員的職業(yè)發(fā)展保障機制，以解決各類別人員的利益平衡問題，調動廣大檢察輔助人員的工作積極性。

2. 合理配備各個辦案組的成員，著力提高檢察隊伍的業(yè)務能力

調整各個主任檢察官辦案組的人員配備，使得每一個主任檢察官辦案組都能發(fā)揮其應有作用;同時，加大培訓力度，提高干警的執(zhí)法能力和綜合素質。開展專家授課、集中討論、案卷互評、法條解讀、小組交流、外出學習等多種形式的學習培訓，著力推動各類別人員盡快適應新機制、新崗位的要求，整體提升全體檢察人員的執(zhí)法辦案能力和綜合素質。

（二）辦案組外部矛盾的協(xié)調

采取有效措施進一步強化隊伍管理和對外工作銜接。積極解決檢察官辦案責任制下的“檢察權運作、檢察事務管理和行政事務管理”之間的關系，健全三者之間的銜接對應機制。三個主要業(yè)務部門都設有若干副局長，副局長在作為主任檢察官行使檢察權的同時，應當承擔起作為行政官員協(xié)調行政事務的責任，將具體事務分配給事務秘書，做好大局上的協(xié)調工作。