反恐立法與國(guó)家安全

【摘要】近年來(lái)，我國(guó)的國(guó)家安全面臨著嚴(yán)峻的恐怖主義威脅，通過(guò)立法手段預(yù)防和打擊恐怖主義已成為迫切需要。我國(guó)目前分散于各部門法的反恐立法缺乏系統(tǒng)性，已有的反恐立法尚未成熟。與其他國(guó)家的立法模式相比，我國(guó)宜采用復(fù)合式反恐立法模式。根據(jù)對(duì)近年來(lái)反恐工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，應(yīng)制定一部專門預(yù)防和打擊恐怖主義的《反恐法》，并著重解決反恐組織力量規(guī)定方面存在的問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】反恐怖主義 " "立法 " "國(guó)家安全

恐怖主義始終是威脅人類社會(huì)安全穩(wěn)定與正常發(fā)展的毒瘤。以恐怖活動(dòng)犯罪為手段的現(xiàn)代恐怖主義興起于20世紀(jì)60年代末[1]，并持續(xù)猖獗至今。當(dāng)今世界絕大多數(shù)國(guó)家對(duì)于造成大量無(wú)辜平民傷亡、嚴(yán)重影響國(guó)家安全的恐怖主義活動(dòng)都持強(qiáng)烈譴責(zé)態(tài)度，并采取多種措施預(yù)防和打擊恐怖活動(dòng)犯罪，其中很重要的措施就是進(jìn)行與國(guó)家安全相關(guān)的，尤其是針對(duì)恐怖活動(dòng)的反恐立法。我國(guó)雖已開展《反恐法》立法的籌備進(jìn)程，但遲遲不見進(jìn)展。總體而言，我國(guó)目前分散于各部門法的反恐立法系統(tǒng)性有待加強(qiáng)，已有的反恐立法尚未成熟。面對(duì)國(guó)家安全新形勢(shì)，中央提出的總體國(guó)家安全觀中不可忽視的一點(diǎn)就是全面推進(jìn)依法治國(guó)，靠法律手段應(yīng)對(duì)反恐問(wèn)題，顯然是中央新提出的總體國(guó)家安全觀中的應(yīng)有之義，也是保障國(guó)家安全的重要一環(huán)。

一、我國(guó)反恐立法的必要性

（一）反恐立法的全球性趨勢(shì)

反恐立法是世界各國(guó)應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅的重要手段。世界范圍內(nèi)的反恐立法一般分為兩種：國(guó)際反恐條約與國(guó)內(nèi)反恐立法。

在國(guó)際層面，二戰(zhàn)后諸如聯(lián)合國(guó)及其附屬組織以及歐盟委員會(huì)、上海合作組織等國(guó)際性與區(qū)域性的國(guó)際組織紛紛制定了大量規(guī)制恐怖主義犯罪的國(guó)際條約。如聯(lián)大通過(guò)的《制止恐怖主義爆炸事件的國(guó)際公約》《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》等。聯(lián)合國(guó)附屬機(jī)構(gòu)如國(guó)際民用航空組織1971年制定的《關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》、國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)1980年制定的《核材料的實(shí)質(zhì)保護(hù)公約》;國(guó)際海事組織1988年制定的《制止危及海上航行安全非法行為公約》等。

區(qū)域性國(guó)際組織也意識(shí)到國(guó)際恐怖主義犯罪正日益威脅著地區(qū)穩(wěn)定與安全，紛紛制定區(qū)域性反恐公約。代表性的公約有《歐洲制止恐怖主義公約》《美洲國(guó)家組織反恐怖主義公約》《非洲統(tǒng)一組織預(yù)防和打擊恐怖主義公約》《阿拉伯國(guó)家聯(lián)盟制止恐怖主義公約》《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》《東南亞國(guó)家聯(lián)盟反恐怖主義公約》，等等。

世界范圍內(nèi)一些受到恐怖主義威脅的大國(guó)也有大量立法用于預(yù)防和懲治對(duì)其國(guó)家安全構(gòu)成威脅的恐怖主義犯罪，尤其應(yīng)當(dāng)注意的是，多數(shù)國(guó)家的立法都是伴隨著恐怖襲擊的日益猖獗，為適應(yīng)新形勢(shì)下防范和打擊恐怖主義的需要有針對(duì)性修訂或制定的。例如在臭名昭著的“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生之后，美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等國(guó)相繼出臺(tái)或修改了本國(guó)的反恐法律。美國(guó)在恐怖襲擊發(fā)生后的數(shù)月內(nèi)通過(guò)多部法案如《美國(guó)愛(ài)國(guó)者法案》、《航空與交通安全法》等。英國(guó)在修改其《2000年反恐怖法》的基礎(chǔ)上出臺(tái)了《英國(guó)反恐怖、犯罪及安全法案》。德國(guó)在其對(duì)恐怖主義犯罪進(jìn)行規(guī)制的刑法典之外，于2002年也通過(guò)了《國(guó)際反恐怖主義法》，并對(duì)其20余部法律進(jìn)行修改。[2]

正如有學(xué)者指出的，與軍事手段治標(biāo)相比，“有效懲治恐怖主義犯罪的關(guān)鍵是治本，而治本的關(guān)鍵是逐漸完善懲治恐怖主義犯罪的法律文件”。[3]結(jié)合上述立法的背景，上述國(guó)家綜合性、全方位的立法實(shí)踐表明法律手段懲治恐怖主義犯罪、應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅是國(guó)際反恐怖斗爭(zhēng)的大勢(shì)所趨。

（二）我國(guó)國(guó)家安全面臨嚴(yán)峻的恐怖主義威脅

正如前文所述，隨著“9·11”恐怖襲擊事件在美國(guó)發(fā)生，恐怖主義問(wèn)題再次在全球范圍內(nèi)引起廣泛關(guān)注，各國(guó)相繼出臺(tái)反恐立法，我國(guó)也適時(shí)出臺(tái)針對(duì)恐怖主義問(wèn)題的《刑法修正案（三）》。然而在此之前，我國(guó)境內(nèi)的恐怖襲擊事件就一直是我國(guó)國(guó)家安全的重大威脅。這些威脅主要來(lái)自于“東突”組織，這些組織是民族分裂主義和宗教極端主義的結(jié)合體，依托境外某些政治經(jīng)濟(jì)勢(shì)力或社會(huì)團(tuán)體，“以分裂為目標(biāo)、以宗教為外衣、以恐怖為手段”，相繼制造了多起恐怖事件，暴力恐怖色彩十分明顯。[1]有數(shù)據(jù)表明，1990～2002年，“東突”恐怖勢(shì)力在境內(nèi)外制造了具有現(xiàn)實(shí)危害性的恐怖活動(dòng)250起，年均20.8起。其中，1996～1998年更是達(dá)到高發(fā)期，三年間，境內(nèi)外“東突”恐怖活動(dòng)共計(jì)171起，年均發(fā)案57起。[2]以上這些案件一般集中于南疆等地，然而近六年來(lái)，我國(guó)境內(nèi)的恐怖襲擊事件同樣頻發(fā)，且呈現(xiàn)向內(nèi)地?cái)U(kuò)散趨勢(shì)。根據(jù)媒體報(bào)道，表1對(duì)近六年來(lái)我國(guó)發(fā)生的主要恐怖襲擊案件作了匯總。

面臨嚴(yán)峻的反恐形勢(shì)，我國(guó)將反恐問(wèn)題納入總體國(guó)家安全觀中考量。中共中央總書記習(xí)近平在主持召開中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)提出并闡述了總體國(guó)家安全觀。他強(qiáng)調(diào)要準(zhǔn)確把握國(guó)家安全形勢(shì)變化新特點(diǎn)新趨勢(shì)，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路。并隨后在第十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出反恐怖斗爭(zhēng)事關(guān)國(guó)家安全，事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定全局。要建立健全反恐工作格局，完善反恐工作體系，加強(qiáng)反恐力量建設(shè)。[3]而高效的反恐工作，必須有法可依、依法開展。完善反恐立法，則是我國(guó)在維護(hù)國(guó)家安全、踐行總體國(guó)家安全觀的重要且必要的一步。

二、我國(guó)反恐立法的現(xiàn)狀

縱觀我國(guó)當(dāng)前的立法狀況，盡管缺乏一部單獨(dú)針對(duì)恐怖主義問(wèn)題的《反恐怖法》，但分散在《刑法》《刑事訴訟法》《反洗錢法》《人民武裝警察法》等部門法中的相應(yīng)條款，長(zhǎng)期以來(lái)起著規(guī)制恐怖主義犯罪的作用。另外，全國(guó)人大常委會(huì)于2011年表決通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問(wèn)題的決定》，作為首個(gè)針對(duì)恐怖主義犯罪問(wèn)題的法律決定，雖然并非嚴(yán)格意義上的“反恐法”，但也標(biāo)志著我國(guó)反恐立法上的一次進(jìn)步。

就我國(guó)具體的反恐立法狀況，有學(xué)者按立法的職能與內(nèi)容劃分為廣義的反恐怖主義立法與狹義的反恐怖主義立法，并將起反恐職能的廣義反恐立法分為“預(yù)防法”“處置法”“制裁法”“恢復(fù)法”四個(gè)大類。[4]這一分類標(biāo)準(zhǔn)能較為清楚地展現(xiàn)我國(guó)當(dāng)前眾多與反恐工作或多或少相關(guān)的法律。

（一）廣義的反恐立法

起反恐職能的廣義反恐立法包括：可以起預(yù)防恐怖主義犯罪作用的相關(guān)法律，如1984年的《中華人民共和國(guó)民用爆炸物品管理?xiàng)l例》和2008年修訂的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》等;可以起處置恐怖事件作用的相關(guān)法律，如1993年的《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》等;可以起制裁恐怖主義犯罪作用的相關(guān)法律，如1994年的《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法實(shí)施細(xì)則》等;可以起恢復(fù)反恐斗爭(zhēng)中損失作用的相關(guān)法律，如2012年修改的《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》等。[5]

（二）狹義的反恐立法

日常語(yǔ)境中所提及的我國(guó)反恐立法，往往指狹義的相關(guān)立法，即直接包含專門反恐怖主義內(nèi)容的法律。我國(guó)在預(yù)防和懲治恐怖主義犯罪方面，主要通過(guò)刑事實(shí)體法立法。[1]

在我國(guó)1997年刑法第120條中就有如下規(guī)定：“組織、領(lǐng)導(dǎo)恐怖活動(dòng)組織的，處十年以上有期徒刑或者無(wú)期徒刑;積極參加的，處三年以上十年以下有期徒刑;其他參加的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利。犯前款罪并實(shí)施殺人、爆炸、綁架等犯罪的，依照數(shù)罪并罰的規(guī)定處罰。”在2001年“9·11”恐怖襲擊時(shí)間發(fā)生之后不久，我國(guó)適時(shí)通過(guò)了《刑法修正案（三）》。該修正案從增設(shè)罪名、修訂罪名罪狀、修改原有條款罪行單位等多個(gè)方面修改補(bǔ)充了恐怖活動(dòng)犯罪。2011年通過(guò)的《刑法修正案（八）》對(duì)特別累犯作了修改，加入恐怖主義犯罪與黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪情形，其對(duì)于有組織的暴力犯罪分子、犯罪集團(tuán)的首要分子的相關(guān)規(guī)定也與懲治恐怖主義犯罪有關(guān)。另外，2012年3月全國(guó)人大修訂的《刑事訴訟法》也包含對(duì)恐怖主義犯罪的新規(guī)定。

除刑事立法外，我國(guó)專門反恐條款還分布于2010年修改的《外國(guó)人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》、1994年《國(guó)家安全法實(shí)施細(xì)則》、2006年《反洗錢法》、2007年中國(guó)人民銀行《金融機(jī)構(gòu)報(bào)告涉嫌恐怖融資的可疑交易管理辦法》、2009年《武裝警察法》等立法之中。

值得一提的是2011年通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問(wèn)題的決定》，作為我國(guó)立法機(jī)關(guān)首次單獨(dú)針對(duì)恐怖主義問(wèn)題出臺(tái)的獨(dú)立式法律文件，盡管篇幅較短，但也解決了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)反恐工作中的一些重要問(wèn)題，比如現(xiàn)行法律對(duì)恐怖活動(dòng)、恐怖活動(dòng)組織、恐怖活動(dòng)人員缺乏明確定義的問(wèn)題，法律未規(guī)定恐怖活動(dòng)組織、恐怖活動(dòng)人員由哪個(gè)機(jī)關(guān)認(rèn)定，通過(guò)什么程序認(rèn)定，如何對(duì)外公布的問(wèn)題以及金融機(jī)構(gòu)及時(shí)凍結(jié)涉恐資產(chǎn)缺乏法律依據(jù)等。《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問(wèn)題的決定》在總結(jié)近年來(lái)反恐工作的經(jīng)驗(yàn)后對(duì)上述問(wèn)題作了法律上的規(guī)定，初步解決了反恐怖工作中迫切需要解決、且各方面能夠形成共識(shí)的問(wèn)題，為今后的更為完善的“反恐立法”打下了根基。

三、我國(guó)反恐立法存在的問(wèn)題

（一）立法上過(guò)于分散，未能充分反映恐怖主義犯罪的特征

依靠現(xiàn)有的分散在上述法律中的專門反恐條款來(lái)執(zhí)法不能適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)需要。即使新出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問(wèn)題的決定》，但由于內(nèi)容有限，許多反恐工作中的問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決。主要問(wèn)題之一就在恐怖主義犯罪的罪名設(shè)置上。我國(guó)當(dāng)前與恐怖主義犯罪有關(guān)的罪名規(guī)定較為分散地體現(xiàn)在刑法中，且往往不明確體現(xiàn)恐怖主義犯罪特征。

如我國(guó)刑法第二章“危害公共安全罪”中規(guī)定的眾多與恐怖主義犯罪相關(guān)的罪名中，僅組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖活動(dòng)組織罪;資助恐怖活動(dòng)罪和編造、故意傳播虛假恐怖信息罪，明確體現(xiàn)恐怖主義犯罪性質(zhì)，其他可能以恐怖主義犯罪方式體現(xiàn)的罪名則并沒(méi)有與恐怖主義建立明確聯(lián)系，這樣的罪名設(shè)置不利于體現(xiàn)恐怖主義犯罪的特殊性與嚴(yán)重社會(huì)危害性。且由于以上犯罪適用普通犯罪條款，則程序上沒(méi)有一整套適用反恐的司法程序，增加了法庭審判恐怖分子的難度，[2]同樣不利于反恐工作的開展。

另外，分散出現(xiàn)于《刑法》中的相關(guān)刑事立法往往難以涵蓋恐怖主義犯罪的方方面面，可能造成法律空白。一些潛在的恐怖主義行為在法律中未加以明文規(guī)定，也是我國(guó)當(dāng)前反恐立法的隱患之一。

（二）反恐組織力量的問(wèn)題

2011年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問(wèn)題的決定》首次對(duì)我國(guó)反恐怖工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和有關(guān)組織力量做了具體規(guī)定。即中國(guó)人民解放軍及中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)負(fù)責(zé)防范和打擊恐怖活動(dòng)，是反恐的主力。[3]解放軍與武警部隊(duì)在打擊恐怖主義勢(shì)力過(guò)程中起到的重要作用毋庸置疑，但結(jié)合近年來(lái)的反恐形勢(shì)，人民公安力量在反恐工作中的重要性應(yīng)得到更多重視。

眾所周知，造成18人死亡382人受傷（242名民警、武警傷亡）的拉薩“3·14”打砸搶燒事件、造成197人死亡1700多人受傷的烏魯木齊“7·5”打砸搶燒事件都是大規(guī)?？植酪u擊事件，暴徒人數(shù)達(dá)到上千人時(shí)，這種大規(guī)模的恐怖襲擊事件就必須由解放軍、武警部隊(duì)正面打擊，才能有力地平息事態(tài)保護(hù)人民群眾安全。然而就上文近年來(lái)恐怖襲擊案件的信息統(tǒng)計(jì)來(lái)看，類似“3·14”“7·5”大規(guī)?？植酪u擊事件僅此兩件，2009年后并未再次發(fā)生。其后呈現(xiàn)小規(guī)模的頻繁恐怖襲擊態(tài)勢(shì)。從恐怖分子人數(shù)上看，有學(xué)者統(tǒng)計(jì)2013年我國(guó)境內(nèi)的數(shù)次恐怖襲擊中，恐怖分子人數(shù)最多不超過(guò)28人。[4]可見小規(guī)?；俏覈?guó)境內(nèi)恐怖襲擊的一個(gè)趨勢(shì)。

與20世紀(jì)愛(ài)爾蘭共和軍和車臣非法武裝的情況不同，盡管“東突”等組織猖獗，但其主要?jiǎng)萘ξ挥诰惩?，境?nèi)并不存在大規(guī)模的非法武裝力量。這就使得傳統(tǒng)上的“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”模式并不適用于我國(guó)當(dāng)前的反恐工作。反觀我國(guó)境內(nèi)近年來(lái)發(fā)生的恐怖襲擊事件，如昆明暴恐案、烏魯木齊火車站恐怖襲擊案等大多為小規(guī)模的恐怖分子混進(jìn)人流量大的公共場(chǎng)所進(jìn)行的突發(fā)性恐怖襲擊，此時(shí)處于反恐第一線的往往是這些場(chǎng)所的安保人員與基層民警。作為可以在第一時(shí)間做出反應(yīng)的基層公安力量，在這類緊急場(chǎng)合應(yīng)當(dāng)可以發(fā)揮更大作用。

四、對(duì)我國(guó)反恐立法的建議

（一）采取復(fù)合式的反恐怖主義專門立法

從上一部分中可以看出，我國(guó)現(xiàn)有的反恐條款比較分散，未能形成系統(tǒng)的反恐法律體系。并且《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問(wèn)題的決定》雖然解決了一些迫切需要解決的問(wèn)題，但內(nèi)容上仍然遠(yuǎn)不足以滿足反恐工作的需要，因而，建立一部專門的《反恐法》是解決上述問(wèn)題的最佳途徑。

國(guó)際上通行的反恐立法模式一般分為三種：獨(dú)立規(guī)定主體間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，而無(wú)須依附、參照其他法律文件的獨(dú)立式立法模式，如俄羅斯、法國(guó)等;僅對(duì)已經(jīng)生效的其他法律文件加以修訂、刪改的附屬式立法模式，如德國(guó)、澳大利亞等;另外就是既有條款獨(dú)立規(guī)定主體間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，也有條款對(duì)其他法律文件加以修訂、刪改的復(fù)合式立法模式，如美國(guó)、英國(guó)等。[1]

我國(guó)《反恐法》立法模式的選擇可以采取上文提及的復(fù)合式。從官方消息以及文件中已經(jīng)顯示，我國(guó)出臺(tái)一部專門的《反恐法》勢(shì)在必行，因此不太可能采用附屬式立法模式，通過(guò)一系列反恐怖主義的法律修正案作為我國(guó)反恐工作的指導(dǎo)法律。

另外，根據(jù)前文廣義的反恐立法分類，我國(guó)目前有充足的法律可涵蓋反恐立法中重要的“預(yù)防”“處置”“制裁”和“恢復(fù)”四個(gè)方面。我國(guó)當(dāng)前的反恐立法的主要問(wèn)題在于法條規(guī)定過(guò)于分散，且大多數(shù)并未體現(xiàn)恐怖主義特征。因此我國(guó)反恐立法可采取復(fù)合式立法模式，即最重要的是整合并修正已有法律，加上與《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問(wèn)題的決定》內(nèi)容類似但更豐富的總體規(guī)定以及一些我國(guó)立法中缺乏的必要新規(guī)定，共同納入新的《反恐法》中。

以復(fù)合式反恐立法模式較為成功的美國(guó)反恐立法為例，我國(guó)在修訂、刪改其他法律文件以納入《反恐法》時(shí)可借鑒如下方式。如其“愛(ài)國(guó)者法案”第902條：將國(guó)際恐怖活動(dòng)納入《1947年國(guó)家安全法》規(guī)定的外國(guó)情報(bào)范疇。對(duì)《1947年國(guó)家安全法》的第3條（《美國(guó)法典》50篇401（a）條進(jìn)行修改（1）在段落（2）的時(shí)間期限前，插入“，或國(guó)際恐怖活動(dòng)”;（2）在段落（3），刪除“和進(jìn)行的活動(dòng)”，并插入“，和進(jìn)行的活動(dòng)”。[2]類似的修改同樣可以參照針對(duì)我國(guó)反間諜工作的1993年《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》進(jìn)行，明確并完善《國(guó)家安全法》中相關(guān)條款的反恐“處置”作用。我國(guó)其他“預(yù)防”“制裁”“恢復(fù)”等方面的廣義反恐立法同樣可以通過(guò)類似的修該體現(xiàn)出反恐特點(diǎn)，并納入《反恐法》中。

有學(xué)者主張我國(guó)應(yīng)采取獨(dú)立式的立法模式。除了認(rèn)為我國(guó)當(dāng)前立法不足以覆蓋預(yù)防、處置、制裁和恢復(fù)多個(gè)層面的反恐內(nèi)容以外，還提出我國(guó)立法史上并未出現(xiàn)過(guò)“一部法律中納入各個(gè)部門法的修正案”的“包裹式”立法，因而不適宜采取復(fù)合式或附屬式立法。對(duì)此，筆者認(rèn)為雖然復(fù)合式立法方式在我國(guó)立法中沒(méi)有先例，但并不能說(shuō)明這一方式效果不好且不宜采用。只要能充分地解決反恐工作各階段各層次中的重點(diǎn)問(wèn)題，且能減少大量與廣義反恐立法內(nèi)容重疊的相關(guān)規(guī)定，避免重復(fù)立法，復(fù)合式立法這一模式就值得采納。

（二）反恐的執(zhí)法主力應(yīng)確定為公安機(jī)關(guān)

正如前文所分析的，根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問(wèn)題的決定》，我國(guó)當(dāng)前防范和打擊恐怖活動(dòng)的主力為中國(guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)和民兵組織。然而其機(jī)動(dòng)性大大受制于我國(guó)當(dāng)前小規(guī)模化、具有向內(nèi)地發(fā)展趨勢(shì)的恐怖襲擊局面。

近年來(lái)的小規(guī)模恐怖襲擊，如上文提到的兩次火車站恐怖襲擊事件及2011年發(fā)生于喀什的市中心爆炸事件、美食街劫持卡車事件等，都發(fā)生在市民較為密集的公共場(chǎng)所。往往這些地點(diǎn)都隨時(shí)不同程度地有基層民警執(zhí)勤，發(fā)生突發(fā)恐怖襲擊事件時(shí)，公安力量則是首要防線。而武警特警要趕到現(xiàn)場(chǎng)總會(huì)有時(shí)間差，如果不能第一時(shí)機(jī)、第一現(xiàn)場(chǎng)有效控制局面，就將失去主動(dòng)權(quán)。如近期的廣州火車站暴恐案中民警及時(shí)開槍，就有效降低了傷亡，而及時(shí)控制嫌犯，也便于下一步偵破案件。因此筆者認(rèn)為我國(guó)下一步《反恐法》中應(yīng)將防范和打擊恐怖活動(dòng)的主力定為各級(jí)公安機(jī)關(guān)。

僅僅規(guī)定公安機(jī)關(guān)為反恐主力并非重點(diǎn)，《反恐法》應(yīng)完善相應(yīng)制度，提高公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)預(yù)防打擊恐怖活動(dòng)的能力。要增加基層警力投入、加強(qiáng)公安反恐訓(xùn)練，并在重點(diǎn)地區(qū)與場(chǎng)所保持公安戰(zhàn)斗力，更好地發(fā)揮其打擊恐怖活動(dòng)的能力。從近幾年在新疆發(fā)生的恐怖襲擊案例中可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家機(jī)關(guān)，尤其是公安機(jī)關(guān)更容易成為恐怖襲擊的主要目標(biāo)，如針對(duì)新疆和田納爾巴格派出所的“7·18”恐怖襲擊、針對(duì)新疆莎車縣公安局的“12·30”恐怖襲擊等。尤其是2013年4月23日，新疆巴楚縣造成民警、社區(qū)工作人員15人死亡的嚴(yán)重暴力恐怖案件，反映了部分基層民警實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練不足、反恐處突能力薄弱的問(wèn)題。因此有必要通過(guò)立法方式增強(qiáng)基層警力投入與反恐處突能力訓(xùn)練。

同時(shí)，近年來(lái)的恐怖襲擊案件反映出我國(guó)部分地區(qū)與場(chǎng)所的執(zhí)勤民警力量薄弱的問(wèn)題。比如昆明火車站暴恐案中，火車站執(zhí)勤民警人數(shù)不足、接警出警緩慢、武器準(zhǔn)備不足等問(wèn)題，也是造成該事件大量人員傷亡的因素之一。因此，應(yīng)立法規(guī)定在人流量較大的公共場(chǎng)所增加警力投入并結(jié)合《中華人民共和國(guó)槍支管理法》《中華人民共和國(guó)人民警察法》《中華人民共和國(guó)人民警察使用警械和武器條例》《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》等法律法規(guī)，確保重點(diǎn)地區(qū)與場(chǎng)所的基層公安民警配槍執(zhí)勤。

恐怖主義已成為影響世界和平與發(fā)展的重要因素，我國(guó)也面臨著恐怖活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)威脅，反恐怖斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和尖銳性日趨突出。在這一形勢(shì)下，進(jìn)一步推進(jìn)反恐怖立法，解決反恐怖斗爭(zhēng)中遇到的法律問(wèn)題和實(shí)際困難，對(duì)于維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，具有十分重要的意義?？v觀各國(guó)已有的諸多立法模式，我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取合適的形式，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前反恐工作面臨的緊要問(wèn)題，單獨(dú)制定一部綜合的復(fù)合式《反恐法》，推進(jìn)反恐工作進(jìn)程，更好地維護(hù)我國(guó)的國(guó)家安全。