社會(huì)治理視野下人民調(diào)解工作模式研究

【摘要】人民調(diào)解工作與我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)文化理念密切相關(guān)，在新的社會(huì)階段和社會(huì)治理創(chuàng)新視野下，尤其是在新的群眾路線實(shí)踐教育活動(dòng)的大背景下，如何發(fā)揮人民調(diào)解的社會(huì)功能、使人民調(diào)解工作在化解社會(huì)矛盾，解決鄰里糾紛、保障人際和諧和優(yōu)化黨群關(guān)系，提升基層治理能力中發(fā)揮更加積極的作用就十分重要。在目前的社會(huì)治理中，要使人民調(diào)解工作發(fā)揮應(yīng)有的作用，就需要對(duì)人民調(diào)解工作進(jìn)行更加清晰的定位，對(duì)人民調(diào)解工作的目標(biāo)和功能以及它的社會(huì)地位進(jìn)行有效的梳理與研究。人民調(diào)解工作模式可心理疏導(dǎo)模式、居間調(diào)解模式、專家參與或裁定模式。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)治理 " "人民調(diào)解

【基金項(xiàng)目】本文是上海市教委的2012年科研創(chuàng)新項(xiàng)目《從角色認(rèn)同與價(jià)值認(rèn)同：社會(huì)管理創(chuàng)新視野下的和諧心理建設(shè)機(jī)制與途徑研究》（項(xiàng)目編號(hào)：12ZS188）的成果之一。

經(jīng)過30多年經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)人民的物質(zhì)生活水平已經(jīng)有了很大提高。我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活形態(tài)發(fā)生很大變化的同時(shí)，人們的思想意識(shí)和價(jià)值觀念也發(fā)生了很大的變化。社會(huì)生活中各種矛盾層出不窮，不同的社會(huì)群體、社會(huì)階層的利益沖突不斷加劇。在這急劇變化的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，如何解決日益增多的社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，促進(jìn)人與人之間關(guān)系的良性互動(dòng)，就顯得十分重要。人民調(diào)解工作作為東方智慧的體現(xiàn)，與我國(guó)以和為貴的傳統(tǒng)文化理念密切相關(guān)。在新的社會(huì)階段和社會(huì)治理創(chuàng)新視野下，尤其是在新的群眾路線實(shí)踐教育活動(dòng)的大背景下，如何發(fā)揮人民調(diào)解的社會(huì)功能、使人民調(diào)解工作在化解社會(huì)矛盾，解決鄰里糾紛、保障人際和諧和優(yōu)化黨群關(guān)系，提升基層治理能力中發(fā)揮更加積極的作用就十分重要。

一、轉(zhuǎn)型期社會(huì)治理的現(xiàn)狀

我國(guó)正處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，在這一時(shí)期我國(guó)社會(huì)治理遇到了很多困境，面臨很多問題。要解決這些問題，就需要不斷探索新的社會(huì)治理模式。人民調(diào)解工作曾經(jīng)和正在社會(huì)矛盾的化解、社會(huì)糾紛的解決，人際關(guān)系的和諧等方面發(fā)揮了十分重要的作用。但是要使人民調(diào)解工作在現(xiàn)代社會(huì)能繼續(xù)發(fā)揮更大的作用，就必須對(duì)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)特征和社會(huì)矛盾進(jìn)行必要的分析。

（一）社會(huì)治理的范圍和管理的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大

現(xiàn)代社會(huì)最大的特點(diǎn)就是社會(huì)治理的范圍不斷擴(kuò)大，社會(huì)治理的領(lǐng)域不斷增加。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)文化日益多元化，社會(huì)人口流動(dòng)的不斷增加和常態(tài)化，無論是鄉(xiāng)村還是城市的社會(huì)形態(tài)都發(fā)生了很大的變化?，F(xiàn)代社會(huì)人們的生活方式更加多樣化，人口的流動(dòng)越來越頻繁，新興行業(yè)與社會(huì)的新的領(lǐng)域不斷出現(xiàn)。這就使社會(huì)治理的內(nèi)容越來越多，社會(huì)治理的領(lǐng)域和范圍不斷擴(kuò)大。這種特征具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

第一，新興行業(yè)不斷增多，新興組織不斷出現(xiàn)。改革開放以來，我們的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，經(jīng)濟(jì)的自由度越來越大，新的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不斷出現(xiàn)，新的行業(yè)越來越多。作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口和第二產(chǎn)業(yè)的工業(yè)就業(yè)人口在下降，而新興的第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人口不斷增多。除了傳統(tǒng)的餐飲、娛樂等服務(wù)業(yè)，以信息、咨詢、計(jì)算機(jī)和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為支撐的新型服務(wù)業(yè)更是得到了很大發(fā)展?，F(xiàn)代社會(huì)新型應(yīng)用服務(wù)行業(yè)應(yīng)運(yùn)而生，生活服務(wù)場(chǎng)所迅速增多，表現(xiàn)形式不斷“翻新”，花樣層出不窮。新行業(yè)的發(fā)展催生了新興社會(huì)組織的出現(xiàn)和新的社會(huì)群體的產(chǎn)生。新的社會(huì)組織與新興行業(yè)的出現(xiàn)滿足了人們物質(zhì)、娛樂和精神上的需要，同時(shí)也使人們的生活方式和行為方式呈現(xiàn)出多樣化和階層化的特點(diǎn)?，F(xiàn)代社會(huì)人們的價(jià)值觀越來越多元，人們更追求行為上的獨(dú)立性，更追求自我的利益，同時(shí)可供選擇的生活方式越來越多，生活方式的差異性越來越明顯。多元性、多樣性和差異性的出現(xiàn)對(duì)社會(huì)治理提出了更高的要求

第二，人口流動(dòng)增多，熟人社會(huì)的格局被打破。我國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)典型的熟人社會(huì)，人際關(guān)系和人際交往大多在熟人之間進(jìn)行。傳統(tǒng)社會(huì)人們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與生活范圍相對(duì)比較固定，人口的流動(dòng)性較低?，F(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)打破了原來的社會(huì)格局，社會(huì)生活中人口的流動(dòng)日益活躍，社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活方式日益多樣化。無論是農(nóng)村還是城市都出現(xiàn)了比較激烈的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和比較明顯的社會(huì)階層差異。在這種人口流動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)日益激烈、熟人社會(huì)格局不斷被打破的社會(huì)形態(tài)中，人與人之間的關(guān)系日益復(fù)雜，人際關(guān)系中情感的紐帶越來越淡漠，而利益之爭(zhēng)越來越頻繁。由于經(jīng)濟(jì)水平的差異，社會(huì)生活中貧富分化日益嚴(yán)重，這就導(dǎo)致了很多人心理失衡，行為失范，導(dǎo)致了以侵占財(cái)產(chǎn)和獲取經(jīng)濟(jì)利益的犯罪活動(dòng)的日以增多。

尤其是城市社會(huì)中外來人口越來越多，人口流動(dòng)越來越廣泛，城市社會(huì)中的人際關(guān)系大多都是陌生人的關(guān)系。在陌生的人群中，人們的自我約束意識(shí)會(huì)降低，受著物質(zhì)利益的驅(qū)使，人們的道德意識(shí)降低，加大了社會(huì)控制的難度與成本。

（二）社會(huì)治理難度不斷增大

現(xiàn)代社會(huì)不同階層和不同群體的利益分化越來越明顯，老百姓公民意識(shí)和權(quán)利意識(shí)越來越強(qiáng)烈，社會(huì)治理的難度不斷加大。社會(huì)治理難度增大主要表現(xiàn)為化解社會(huì)矛盾的難度加大和社會(huì)人口管理的難度加大，預(yù)防和打擊犯罪的難度加大等幾方面。

第一，化解社會(huì)矛盾的難度加大。由于利益的多元化和利益的沖突，社會(huì)階層矛盾和不同群體的矛盾越來越多。社會(huì)人口結(jié)構(gòu)的變化，住房需求的多樣化和拆遷與土地使用情況的變化等都會(huì)造成不同社會(huì)階層和利益群體的矛盾，造成家庭鄰里的矛盾。尤其是改革向更廣闊的領(lǐng)域擴(kuò)展，隨著各項(xiàng)改革政策的縱深推進(jìn)，深層次上觸及利益機(jī)制。而伴隨著利益格局的調(diào)整，利益機(jī)制的重建，使各種不同的社會(huì)矛盾匯集并相互交織、相互作用，加大了社會(huì)治理中化解社會(huì)矛盾的難度。

第二，人口管理的難度加大。社會(huì)流動(dòng)的加劇和大量的人口從鄉(xiāng)村進(jìn)入到城市打工，越來越多的自由職業(yè)者和個(gè)體以經(jīng)營(yíng)戶的出現(xiàn)，使“單位人”減少，“社會(huì)人”增多、“農(nóng)村人”減少，“城里人”增多，同時(shí)在城市和農(nóng)村都出現(xiàn)了大量的人戶分離的現(xiàn)象。這種人口結(jié)構(gòu)與人口流動(dòng)帶來的變化給社會(huì)治理增加了難度。過去那種通過單位或組織了解居民信息、掌握住戶現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，控制違法犯罪傾向，或是通過單位和組織進(jìn)行有關(guān)居民工作，防止不良情況發(fā)生的社會(huì)治理機(jī)制日漸失靈?，F(xiàn)代社會(huì)要掌握居住區(qū)內(nèi)的人口狀況，要對(duì)外來人口和流動(dòng)人口進(jìn)行有效的管理越來越困難。

第三，預(yù)防和打擊犯罪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的難度加大。人口管理與居民家庭狀況和個(gè)人狀況管理的困難，直接導(dǎo)致了預(yù)防和打擊犯罪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的困難的出現(xiàn)。一方面現(xiàn)代社會(huì)的人口流動(dòng)，職業(yè)變化和信息量的不斷擴(kuò)大，使誘發(fā)、滋生違法犯罪的消極因素不斷增加，另一方面，當(dāng)前整個(gè)社會(huì)治理和預(yù)防犯罪的機(jī)制相對(duì)薄弱，同時(shí)犯罪智能化、組織化和信息化的特征越來明顯，新型犯罪不斷增多，使打擊犯罪的成本增加而違法犯罪的成本降低，這種種變化都增加了社會(huì)控制和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的難度。

（三）社會(huì)治理手段滯后，社會(huì)秩序治安化傾向明顯

隨著社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)生活的日趨活躍和生活方式的多樣化程度的加深，社會(huì)治理的范圍和領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，人們對(duì)良好社會(huì)秩序和社會(huì)生活環(huán)境的心理需求越來越強(qiáng)烈，人們對(duì)寬松的社會(huì)環(huán)境的要求越來越多。要適應(yīng)這種變化就需要政府轉(zhuǎn)變職能，對(duì)行政管理對(duì)象、手段、方法進(jìn)行調(diào)整，取消一些行業(yè)、場(chǎng)所的審批，同時(shí)需要政府簡(jiǎn)政放權(quán)，為社會(huì)組織的發(fā)展和公民自主管理創(chuàng)造條件。但現(xiàn)實(shí)的情況卻是，由于立法滯后、職責(zé)不清等因素，造成了很多管理缺失、斷檔，管理措施跟不上，導(dǎo)致一些行業(yè)、場(chǎng)所秩序混亂，社會(huì)問題得不到及時(shí)解決，小的矛盾得不到及時(shí)化解，使社會(huì)的治安案件越來越多，社會(huì)治理治安化的傾向越來越明顯。

目前我國(guó)的社會(huì)治理，概括起來主要有以下幾個(gè)方面的問題。

第一，社會(huì)治理的大多數(shù)職能由政府部門承擔(dān)，公民各種公益性的需求得不到滿足。我國(guó)社會(huì)的發(fā)展要求大量與公民相關(guān)的社會(huì)公共事務(wù)要由各種社會(huì)組織來承擔(dān)，但由于我國(guó)的社會(huì)組織比較弱小，社會(huì)組織管理規(guī)范和制度建設(shè)還不健全、社會(huì)治理的功能定位還不清晰，法律建設(shè)在很多方面還是空白，政府還沒有學(xué)會(huì)簡(jiǎn)政放權(quán)，政府在社會(huì)組織和社會(huì)中介組織的培養(yǎng)方面還存在很多顧慮，因此很多本該由社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)來辦的事還在由政府主導(dǎo)，使社會(huì)組織和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)還沒有真正成為政府職能轉(zhuǎn)移的載體，大量民間組織的作用尚未得到充分發(fā)揮，這就導(dǎo)致了很多公民公益性的需求得不到滿足，很多社會(huì)事件得不到很好的解決，從而引起老百姓的不滿，造成一定的社會(huì)治安問題。

第二，政府職能與提供的社會(huì)服務(wù)與社會(huì)整體發(fā)展水平不適應(yīng)，老百姓對(duì)政府的滿意度不高?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)全球化社會(huì)。我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面都受到全球化的沖擊。在這種全球化的進(jìn)程中，老百姓的公共意識(shí)和權(quán)利意識(shí)得到了很大的發(fā)展，老百姓對(duì)社會(huì)事物的知情權(quán)和公共決策的參與權(quán)的認(rèn)知越來越多，老百姓對(duì)政府提供的服務(wù)的要求越來越多。[1]但是現(xiàn)實(shí)情況卻是社會(huì)的保障體系和社會(huì)治理制度還不夠健全;社會(huì)組織形態(tài)和社會(huì)階層結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，特別是以非公有制為代表的新生社會(huì)組織迅速成長(zhǎng)，而政府的社會(huì)治理方式尚不能適應(yīng)這種變化;社會(huì)治理體制改革滯后，社會(huì)資本的開發(fā)利用不足，社會(huì)的自我組織能力不強(qiáng)，這種種管理上的不足導(dǎo)致老百姓對(duì)政府的滿意度不高和政府公信力的下降。

第三，社會(huì)治理手段簡(jiǎn)單化和單一化的傾向明顯，強(qiáng)調(diào)剛性管理，柔性管理的手段不足。社會(huì)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要有以法律為基礎(chǔ)，以政府為主導(dǎo)、以行政執(zhí)法為手段的剛性管理，也要有以心理疏導(dǎo)、社會(huì)組織和社會(huì)中介為載體的柔性管理。但是現(xiàn)代社會(huì)中我國(guó)的管理手段卻比較單一，無論是城市的社區(qū)管理還是鄉(xiāng)村的村鎮(zhèn)管理都是以政府主導(dǎo)和行政手段為主，強(qiáng)調(diào)依法治理和執(zhí)法工作，而忽略了柔性管理。在城市管理中，城管的暴力執(zhí)法導(dǎo)致了城管與小販矛盾沖突的層出不窮，在征地與補(bǔ)償中政府強(qiáng)勢(shì)而為，強(qiáng)拆與強(qiáng)征成了主要的手段，在鄰里糾紛和家庭矛盾的解決中越來越多的人強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法律途徑解決問題，在社會(huì)穩(wěn)定的維持方面采取強(qiáng)行阻止上訪者的方式實(shí)施面子工程。這種行政主導(dǎo)和強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法的剛性管理方式，并沒有使社會(huì)問題得到真正的解決，也沒有使家庭和鄰里關(guān)系變得和諧，而更加重了社會(huì)組織和群體間的不信任。

總之，目前的社會(huì)治理模式不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和老百姓的需要，因此現(xiàn)代社會(huì)治理模式和治理模式需要不斷完善，需要不斷創(chuàng)新社會(huì)治理模式，尋求新的途徑解決我國(guó)面臨的社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾。[2]

在推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新過程中，必須積極培育社會(huì)組織的成長(zhǎng)，使人民群眾實(shí)現(xiàn)自我管理。人民調(diào)解工作具有群眾性、自治性、民間性的特點(diǎn)，是人民群眾進(jìn)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)的重要手段，是將群眾工作和社會(huì)治理緊密結(jié)合的重要途徑。因而人民調(diào)解在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理方面大有可為。

二、社會(huì)治理創(chuàng)新中人民調(diào)解工作的定位及運(yùn)行機(jī)制

人民調(diào)解工作是根植于中國(guó)傳統(tǒng)文化的一項(xiàng)具有中國(guó)民族特點(diǎn)的工作。在我國(guó)的法制建設(shè)中，人民調(diào)解工作是一項(xiàng)被法律認(rèn)可、專門排解民間糾紛，解決民間矛盾的一項(xiàng)群眾性制度。這項(xiàng)制度具有十分明顯的中國(guó)文化特色。它既體現(xiàn)了我國(guó)傳統(tǒng)文化以和為貴的思想，體現(xiàn)了我國(guó)民族文化中天地人萬物和諧的世界觀，又體現(xiàn)了我國(guó)文化中重義輕利與道德教化為主的價(jià)值取向。[3]人民調(diào)解工作在我國(guó)社會(huì)發(fā)展過程中，具有十分重要的作用。2010年人民調(diào)解法的頒布和實(shí)施，進(jìn)一步使人民調(diào)解工作朝著法制化和制度化的方向發(fā)展。[4]雖然在現(xiàn)代社會(huì)人民調(diào)解工作已經(jīng)發(fā)揮了一定的作用，人民調(diào)解法的頒布進(jìn)一步規(guī)范了人民調(diào)解工作的流程和工作模式，對(duì)人民調(diào)解工作沿著制度化與法制化道路的發(fā)展具有指引作用。但是人民調(diào)解工作也存在著工作定位與調(diào)解目標(biāo)，民間性質(zhì)與政府主導(dǎo)、調(diào)解人員的專業(yè)化與非專業(yè)化等方面的矛盾與問題。[5]

在目前的社會(huì)治理中，要使人民調(diào)解工作發(fā)揮應(yīng)有的作用，就需要對(duì)人民調(diào)解工作進(jìn)行更加清晰的定位，對(duì)人民調(diào)解工作的目標(biāo)和功能以及它的社會(huì)地位進(jìn)行有效的梳理與研究。

（一）現(xiàn)代社會(huì)人民調(diào)解工作的性質(zhì)與定位

人民調(diào)解被認(rèn)為是東方之花，它是建立在中國(guó)傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)上具有中國(guó)特色的解決民間矛盾和民間糾紛的社會(huì)治理機(jī)制。在我國(guó)的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理中人民調(diào)解制度發(fā)揮了很大的作用。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期隨著利益沖突的增多，人民調(diào)解制度和人民調(diào)解工作在化解矛盾和解決民間的沖突方面的價(jià)值和意義更是得到了廣泛的認(rèn)同;“人民調(diào)解所具有的增強(qiáng)凝聚力、傳承道德價(jià)值，以及協(xié)調(diào)公序良俗的特殊作用，是判決所不能替代的。”[6]人民調(diào)解工作按照性質(zhì)來說是一項(xiàng)民間主導(dǎo)，解決社會(huì)糾紛的工作，它最主要的特點(diǎn)就是民間性和自治性。按照人民調(diào)解法的規(guī)定，人民調(diào)解工作是有人民調(diào)解委員會(huì)來組織和實(shí)施的，而人民調(diào)解委員會(huì)是有民間組成的，群眾性的自治組織。但是在實(shí)際操作中，人民調(diào)解工作存在著行政化與司法化的傾向，這就削弱了人民調(diào)解工作在社會(huì)矛盾解決中的作用。通過對(duì)不同地區(qū)人民調(diào)解工作實(shí)踐的調(diào)查和工作情況的總結(jié)，我們認(rèn)為要使人民調(diào)解工作在社會(huì)治理中發(fā)揮積極作用，就需要更加準(zhǔn)確的對(duì)人民調(diào)解工作進(jìn)行定位。

1. 堅(jiān)持人民調(diào)解工作的自主性與自治性。人民調(diào)解工作是與老百姓的日常生活關(guān)系密切的工作，是以解決民間糾紛、化解老百姓之間矛盾的工作。這項(xiàng)工作能發(fā)揮作用的原因就在于它是與我國(guó)文化傳統(tǒng)密切相關(guān)的。很多細(xì)小的、出現(xiàn)在老百姓之間的矛盾由老百姓自己信任的人民調(diào)解組織出面解決其效果要好于行政力量的干預(yù)和司法的干預(yù)。社會(huì)治理創(chuàng)新的主要目的之一就是減少政府對(duì)社會(huì)生活的干預(yù)，大力發(fā)展和培養(yǎng)社會(huì)組織。人民調(diào)解工作作為一項(xiàng)由人民調(diào)解委員會(huì)主導(dǎo)、由專兼職人員具體實(shí)施和操作的工作，就具有民間性的特征。所以在人民調(diào)解工作的定位上，就一定要堅(jiān)持人民調(diào)解工作的自治性和自主性特征，政府不要對(duì)人民調(diào)解工作進(jìn)行過多的干預(yù)、發(fā)揮人民調(diào)解協(xié)會(huì)和人民調(diào)解委員會(huì)的作用。只有這樣才能保證人民調(diào)解工作作用與功能的發(fā)揮。

2. 堅(jiān)持大調(diào)解工作中人民調(diào)解工作的基礎(chǔ)性。大調(diào)解工作是我國(guó)在新的社會(huì)歷史時(shí)期為化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展所建立的由黨委和政府牽頭，整合各種社會(huì)資源的一項(xiàng)社會(huì)治理工作。大調(diào)解工作作為一項(xiàng)化解社會(huì)矛盾的創(chuàng)新機(jī)制，在解決很多復(fù)雜的利益問題上發(fā)揮了很大作用。在大調(diào)解工作的實(shí)施過程中，各地結(jié)合自身的條件探索出了不少大調(diào)解模式。[1]但是在大調(diào)解機(jī)制的運(yùn)作和發(fā)展過程中，也存在著過多行政化和官僚化的趨勢(shì)，存在著民間性質(zhì)的人民調(diào)解邊沿化的傾向。[2]因此在解決社會(huì)矛盾與糾紛時(shí)，要使人民調(diào)解工作在新的社會(huì)歷史時(shí)期發(fā)揮應(yīng)有的作用，就需要理順人民調(diào)解工作與其他調(diào)解工作的關(guān)系，構(gòu)建合理的大調(diào)解體系。

通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)在上海的很多區(qū)縣，強(qiáng)化大調(diào)解的機(jī)制，堅(jiān)持人民調(diào)解基礎(chǔ)性的特征，使人民調(diào)解在大調(diào)解中發(fā)揮了很大的作用：上海市閔行區(qū)從2007年就探索以人民調(diào)解為基礎(chǔ)、行政調(diào)解為主導(dǎo)、司法調(diào)解為保證、社會(huì)調(diào)解為補(bǔ)充的“四位一體”良性互動(dòng)的大調(diào)解工作體系。在這個(gè)工作體系中人民調(diào)解是最基本的調(diào)解工作，其他幾項(xiàng)調(diào)解工作的運(yùn)作是對(duì)人民調(diào)解的補(bǔ)充和深化。這種以人民調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)建立的大調(diào)解機(jī)制模式，解決了大調(diào)解工作官僚化與過分行政化的矛盾。

（二）現(xiàn)代社會(huì)人民調(diào)解工作的運(yùn)作機(jī)制

社會(huì)治理創(chuàng)新視野下的人民調(diào)解工作要發(fā)揮作用，除了對(duì)人民調(diào)解工作進(jìn)行準(zhǔn)確定位之外，還需要在人員上，經(jīng)費(fèi)上和人民調(diào)解工作的實(shí)際運(yùn)作上進(jìn)行很多探索。我們認(rèn)為在社會(huì)治理創(chuàng)新的大背景下，要使人民調(diào)解工作在政府職能的轉(zhuǎn)變和社會(huì)矛盾的化解中發(fā)揮積極的作用，就需要依靠社會(huì)力量建立人民調(diào)解的人員隊(duì)伍，依靠政府購(gòu)買服務(wù)的方式使人民調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)得到保障，依靠建立大聯(lián)動(dòng)機(jī)制的方式，使人民調(diào)解工作的運(yùn)行得到保證。

1. 人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制。人民調(diào)解工作的開展需要有一定的人員保障。在人民調(diào)解工作的實(shí)踐中如何組建合理的人民調(diào)解工作隊(duì)伍是值得探索的問題。除了社會(huì)基層政府在基層管理和社會(huì)治理中需要借助人民調(diào)解力量解決社會(huì)矛盾，人民調(diào)解法也規(guī)定企業(yè)也必須建立人民調(diào)解工作隊(duì)伍。但是到底如何組建這支隊(duì)伍和人民調(diào)解如何產(chǎn)生和人如何構(gòu)成，法律沒有剛性的要求。

現(xiàn)代社會(huì)的人民調(diào)解工作人員一般有三部分人構(gòu)成：一是基層的人民調(diào)解員，主要是基層調(diào)解員隊(duì)伍。他們分布在各村（居）委調(diào)委會(huì)、企事業(yè)單位調(diào)委會(huì)等居民和員工聚集的地方。承擔(dān)一般民間糾紛的預(yù)防、排查和調(diào)解。二是專職調(diào)解員隊(duì)伍。這只專職隊(duì)伍是以政府購(gòu)買人民調(diào)解服務(wù)的形式招聘組建，分布在地方政府組建的調(diào)解受理中心、行業(yè)性調(diào)委會(huì)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的預(yù)調(diào)中心，承擔(dān)各類疑難、復(fù)雜和專業(yè)性矛盾的調(diào)解工作。第三部分是志愿人員。這類人員是在職的活著退休的專業(yè)人員。他們主要是以自愿者的身份出現(xiàn)，幫助基層或者專職的人民調(diào)解人員解決復(fù)雜的專業(yè)問題，比如律師、警察、醫(yī)生等專業(yè)人員為人民調(diào)解工作中遇到的有關(guān)法律糾紛、醫(yī)患矛盾、非訴訟案件等提供專業(yè)上的幫助和指導(dǎo)。

雖然很多社會(huì)治理專門化程度和創(chuàng)新意識(shí)比較強(qiáng)的城市和地區(qū)，已經(jīng)組建了有著三部分人組成的人民調(diào)解員隊(duì)伍，但是在很多相對(duì)比較落后的地方還沒有建立起比較完善的人民調(diào)解工作隊(duì)伍。因此加強(qiáng)人民調(diào)解工作的隊(duì)伍建設(shè)是完善人民調(diào)解工作運(yùn)行機(jī)制的核心和關(guān)鍵。

2. 人民調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。人民調(diào)解工作是依靠民間的力量化解各種糾紛，減少社會(huì)矛盾，預(yù)防犯罪的工作，也是用最小的代價(jià)獲得最好的社會(huì)效益的工作。要使人民調(diào)解工作能有效運(yùn)作，就需對(duì)人民調(diào)解工作提供經(jīng)費(fèi)保障。人民調(diào)解法對(duì)各級(jí)政府在人民調(diào)解工作的責(zé)任的規(guī)定中，就明確規(guī)定了縣級(jí)以上政府對(duì)人民調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)支持和對(duì)有突出貢獻(xiàn)的人民調(diào)解人員實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)。但是如何使經(jīng)費(fèi)得到保障和合理的運(yùn)用在人民調(diào)解的實(shí)踐中各地的情況不同，采用的方式不同。有些地方采取經(jīng)費(fèi)劃撥的方式保證人民調(diào)解協(xié)會(huì)和各委員會(huì)成員的基本待遇，有的是采用政府購(gòu)買服務(wù)的方式，按照人民調(diào)解成員在調(diào)解工作中提供的服務(wù)多少和質(zhì)量好壞，為調(diào)解人員予以支持。

我們認(rèn)為為了使有限的經(jīng)費(fèi)能發(fā)揮大的作用，在人民調(diào)解工作中，采用政府購(gòu)買服務(wù)的方式是比較合適的。政府購(gòu)買的服務(wù)不僅僅是專職的人民調(diào)解員的服務(wù)，還包含著針對(duì)某些特殊事件需要有專門人員和第三方機(jī)構(gòu)出面進(jìn)行評(píng)估和參與解決問題的服務(wù)。這種以財(cái)政支持為基礎(chǔ)，采用政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)保障和使用模式，可以提高政府購(gòu)買服務(wù)工作的有序性和有效性，也可以使人民調(diào)解工作得到了經(jīng)費(fèi)上的保障。

3. 大調(diào)解工作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，社會(huì)矛盾的多發(fā)性與復(fù)雜性使社會(huì)治理的難度越來越大，各種社會(huì)矛盾越來越多發(fā)。面對(duì)越來越多的社會(huì)矛盾，單靠人民調(diào)解來化解是比較困難的。因此各地都在探索大調(diào)解的格局。我們已經(jīng)知道大調(diào)解就是整合各種資源對(duì)社會(huì)矛盾進(jìn)行化解。但是如何使大調(diào)解工作在運(yùn)作中能有效的防止過度司法化和行政化的傾向，使人民調(diào)解工作在大調(diào)解的機(jī)制中不會(huì)變成政府行政機(jī)構(gòu)的附屬，如何發(fā)揮人民調(diào)解工作的基礎(chǔ)性是值得思考探索的問題。

建立合理的大調(diào)解工作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制是發(fā)揮大調(diào)解工作功能，避免人民調(diào)解工作過度行政化和空心化傾向的主要途徑。所謂大調(diào)解的聯(lián)動(dòng)機(jī)制就是整合不同的化解矛盾部門的資源優(yōu)勢(shì)，使不同層次的人民調(diào)解工作之間建立有機(jī)的聯(lián)系，使其他組織與部門的調(diào)解工作之間建立有機(jī)的聯(lián)系，使各種社會(huì)資源形成活力。目前我國(guó)城鄉(xiāng)承擔(dān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，化解矛盾和預(yù)防犯罪的部門很多。各地的綜合治理辦公室，犯罪預(yù)防和調(diào)解中心、醫(yī)療糾紛解決中心和人事仲裁機(jī)構(gòu)等都承擔(dān)著解決矛盾，調(diào)解糾紛的職責(zé)。除了由政府主導(dǎo)的部門之外，很多民間機(jī)構(gòu)和社會(huì)志愿者服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)公益組織也扮演著社會(huì)矛盾調(diào)解者的角色。雖然解決社會(huì)矛盾的機(jī)構(gòu)與組織很多，但是在具體的操作過程中，一定要在不同的機(jī)構(gòu)與部門之間建立有機(jī)聯(lián)系，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使各個(gè)部門的工作形成合力，促進(jìn)社會(huì)治理水平的提升。

在整合各種資源，形成大調(diào)解的聯(lián)動(dòng)機(jī)制方面不少地區(qū)已經(jīng)有了不少的探索。比如在解決醫(yī)患矛盾方面溫州與寧波就在具體的實(shí)踐中，出臺(tái)了相應(yīng)的文件都成立了醫(yī)療糾紛理賠中心和人民調(diào)解委員會(huì)來解決醫(yī)療糾紛。這種人民調(diào)解部門與醫(yī)療事故鑒別機(jī)構(gòu)，醫(yī)療糾紛理賠機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來解決問題的機(jī)制在醫(yī)療糾紛的解決上發(fā)揮了積極作用。[1]另外在民事訴訟調(diào)解中人民調(diào)解工作開始發(fā)揮積極的作用。上海長(zhǎng)寧區(qū)在2003年就把人民調(diào)解工作引入到法院系統(tǒng)，在法院開創(chuàng)人民調(diào)解調(diào)節(jié)窗口，使人民調(diào)解工作與其他司法調(diào)解共同解決民事糾紛。[2]

三、社會(huì)治理創(chuàng)新下人民調(diào)解工作的模式探索

人民調(diào)解工作是一項(xiàng)化解矛盾的工作，這項(xiàng)工作涉及的范圍十分廣闊，有的是細(xì)小的摩擦和糾紛，有的是復(fù)雜的事件與矛盾;有的發(fā)生在親人和家庭成員之間，有的發(fā)生在陌生人之間，有的發(fā)生在個(gè)人與組織之間。由于所需要調(diào)解的糾紛的多樣性與復(fù)雜性，同時(shí)矛盾發(fā)生的地域和社會(huì)文化特征也存在比較大的差別，這就決定了人民調(diào)解工作模式的多樣性與差異性。有學(xué)者對(duì)城市的人民調(diào)解工作與鄉(xiāng)村的人民調(diào)解工作模式進(jìn)行了比較分析，指出在城鄉(xiāng)人民調(diào)解工作中，只有采用不同的模式才能發(fā)揮人民調(diào)解工作的作用。[3] 要使人民調(diào)解工作在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)揮更好的作用，使人民調(diào)解工作與社會(huì)治理創(chuàng)新的要求相適應(yīng)，就需要根據(jù)調(diào)解對(duì)象的特點(diǎn)與調(diào)解糾紛的性質(zhì)加以分析。

通過對(duì)人民調(diào)解工作的具體情況進(jìn)行分析研究，我們可以把目前人民調(diào)解工作中發(fā)揮著重要作用的工作模式歸納為三種類型：心理疏導(dǎo)模式、居間調(diào)解模式與專家參與和裁定模式。

（一）心理疏導(dǎo)模式

人民調(diào)解工作的主要目的是化解矛盾與糾紛。產(chǎn)生矛盾與糾紛的原因很多，很多矛盾與糾紛是由于人與人之間的誤會(huì)和情感上的對(duì)立而產(chǎn)生的，面對(duì)這類矛盾和糾紛，人民調(diào)解工作者的職責(zé)就是幫助當(dāng)事雙方或多方能相互理解和相互寬容。這類矛盾與糾紛的化解最主要的工作模式就是心理疏導(dǎo)模式。

現(xiàn)代社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈，人們對(duì)物質(zhì)生活的追求越來越多，人與人之間的信任感逐漸降低，在城市社會(huì)中，外來人員和流動(dòng)人口越來越多。這種社會(huì)特征和社會(huì)心理特征導(dǎo)致人們對(duì)自己情緒情感的控制力的下降，導(dǎo)致人與人之間關(guān)系的冷漠化和表面化傾向的出現(xiàn)，導(dǎo)致人際關(guān)系的緊張與不良人際關(guān)系的增多。在社會(huì)生活中，很多矛盾和沖突，很多糾紛不是因?yàn)閷?shí)質(zhì)上了分歧和比較明顯的利益之爭(zhēng)而產(chǎn)生的，而是由于心理上的不平衡，當(dāng)事人之間缺乏相互的理解和寬容產(chǎn)生的，面對(duì)這些矛盾糾紛人民調(diào)解人員工作的重點(diǎn)就是幫助當(dāng)事人理清關(guān)系，使他們能相互理解和相互擔(dān)待，避免矛盾的激化與擴(kuò)大化。

心理疏導(dǎo)模式在人民調(diào)解的工作中占據(jù)有廣泛的應(yīng)用：家庭糾紛、親屬間的糾紛和鄰里糾紛、社會(huì)生活中比較細(xì)小的糾紛都可以使用心理疏導(dǎo)模式化解矛盾。家庭內(nèi)部夫妻關(guān)系的調(diào)解，父母子女關(guān)系的調(diào)解和兄弟姐妹關(guān)系之間的調(diào)解，親友之間的調(diào)解與鄰里之間糾紛矛盾的化解大多都適合于采用心理疏導(dǎo)模式。家庭、鄰里和朋友關(guān)系都是熟悉人的關(guān)系，尤其是家庭成員之間的關(guān)系，親朋好友的關(guān)系是建立在親情和友情之上的關(guān)系，鄰里之間也是相對(duì)于其他人比較熟悉的人際關(guān)系，也具有一定的情感基礎(chǔ)。這些具有一定的情感基礎(chǔ)和以情感為紐帶的關(guān)系是人際關(guān)系中最為可貴的關(guān)系。如果糾紛和矛盾出現(xiàn)在這種具有一定情感關(guān)系的人們之間，人民調(diào)解工作中就需要從情感出發(fā)，做好當(dāng)事人之間的調(diào)解工作，幫助當(dāng)事人理解保持良好關(guān)系的價(jià)值與意義，使當(dāng)事人在某些利益面前都能保持克制，使他們避免因?yàn)槟承┘?xì)小的利益之爭(zhēng)而傷害他們的感情或者給自己的心理帶來消極的后果。

心理疏導(dǎo)模式不但適用于熟人之間產(chǎn)生矛盾與糾紛的調(diào)解工作，在陌生人之間產(chǎn)生小的矛盾沖突和糾紛時(shí)同樣可以發(fā)揮作用。顧客與商家發(fā)生矛盾，患者與醫(yī)生發(fā)生矛盾時(shí)也可以根據(jù)矛盾的性質(zhì)和事件的大小采用心理疏導(dǎo)模式幫助當(dāng)事雙方心平氣和地解決問題。心理疏導(dǎo)工作作為一種促進(jìn)當(dāng)事人之間從心靈上接納對(duì)方，原諒對(duì)方，不再糾纏于某些細(xì)節(jié)和小的利益的工作，它的價(jià)值意義是十分明顯的。在現(xiàn)代這種工作不但有益于解決當(dāng)事人之間的矛盾與沖突，更重要的是有利于促進(jìn)社會(huì)人際關(guān)系的改善，避免矛盾的激化，對(duì)降低和預(yù)防犯罪也具有一定的幫助。

（二）居間調(diào)解模式

居間調(diào)解模式是人民調(diào)解工作應(yīng)用最廣泛的模式。在很多矛盾糾紛中，人民調(diào)解人員的角色就是一個(gè)居間調(diào)解者?，F(xiàn)代社會(huì)很多矛盾和糾紛都是利益糾紛和利益矛盾。在社會(huì)建設(shè)過程中拆遷問題、舊區(qū)改造問題、企業(yè)與員工之間的勞動(dòng)關(guān)系糾紛問題、農(nóng)村的鄰里宅基地糾紛和征地補(bǔ)償問題、城市行車過程中細(xì)小的碰擦問題，消費(fèi)者與商家的買賣糾紛問題等等都是與利益有關(guān)的矛盾沖突。這類矛盾沖突在現(xiàn)代人民調(diào)解工作中占有的比例越來越多，以上海某區(qū)為例，人民調(diào)解部門從2008年到2011年四月共受理各類人民調(diào)解事件74188件，成功化解和處理了69889件，其中人民調(diào)解員扮演居間調(diào)解角色，為當(dāng)事人出具調(diào)解協(xié)議書的事件是33100件，占到整個(gè)人民調(diào)解事件的近一半。這數(shù)據(jù)充分說明了居間調(diào)解模式的作用與價(jià)值。

居間調(diào)解就是當(dāng)事雙方產(chǎn)生了某些利益之爭(zhēng)時(shí)，需要第三方作為中間人，協(xié)調(diào)當(dāng)事雙方之間的分歧，促進(jìn)雙方達(dá)成共識(shí)的調(diào)解方式。在居間調(diào)解模式中調(diào)解人員的角色是調(diào)停者的角色和信息傳遞者關(guān)系溝通者的角色，要促進(jìn)當(dāng)事人之間達(dá)成和解協(xié)議，調(diào)解人員不但需要耐心同時(shí)需要保持冷靜和理性。由于當(dāng)事雙方之間的關(guān)系不是以情感為紐帶的關(guān)系而是直接的利益關(guān)系，因此在調(diào)解過程中，會(huì)出現(xiàn)誰(shuí)也不想讓步的現(xiàn)象，也會(huì)出現(xiàn)一方不理性而漫天要價(jià)的現(xiàn)象，面對(duì)這種情況，調(diào)解人員不能受當(dāng)事人的影響，要保持理性和公正的態(tài)度幫助雙方達(dá)成協(xié)議，使糾紛得到解決。

在現(xiàn)代人民調(diào)解工作中，達(dá)成協(xié)議之后，人民調(diào)解人員要協(xié)助當(dāng)事雙方簽訂調(diào)解協(xié)議書，調(diào)解協(xié)議書具有法律效力。

（三）專家參與和裁定模式

專家參與和裁定模式是人民調(diào)解工作中新的工作模式，尤其是在建立大調(diào)解機(jī)制之后，在人民調(diào)解中，專家參與和裁定模式被運(yùn)用的范圍越來越廣。由于很多糾紛的產(chǎn)生具有很強(qiáng)的專業(yè)性，這些糾紛與矛盾的解決就需要專業(yè)人員的參與。在人民調(diào)解中專家的引進(jìn)和專家的參與就不可避免。

在現(xiàn)代生活中很多問題可以通過司法途徑得到解決，但是如果所有的問題都要經(jīng)由法院來判決，這就會(huì)大大的增加司法系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)，也會(huì)增加當(dāng)事人解決問題的成本，使當(dāng)事人的個(gè)人形象或者企業(yè)形象受損害，也會(huì)使社會(huì)生活中的人際關(guān)系進(jìn)一步膚淺化和利益化，同時(shí)根據(jù)我國(guó)以和為貴和不到萬不得已不打官司的文化傳統(tǒng)和心理習(xí)慣，很多事件都采用非司法化的調(diào)解方式加以解決。而這些事件多為專業(yè)性比較強(qiáng)的事件，一般的調(diào)解人員不具備很強(qiáng)的專業(yè)性，這就需要專家的參與，組成有專家參與的人民調(diào)解隊(duì)伍。

現(xiàn)代社會(huì)中，很多刑事案件的訴前調(diào)解和民事案件的非訴訟和解、醫(yī)患矛盾和醫(yī)療糾紛的解決、交通事故引起的矛盾的化解，產(chǎn)品質(zhì)量的消費(fèi)糾紛的解決都可以采用專家裁定模式。在專家裁定模式中專家的來源具有多樣性，一般來說專家都是某一領(lǐng)域具有一定資質(zhì)的人員，他們可以一個(gè)人的身份參與調(diào)解也可以是某一機(jī)構(gòu)的成員。比如在民事案件的訴前調(diào)解中，律師，法官和檢查官都可以作為人民調(diào)解中的專家身份出現(xiàn)，在交通事故的解決中，就有專門的交通事故調(diào)解委員會(huì)，這個(gè)委員會(huì)的成員就是交通事故認(rèn)定方面的專業(yè)人士，在醫(yī)療事故的調(diào)解中，醫(yī)療事故認(rèn)定中心和調(diào)解委員會(huì)的成員就扮演者十分重要的專家角色。對(duì)于某些刑事案件，也可以采用訴前調(diào)解的方式加以處理，在訴前調(diào)解中人民調(diào)解工作模式也是專家裁定和參與模式。

現(xiàn)代社會(huì)交通事故和小的刑事案件傷害事故越來越多，比較重大的交通事故和人身傷害事故和刑事案件的調(diào)解工作就需要專家的參與。上海的各區(qū)縣人民調(diào)解工作中，由公安、交警和法律人士參與的調(diào)解事件不斷增多，這些專家的參與成功化解了很多矛盾，促進(jìn)了社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。某區(qū)區(qū)交通事故調(diào)委會(huì)運(yùn)作三年來解決的交通糾紛受到當(dāng)事人的普遍認(rèn)可，有效緩解了法院和交通事故受理窗口的壓力;同時(shí)公安司法聯(lián)合調(diào)解室努力實(shí)現(xiàn)輕傷害案件和治安案件處理的法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，盤活了一線警力，大大提升了群眾滿意度。

在人民調(diào)解工作的實(shí)踐中，我們梳理了三種有效的調(diào)解工作模式，但是在具體的工作中，這三種模式是綜合運(yùn)用的。在某一個(gè)事件的調(diào)解中，既需要做好當(dāng)事人的心理疏導(dǎo)工作，也需要人民調(diào)解人員扮演好居間調(diào)解的角色，可能還需要專家的參與和裁定。人民調(diào)解工作是一項(xiàng)以建立和諧的人際關(guān)系、化解社會(huì)矛盾和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)文化向積極方面轉(zhuǎn)化的工作，一切有利于矛盾化解和人際關(guān)系和諧，有利于社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)積極因素不斷增長(zhǎng)的手段和方式都可以運(yùn)用和使用。