“城中村”治理法治化模式思考

在我國“外源性”現(xiàn)代化的進(jìn)程中，快速的城市化是其核心的表現(xiàn)形式之一。伴隨著城市化的過程，“城中村”現(xiàn)象近年來已成為困擾我國不少城市進(jìn)一步發(fā)展的頑疾。“黃、毒、賭”等社會(huì)問題在“城中村”中滋生，“城中村”自身附帶的“臟、亂、差”名片，也對(duì)城市的形象以及市民的正常生活造成了負(fù)面的影響。而目前對(duì)“城中村”治理的兩種模式有著天然的弊端，我們有必要以十八屆四中全會(huì)精神，以法治方式改變“城中村”治理模式。

一、“城中村”治理現(xiàn)有模式及弊端分析

以“城中村”治理的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，可以將現(xiàn)有“城中村”的治理模式分為城市化的治理模式和村落化的治理模式。我們有必要分析現(xiàn)有模式及存在的弊端。

“城中村”的城市化治理模式，其特點(diǎn)在于，以政府為主導(dǎo)力量，村落以及社會(huì)力量參與，通過外在的強(qiáng)制力將“城中村”改造成為城市組成部分的模式。該“城中村”治理模式，本質(zhì)上是城市化與現(xiàn)代化的延續(xù)，通過外在的強(qiáng)制力，實(shí)現(xiàn)城市化對(duì)“城中村”的覆蓋，最終的結(jié)果是將“城中村”原有的鄉(xiāng)村村民村落變成城市居民生活的城市社區(qū)。而又有兩種不同的具體實(shí)現(xiàn)方式。一種方式是通過對(duì)于原有“城中村”居民房產(chǎn)的置換或征收，對(duì)“城中村”地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模的拆遷改造，其與二十世紀(jì)九十年代我國實(shí)現(xiàn)城市化的主要手段并無不同。這樣的“拆遷改造”模式具有見效快的特點(diǎn)，可以在短時(shí)間大面積解決“城中村”問題。另一種方式是依托中心城市化進(jìn)程累積的資金以及技術(shù)，對(duì)原有的“城中村”區(qū)域進(jìn)行城市標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施改造和城市服務(wù)的延伸。該手段主要圍繞解決“城中村”地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套差、欠缺發(fā)展規(guī)劃以及與城市交流欠缺等問題。通過交通、醫(yī)療、文化、教育等基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)和城市服務(wù)的擴(kuò)張，將“城中村”改造為城市社區(qū)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市化對(duì)“城中村”的覆蓋。這樣的“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”模式，見效相對(duì)緩慢，但可以保留原有“城中村”的居民結(jié)構(gòu)，照顧居民的生活模式，避免由于大規(guī)模拆遷帶來的矛盾與沖突?？梢哉f，政府主導(dǎo)下城市化的治理模式，是目前比較普遍的“城中村”改造模式。

其次是村落化的治理模式?？梢哉f它是城市化與中國村民社會(huì)相遭遇后的一種妥協(xié)?！俺侵写濉钡拇迓浠卫砟Ｊ揭跃S護(hù)原有村民集體結(jié)構(gòu)和生活模式為中心，著力對(duì)“城中村”中的“臟、亂、差”以及“黃、賭、毒”問題進(jìn)行解決，提供村民集體以資金、技術(shù)和服務(wù)，改善原有“城中村”中服務(wù)設(shè)施匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施落后的條件，同時(shí)在組織結(jié)構(gòu)上，保留原有的村民組織結(jié)構(gòu)，以村民集體企業(yè)或者村民村落的形式繼續(xù)存在。在村落化的治理模式中，起到主導(dǎo)作用的主體是村落和社會(huì)組織，政府并非是治理的主導(dǎo)方。政府作為主體一方，在該類型的治理模式中參與的程度沒有城市化模式那么具有規(guī)模性。雖然客觀上仍需要政府在一定范圍內(nèi)的參與和介入，但政府參與的程度是有限的，角色也是被動(dòng)的。在改造的過程中，事實(shí)上依托村落自身的力量與社會(huì)力量進(jìn)行，更多地尊重村落和村民的意志。在改造內(nèi)容上也盡可能對(duì)村落原貌進(jìn)行保留。因而，村落化的治理模式是對(duì)原有鄉(xiāng)村村落的最大程度保留，最終改造的目標(biāo)是鄉(xiāng)村村落的現(xiàn)代化，而非城市化。在部分具有歷史文化價(jià)值或有明顯宗族聚落聚居的“城中村”治理中，多以村落化的治理模式進(jìn)行，政府一般對(duì)這樣的“城中村”改造持放任的態(tài)度，起引導(dǎo)的作用居多。

我們有必要分析“城中村”治理現(xiàn)有模式的癥結(jié)及弊端?？梢哉f，政府不同參與程度下的城市化治理模式和村落化治理模式，雖然在表現(xiàn)等方面有著不同，但在實(shí)踐中有著共同的癥結(jié)——即政府行政意志的恣意貫徹，其隱患在于：第一，忽視治理規(guī)劃科學(xué)性。城市建筑的建設(shè)與規(guī)劃本身具有高度的科學(xué)色彩與成分，在“城中村”問題的解決上更是如此?！俺侵写濉敝械牟簧俳ㄖ窃谠薪ㄖA(chǔ)上的加建和擴(kuò)建，不僅性質(zhì)上屬于違章建筑，同時(shí)在結(jié)構(gòu)和安全性上也不能保障。建筑物之間的采光、通風(fēng)條件不佳，分布也不合理。“城中村”的道路普遍狹窄，道路的排水以及周邊的消防設(shè)施也不盡人意。整個(gè)“城中村”的建筑物建設(shè)和公共設(shè)施缺乏統(tǒng)一科學(xué)的規(guī)劃，使得“城中村”的生活條件不但不能很好地滿足居民的生活需要，甚至不能基本保障居民的生活安全。以科學(xué)的規(guī)劃和安全標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行建筑物的整改和道路修整、建設(shè)等是政府應(yīng)當(dāng)重視的。第二，忽視利益群體合法利益保護(hù)。傳統(tǒng)意義上的“城中村”是村民聚落的形式，其生活成員以原有村莊內(nèi)的農(nóng)民為主。但在城市化不斷的進(jìn)程中，“城中村”內(nèi)單一的組成結(jié)構(gòu)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。由于“城中村”獨(dú)特的性質(zhì)，使得“城中村”的居住生活成本遠(yuǎn)低于城市的其他地區(qū)?！暗统杀尽钡募坌?yīng)發(fā)揮，使得大量的城市外來務(wù)工人員，城市白領(lǐng)、藍(lán)領(lǐng)工人也成為了“城中村”的居民。這樣的多社會(huì)階層成員混居的現(xiàn)象，一方面加劇了“城中村”自身的負(fù)面問題，同時(shí)也使得“城中村”變成了多種利益訴求聚集的場(chǎng)所。這樣的復(fù)雜居民構(gòu)成現(xiàn)象在東部發(fā)達(dá)城市地區(qū)表現(xiàn)的尤為明顯。第三，忽視對(duì)違法行為處理?！俺侵写濉蓖欠缸镄袨榈淖躺??！暗统杀尽钡募坌?yīng)使得“城中村”的居民組成多樣，既可能有農(nóng)村人口，也會(huì)有外來人口，甚至還有城市的白領(lǐng)以及藍(lán)領(lǐng)。復(fù)雜的人口構(gòu)成使得“城中村”成為了“犯罪”的溫床?！包S、賭、毒”、打架斗毆、盜竊搶劫等犯罪行為在“城中村”中屢見不鮮。

二、“城中村”依法治理模式的思考

“城中村”的治理模式應(yīng)當(dāng)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，其轉(zhuǎn)變的核心就是實(shí)現(xiàn)對(duì)存在于現(xiàn)有兩種模式中行政恣意的限制，也就是用法治的手段來實(shí)現(xiàn)對(duì)“城中村”的治理，即“城中村”問題的第三種治理模式——法治化治理模式。

當(dāng)然，這涉及如何理解法治。就中國的法治概念，我們認(rèn)為內(nèi)涵包含三個(gè)層次：第一，國家層面。法治首先是一種治國的方略。[1]1997年“依法治國”作為《憲法》第十三修正案，正式被寫入了我國憲法。2014年黨的十八屆四中全會(huì)首次以黨的全會(huì)的形式專題討論了全面推進(jìn)依法治國具體方案，并出臺(tái)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，并再一次強(qiáng)調(diào)依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式。這說明，社會(huì)主義法治首先是以國家治國方略的形式存在的，具有統(tǒng)帥性的作用，是法的工具性價(jià)值的體現(xiàn)。第二，社會(huì)層面。法治表達(dá)是一種社會(huì)秩序與社會(huì)狀態(tài)。社會(huì)在完備的社會(huì)主義法律體系指引下，政府依法行政，公民自覺守法，社會(huì)自覺形成守法、遵法的意識(shí)，社會(huì)秩序在法律法規(guī)的規(guī)制、調(diào)整下達(dá)到穩(wěn)定、和諧、有序的社會(huì)治理狀態(tài)。第三，公民個(gè)人層面。人的尊嚴(yán)與自由是法治的核心價(jià)值，[2]所以法治概念的核心內(nèi)涵也應(yīng)當(dāng)包括對(duì)于公民基本權(quán)利的保護(hù)。在一個(gè)法治國家中，公民的基本權(quán)利將得到很好的尊重與維護(hù)。國家的法律法規(guī)對(duì)公民的基本權(quán)利在立法上要予以確認(rèn)，行政機(jī)關(guān)對(duì)公民的基本權(quán)利在行政上要予以維護(hù)，司法機(jī)關(guān)對(duì)公民的基本權(quán)利在司法上要進(jìn)行最終的保護(hù)。

“城中村”治理的法治化，便是要在法治內(nèi)涵上，對(duì)現(xiàn)有的“城中村”治理模式進(jìn)行重新定義?！俺侵写濉钡姆ㄖ位卫砟Ｊ皆诤暧^上，是對(duì)所有“城中村”地區(qū)治理的指導(dǎo)性原則，無論是否存在不同地區(qū)，不同風(fēng)俗，不同的“城中村”地區(qū)治理方案的差別，但治理模式均為法治化治理;在微觀上，是要通過法治來實(shí)現(xiàn)過去治理模式中政府各種行政恣意行為的規(guī)制，使得政府恣意治理“城中村”變成政府依法治理“城中村”。就具體內(nèi)容而言，有以下幾點(diǎn)。

其一，法治價(jià)值在“城中村”治理中要有所體現(xiàn)?，F(xiàn)有的兩種治理模式的出發(fā)點(diǎn)是立足解決“城中村”的“臟、亂、差”等社會(huì)問題，其視角是政府視角。法治化的治理模式出發(fā)的視角并非是單一的行政機(jī)關(guān)視角，鑒于法治價(jià)值在法治化治理模式中的體現(xiàn)，該新的治理模式的出發(fā)視角同時(shí)還兼顧“城中村”居民的視角，是雙重視角。法治化的治理模式，便是要將法治的基本價(jià)值——自由、正義和秩序，落實(shí)到“城中村”的治理中。一方面，它要求“城中村”的治理必須以“城中村”居民的視角為出發(fā)點(diǎn)，著力解決提高“城中村”村民的生活質(zhì)量與水平，切實(shí)維護(hù)“城中村”居民的基本權(quán)益，另一方面，又要求“城中村”的治理必須以建立良好的生活秩序?yàn)樽罱K目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)村民根本利益的實(shí)現(xiàn)。因而，法治化的“城中村”治理方案建立在對(duì)村民權(quán)益維護(hù)的基礎(chǔ)上，充分尊重和照顧村民的合法利益需求和主張，切實(shí)為居民重新打造良好的生活環(huán)境為最終目標(biāo)，而不是簡(jiǎn)單地實(shí)現(xiàn)對(duì)于“城中村”“臟、亂、差”等社會(huì)問題的解決。

其二，法治程序要求“城中村”治理的規(guī)范化。原有“城中村”治理模式中最集中的隱患便是對(duì)于政府的行政恣意沒有限制。無論是何種的治理模式，依然是政府恣意行政意志的產(chǎn)物。“城中村”治理的法治化，解決的便是對(duì)具體治理方案中行政恣意的約束和規(guī)范。近年來，我國政府為了貫徹依法行政的理念，在不少行政領(lǐng)域開始推行行政體制改革，逐步改變行政恣意以及不受約束、規(guī)制的面貌，這為“城中村”的法治化治理提供了思路?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》也為“城中村”治理的法治化指明了方向。理論和實(shí)踐表明，程序是限制恣意的最佳手段。[1]法治對(duì)于“城中村”問題治理方案內(nèi)容的規(guī)范化，表現(xiàn)在運(yùn)用法治的程序?qū)⒅卫?、改造的方案?nèi)容，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面進(jìn)行整合，詳細(xì)貫徹表現(xiàn)為三方面。

第一，加強(qiáng)“城中村”治理的決策機(jī)制法治化建設(shè)?！俺侵写濉钡母脑?、治理方案必須依據(jù)不同地區(qū)，不同“城中村”的情況具體進(jìn)行，客觀上要求政府對(duì)“城中村”治理方案的選擇決策必須科學(xué)。采取政府主導(dǎo)的城市化治理模式，還是政府放任的村落化治理模式，都要經(jīng)過科學(xué)的決策，科學(xué)合理的產(chǎn)生。依據(jù)黨十八屆四中全會(huì)的精神，在“城中村”治理方案內(nèi)容的制定、決策上，一是要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為“城中村”治理方案決策的法定程序。二是要建立重大決策合法性審查機(jī)制和重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，以便于日后發(fā)生責(zé)任事故與問題的追究、懲處。三是在“城中村”的治理方案內(nèi)容確定上，行政機(jī)關(guān)要推行政府法律顧問制度，由政府的法律顧問對(duì)政府作出了治理方案進(jìn)行評(píng)估，與專家、第三方評(píng)估結(jié)合，加強(qiáng)治理方案的科學(xué)性，便于“城中村”問題的切實(shí)、真正解決。

第二，加強(qiáng)“城中村”治理活動(dòng)的規(guī)范化、公正化與文明化。在確定“城中村”治理、改造的詳盡方案后，以政府為代表的治理各方主體，都要嚴(yán)格依照國家法律法規(guī)以及治理方案進(jìn)行治理、改造活動(dòng)。對(duì)于與群眾切身利益密切相關(guān)的重點(diǎn)治理、改造領(lǐng)域，例如拆遷、房產(chǎn)置換等，要完善程序，建立全過程記錄制度，明確具體操作流程。在治理、改造活動(dòng)開展后，要堅(jiān)持規(guī)范化改造、文明化改造的思路，將治理改造方案的內(nèi)容具體落實(shí)到實(shí)處。

第三，加強(qiáng)“城中村”治理方案的相關(guān)信息的監(jiān)督與公開?！俺侵写濉钡闹卫砗透脑焓且豁?xiàng)系統(tǒng)、繁雜的工程，需要大量時(shí)間、人力、物力的投入。在治理和改造的過程中，進(jìn)行信息的公開和監(jiān)督是必要的。所以在“城中村”治理方案的制定過程中，要以公開為常態(tài)、不公開為例外，將“城中村”改造的決策、管理等環(huán)節(jié)向公眾公開。各個(gè)治理主體也要對(duì)于自己負(fù)責(zé)的事項(xiàng)以及權(quán)限、內(nèi)容等信息，進(jìn)行清單化的列明，并向公眾及時(shí)發(fā)布。尤其直接涉及“城中村”居民的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件以及改造方案內(nèi)容，要按照政府信息公開要求和程序予以第一時(shí)間的公布。公開后的信息要直接接受“城中村”居民以及社會(huì)大眾的監(jiān)督，對(duì)于居民和大眾反饋的問題和疑惑，要有專門的途徑予以回答和解決。