治理“城中村”，做好外來人口管理服務

記者：張院長，您好。在城市化進程中，“城中村”的現(xiàn)象備受關注。由于外來人口的大量聚集，給“城中村”管理帶來了巨大的困難，在您看來，在城市治理體系中人口綜合管理服務工作的核心和關鍵在哪里？

張斌院長：黨的十八屆三中全會明確提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標和要求。當前，城市特別是特大型城市的人口綜合管理服務工作是社會治理中的重要內(nèi)容。對此，我們必須深入貫徹落實全會精神，在人口綜合管理服務工作中注意以下幾個核心內(nèi)容：第一，處理好人口調(diào)控中管理與服務的關系。上海作為特大型城市，近年來來滬人員的規(guī)模持續(xù)增長以及人口結(jié)構(gòu)的不均衡，引發(fā)了一系列社會的問題，對城市運行造成了巨大的壓力。然而，城市問題的關鍵不是人口過多，更多的原因在于城市的治理能力和服務能力不足。管理是自上而下的管控，治理則強調(diào)各方參與和系統(tǒng)完善。將管理納入治理和服務當中，踐行“城市讓生活更美好”的理念，通過提升治理和服務水平做好來滬人員的管理，是今后上海人口調(diào)控的發(fā)展方向，也更加有利于經(jīng)濟社會的進步發(fā)展。第二，處理好人口調(diào)控中總量與結(jié)構(gòu)的關系。在城鎮(zhèn)化持續(xù)推進的大背景下，近年來來滬人員總體數(shù)量快速增長，嚴格控制人口規(guī)模，在當前具有非?，F(xiàn)實的必要性和緊迫性。但是，我們也要注意到，上海等特大型城市的成長過程中，緩解人口流入與城市資源的緊張關系，單純依靠總量控制手段難以順利實現(xiàn)目標。相比較而言，來滬人員結(jié)構(gòu)的調(diào)整更具有長遠性和根本性。我們應當在人口調(diào)控過程中堅持開放包容的城市精神，努力調(diào)控人口結(jié)構(gòu)，擴大城市發(fā)展所亟需的人口資源特別是高素質(zhì)人才的進入渠道。第三，處理好人口調(diào)控中行政與法治的關系。法治提供了城市管理和運行的秩序，法治推動市場秩序和社會秩序的形成，法治能夠?qū)崿F(xiàn)社會不同群體的權(quán)利和利益協(xié)調(diào)。有效解決人口和城市發(fā)展的內(nèi)在沖突，本質(zhì)上需要法治建設。通過強化法治推進人口管理和服務工作，才能有效提高城市的運行水平和運行質(zhì)量。人口調(diào)控需要依靠政府的行政性手段加以推進，政府需要時刻堅持法治思維和法治方法，堅持符合人口流動規(guī)律的政府管理和公共服務，對人口流動和結(jié)構(gòu)調(diào)整進行合理引導。

記者：浦東新區(qū)是上海改革開放的前沿，同時也面臨著人口快速增長所帶來的城市管理挑戰(zhàn)，請問浦東法院在服務浦東新區(qū)人口調(diào)控工作中有何探索實踐？

張斌院長：加強人口綜合管理，是當前上海城市發(fā)展面臨的全局性重大課題，也是浦東新區(qū)的重點工作之一?！俺侵写濉钡闹卫硪矐斍冶仨毻ㄟ^有效的人口管理措施來控制流入的人口規(guī)模，從而解決“城中村”的治理困境。人民法院應充分發(fā)揮自身職能，為推進人口綜合管理工作提供良好的司法服務。我院對該項工作高度重視，圍繞新區(qū)總體要求，立足司法職能，創(chuàng)新工作機制，努力實現(xiàn)人口發(fā)展與城市整體發(fā)展的協(xié)調(diào)平衡，為浦東“二次創(chuàng)業(yè)”和城市法治建設營造良好的社會環(huán)境。具體來說，一是妥善處理行政爭議，支持政府依法調(diào)控。充分發(fā)揮行政審判支持和監(jiān)督行政機關依法行政的職能，精心審理因推進人口調(diào)控而引發(fā)的行政訴訟案件，尊重行政機關為查處“六小行業(yè)”無證無照經(jīng)營、整治群租、整治“三違”等工作依法作出的選擇和判斷，在堅持合法性審查的基礎上積極支持相關政策、措施。依法受理涉人口調(diào)控的罰款決定、要求繳納強制拆除費用決定等非訴行政執(zhí)行案件，符合條件的及時作出準予強制執(zhí)行裁定并予以執(zhí)行。二是依法審理刑民案件，發(fā)揮司法規(guī)范功能。精心審理涉人口調(diào)控類刑事案件，有效懲治妨害公務、尋釁滋事、侮辱誹謗等阻礙、影響執(zhí)法工作正常進行的刑事犯罪，貫徹寬嚴相濟刑事政策，注重相關案件對社會的警示和對違法犯罪行為的震懾作用。審理好涉人口調(diào)控工作的相鄰糾紛、土地流轉(zhuǎn)糾紛等民事案件，推進“三違”整治工作;審理好房地產(chǎn)租賃糾紛等民事案件，支持“群租”整治工作;審理好勞動爭議、企業(yè)破產(chǎn)案件，配合人口就業(yè)管理及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，依法保護各方當事人合法權(quán)益，注重發(fā)揮司法裁判的規(guī)范、引導作用。三是加強預防聯(lián)動處理，有效化解矛盾糾紛。針對受理的涉人口調(diào)控的案件實施專項報告制度，對其中存在矛盾激化風險的案件，充分做好預案，貫徹全程化解和爭議實質(zhì)性解決原則，注重兼顧群眾個體利益需求和區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展的公共利益，維護社會和諧。堅持多方聯(lián)動的工作方式，建立并完善“三級四層”糾紛化解網(wǎng)絡，對于可能導致群體性事件或影響來滬人員服務管理工作有效推進的糾紛，協(xié)同各方力量推進矛盾化解工作。四是拓展法制宣傳渠道，營造良好輿論氛圍。對于社會關注度高、案情典型、法制宣傳意義較大的涉人口調(diào)控案件，通過案例引入，以點帶面、以案說法，提高法制宣傳的效果。同時，還加強與社區(qū)、街鎮(zhèn)協(xié)作，推進專項宣傳服務活動，2012年以來，共舉辦“春天的蒲公英”等宣講活動200余場，開展“法官在身邊”宣傳服務工作，覆蓋社區(qū)人口50余萬人，設立“外來務工人員維權(quán)崗”，服務外來人員1500余人次。加強對來滬人員服務管理工作的重點區(qū)域、重點人群的宣傳，普及相關法律知識，進一步提高人口調(diào)控工作法制宣傳的效果。

記者：據(jù)了解，浦東36個街鎮(zhèn)中24個是農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，因種種原因而或多或少地在各處滋生著非法占地、違法搭建、違法種植的“三違”現(xiàn)象。浦東惠南鎮(zhèn)率先打響了該鎮(zhèn)“三違”整治集中拔點行動的第一槍。在服務“三違”整治工作方面，浦東區(qū)法院有何舉措？

張斌院長：“三違”問題越來越成為制約區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展、完善城市規(guī)劃、加強人口調(diào)控中亟需監(jiān)管并予以破解的難題。我院積極落實區(qū)委關于“三違”整治的工作要求，不斷加強對服務新區(qū)“三違”整治相關工作舉措的探索和實踐。我們專門成立了一個服務新區(qū)“三違”整治工作領導小組，具體負責涉“三違”整治的審判、執(zhí)行及司法服務延伸工作的組織、部署。另外，我們還專門出臺了一份服務意見。在深入調(diào)研、論證的基礎上，我院制定了《浦東新區(qū)人民法院關于服務新區(qū)“三違”整治工作的若干意見》。意見圍繞工作機制健全、案件審理、審判延伸等方面，對我院服務新區(qū)“三違”整治工作進行了全面的規(guī)范，明確了具體的工作要求。

在具體的審判工作中，對于涉“三違”行政案件，尊重行政機關為整治“三違”而依法作出的選擇和判斷，在堅持合法性審查的基礎上積極支持行政機關采取的相關行為、措施。2012年以來，共審結(jié)涉“三違”行政案件36件。對于涉“三違”刑事案件，貫徹寬嚴相濟刑事政策，確保定罪處罰的公平公正，注重相關案件對社會的警示和對違法犯罪行為的震懾作用。2012年以來，共審結(jié)非法占用農(nóng)用地罪案件4件，涉及被告人6人，涉及非法占用的農(nóng)用土地約83.25畝。對于涉“三違”民事案件，依法保護各方當事人合法權(quán)益，注重發(fā)揮司法裁判的規(guī)范、引導作用。在涉“三違”案件執(zhí)行工作中，加大執(zhí)行力度，優(yōu)化執(zhí)行方法，提升執(zhí)行效果。

我們在司法服務“三違”整治工作中，特別強調(diào)與其他職能部門的溝通交流，增強整治合力。通過座談、走訪、信息反饋等方式，及時通報涉“三違”整治案件審判情況，并就“三違”整治工作中的執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、法律適用等問題，及時與“三違辦”、法制辦、城管執(zhí)法局、規(guī)土局等部門進行交流溝通，主動提供司法意見和法律咨詢，促進依法行政與公正司法的良性互動。注重風險預警工作。就案件審理中發(fā)現(xiàn)的行政執(zhí)法中存在的問題，加強研判，發(fā)送相關司法建議，及時向有關機關提出改進意見。對于涉“三違”整治的典型案例，及時整理，深入分析和總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗和不足，及時向相關部門反饋，充分發(fā)揮典型案例規(guī)范行政執(zhí)法、促進依法行政的作用。堅持多方聯(lián)動的工作方式，對于可能存在矛盾激化、導致群體性事件或影響“三違”整治工作有效推進的糾紛，加強與案件所在社區(qū)、相關職能部門的聯(lián)動，提前做好維穩(wěn)預案，協(xié)同各方力量推進矛盾的化解工作。

記者：黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國進行了具體部署，在貫徹落實四中全會精神、推進依法治國的大背景下，浦東區(qū)法院對于進一步加強人口調(diào)控的司法服務工作有什么樣的思考和探索？

張斌院長：黨的十八屆四中全會進一步強調(diào)了司法在整個依法治國進程中的重要功能，強調(diào)了司法公正對社會公正的引領和保障作用。在貫徹落實四中全會精神，切實推進法治中國建設的背景下，我們要進一步加強人口調(diào)控的司法服務工作，就要真正做到以下幾個方面：第一，進一步強化全面服務支持理念。加強人口調(diào)控，推進來滬人員服務管理，是浦東新區(qū)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展、推進二次創(chuàng)業(yè)的必由之路，是探索社會治理創(chuàng)新，促進人口與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)平衡發(fā)展的重要舉措。這項工作牽涉面廣，情況復雜，涉及法律與政策、市場自由與政府管理等多重關系，對司法服務的需求也呈現(xiàn)多樣化、綜合化的特征。對此，我們必須根據(jù)人口服務管理的總體目標，全面把握人口調(diào)控工作對法院工作的新要求和新任務，進一步增強服務大局的主動性，科學謀劃、積極推進，堅持更新司法理念、創(chuàng)新審判模式、發(fā)揮審判職能，為人口調(diào)控工作提供更加全面、有力的司法服務。第二，進一步推進法治政府建設。堅持依法治國、建設法治政府，其實質(zhì)就是決策與實施時牢記職權(quán)法定，堅持規(guī)則意識和程序意識，在法律的授權(quán)范圍內(nèi)和法律所確定的規(guī)則下開展工作。法院在服務人口調(diào)控工作中，一方面要嚴格依法公正審判相關案件，另一方面，要健全與相關部門的溝通聯(lián)絡機制，及時通報涉人口調(diào)控和來滬人員服務管理案件審判情況，并就相關工作中的執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、法律適用等問題，及時與政府部門進行溝通交流，主動提供司法意見和法律咨詢，促進依法行政與公正司法的良性互動。第三，進一步推動“兩個效果”統(tǒng)一。在新媒體環(huán)境下，涉人口調(diào)控案件的處理，可能影響民眾乃至全社會對我們社會環(huán)境和開放包容的認知，影響社會的和諧穩(wěn)定，這就要求法院在涉人口調(diào)控案件審理中，必須兼顧法律效果與社會效果，兼顧積極支持與風險控制，不缺位，同時也不錯位、不越位，在依法裁判的基礎上，積極創(chuàng)新解紛方式，通過案件的公正高效處理，引導社會朝著正常、有序的方向發(fā)展，更好地實現(xiàn)人口調(diào)控司法服務的良好效果。第四，進一步落實改革創(chuàng)新舉措。隨著人口調(diào)控工作深度和廣度的不斷拓展，人口綜合服務管理相關案件的審判工作必然面臨訴訟數(shù)量增加、新型疑難案件出現(xiàn)、法律滯后甚至空白、規(guī)范適用沖突等一系列問題。對此，我們必須結(jié)合人口調(diào)控工作的具體實踐，圍繞相關案件中的疑難、復雜法律問題，加強調(diào)查研究，結(jié)合司法改革進程，在充分體現(xiàn)法律原則和法律精神的基礎上，優(yōu)化司法職權(quán)配置，加強審判組織建設，創(chuàng)新案件審判方法，著力形成可復制、可推廣的人口調(diào)控工作司法服務模式，切實增強相關工作的司法支撐力度。

記者：人口綜合管理服務工作涉及面廣，需要不同的部門乃至社會各方力量的共同參與。對于共同推進人口綜合管理服務與城市法治，您有何認識和建議？

張斌院長：如您所說，人口綜合管理服務工作不是哪一個部門的事，甚至不只是政府機關的事，而是需要立法、行政、司法機關以及全社會各方力量的共同努力。在我看來，加強和改進人口管理服務工作過程中，以下幾個方面應當是各方共同努力的重要內(nèi)容：第一，切實保障來滬人員合法權(quán)益保護?！耙匀藶楸尽笔俏覀児ぷ鞯闹匾獪蕜t，在加強人口綜合管理服務過程中，每一項政策和舉措，都應當把對人的關懷和人的價值實現(xiàn)放在首位，高度關注來滬人員的合法權(quán)益，積極創(chuàng)新管理服務方式，兼顧法律效果與社會效果，兼顧積極支持與風險控制，在保障來滬人員基本公共服務的基礎上，進一步優(yōu)化管理方式，引導社會朝著正常、有序的方向發(fā)展，更好地實現(xiàn)人口調(diào)控的良好效果，促進社會和諧發(fā)展。第二，強化政府依法行政。在人口調(diào)控工作中，政府承擔著最主要的責任。這就要求進一步強化依法行政理念，推進法治政府建設，在決策與實施中堅持職權(quán)法定，堅持規(guī)則意識，在法律的授權(quán)范圍內(nèi)和法律所確定的原則下開展工作。特別值得注意的是，對法治的要求逐漸提升，依法行政在當下已經(jīng)由過去的結(jié)果合法性轉(zhuǎn)變?yōu)槌绦蚝戏ㄐ?，如果因為程序問題導致違法，即使結(jié)果正當，也屬于行政違法的范疇。第三，加大既有法律規(guī)范的執(zhí)行力度。當前支撐人口調(diào)控的法律法規(guī)尚不完善，不少人口綜合管理服務工作面臨著法律依據(jù)不明確、違法處罰力度不足等難題。但是，在繼續(xù)推動法律規(guī)范修訂的基礎上，當前更加急迫的任務是加強執(zhí)法力度，確保既有法律規(guī)范得到有效執(zhí)行。今年以來，浦東新區(qū)在“三違”、黑車整治等方面已經(jīng)取得了良好效果，建議形成常態(tài)機制并拓展范圍，嚴格執(zhí)法，更好地發(fā)揮既有人口管理服務措施的功能。第四，進一步發(fā)揮企業(yè)和基層自治組織功能。實現(xiàn)人口發(fā)展與城市整體發(fā)展的協(xié)調(diào)平衡，需要多方協(xié)力、共同參與，需要充分利用市場的力量、社會的力量。一方面，來滬人員在企業(yè)中就業(yè)的比例較大，應當借助企業(yè)等市場主體的力量，通過工會等途徑推進來滬人員的自我管理、自我服務。另一方面，村委會、居委會等自治組織深入基層，直接面對大量的來滬人員，應當積極調(diào)動自治組織的積極性，利用居民、村民自治來加強人口管理服務。