法治和國(guó)家治理現(xiàn)代化

記者：陳檢察長(zhǎng)，您好！非常感謝您撥冗接受本刊采訪。黨的十八屆四中全會(huì)提出，要堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。法治是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件。作為上海市人民檢察院檢察長(zhǎng)，請(qǐng)您從法治推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)系層面上，談一談社會(huì)治理的法治化內(nèi)容。

陳旭：黨的十八屆三中全會(huì)提出了國(guó)家治理現(xiàn)代化，十八屆四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)，這是國(guó)家在治理能力建設(shè)方面的一次重大改革，符合現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)。雖然法治的概念在人類(lèi)文明歷史上可以追溯至古代，但是治理的理念卻是現(xiàn)代社會(huì)的象征。不僅在治理的主體、治理的客體、治理的方式都有很大的不同，而且體現(xiàn)了人類(lèi)對(duì)社會(huì)、國(guó)家管理認(rèn)識(shí)的不斷發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)提出了治理能力的現(xiàn)代化，說(shuō)明這是我們黨執(zhí)政理念的一次重大革新和重大飛躍，是對(duì)國(guó)家管理能力提出了一種新的思維，也是新的挑戰(zhàn)，對(duì)執(zhí)政能力建設(shè)提出了更高的要求，順應(yīng)了世界文明發(fā)展的潮流，也是為了適應(yīng)國(guó)際環(huán)境、擴(kuò)大開(kāi)放，在新的歷史條件下，繼續(xù)發(fā)展的新的要求。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)從經(jīng)濟(jì)上基本完成了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷史性變革，但從國(guó)家管理層面以及管理理念和管理方式來(lái)說(shuō)，還沒(méi)有完成從管理到治理的變革。因此，治理能力現(xiàn)代化的提出，是我們黨順應(yīng)潮流，審時(shí)度勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)的重大戰(zhàn)略決策。

國(guó)家治理體系和能力的現(xiàn)代化是對(duì)我們黨的執(zhí)政理念和執(zhí)政能力的要求，是執(zhí)政方式的重大改變。那么，治理的基礎(chǔ)是什么呢？我認(rèn)為是法治。法治不僅是治理的基礎(chǔ)，也是治理最基本的一種方式。法治，從某種角度上說(shuō)，它是人類(lèi)到目前為止找到的最好的國(guó)家治理方法。具體包含四個(gè)層面。第一，法治具有穩(wěn)定性的特點(diǎn)。國(guó)家治理通過(guò)法治，可以避免人性的弱點(diǎn)，避免個(gè)人權(quán)力的缺陷以及人治中所具有的不穩(wěn)定性。通過(guò)法治，可以對(duì)每個(gè)人的權(quán)利予以保護(hù)。同時(shí)每個(gè)人通過(guò)法律可以對(duì)其行為有一種預(yù)期，這對(duì)于整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)，才能真正使得每個(gè)人的合法權(quán)利得到根本的保護(hù)，人在社會(huì)中才能充分地獲得安定和自由。

第二，法治是對(duì)人權(quán)的保障。法治很重要的一點(diǎn)是保護(hù)人權(quán)，法治的要求是“法律面前人人平等”，也就是每個(gè)人在社會(huì)中都應(yīng)得到保護(hù)。尤其是當(dāng)個(gè)人遭到公權(quán)力的侵害時(shí)，就必須通過(guò)法治的力量來(lái)加以保護(hù)。所以說(shuō)，保護(hù)人權(quán)的最有效的武器就是法治，法治可以使每個(gè)人在依法保護(hù)自己的權(quán)利時(shí)變得強(qiáng)大，如果沒(méi)有法治的話，個(gè)人的利益就容易遭受到肆意侵害。只有當(dāng)個(gè)人的利益、人權(quán)在獲得保護(hù)的環(huán)境下，人們才能在符合法律的框架下自由地生活、發(fā)展。

第三， 法治能確保公權(quán)力不越界。如何防止公權(quán)力的越界，防止公權(quán)力對(duì)公民私權(quán)利的侵害，只能依靠法律制度來(lái)確保公權(quán)力在法治的軌道里運(yùn)行，讓政府能很好地運(yùn)用規(guī)則進(jìn)行社會(huì)治理。

第四，法治是治理的基礎(chǔ)。從社會(huì)整體的穩(wěn)定性上來(lái)說(shuō)，法治確保了公權(quán)力在法律制度的軌道里行駛，它保證的不僅僅是公權(quán)力的不越界，而且還保證了公民的民主和權(quán)利，從而使得社會(huì)能有序地進(jìn)行運(yùn)作，這是社會(huì)治理的最基本的保證，這一點(diǎn)是非常重要的。

記者：有專(zhuān)家曾提出，“社會(huì)治理”的本質(zhì)是“社會(huì)治理社會(huì)”，您對(duì)這一提法怎么看？以人民為本位的治理思想，是否與法治的“限制公權(quán)力與保障私權(quán)利”核心要義相通？

陳旭：治理是事關(guān)一個(gè)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)和治理方式的重大問(wèn)題。它是包含政府、社會(huì)、公民三個(gè)層面的體系，核心內(nèi)容是國(guó)家的管理不僅是政府單方面的行為，而是需要實(shí)現(xiàn)有機(jī)的對(duì)國(guó)家和社會(huì)的共同治理。從社會(huì)管理到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，是從統(tǒng)治到治理理念的根本變化，是由原來(lái)的主要依靠政府單方面的管理社會(huì)方式，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w的共同治理。也就是說(shuō)，治理的主體不僅僅是政府，而是包括政府、社會(huì)組織及公民自身，這三者在治理中都必須要很好的定位，從而形成良好的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)。在這其中，有一個(gè)非常重要的問(wèn)題，就是如何發(fā)揮每個(gè)人的能動(dòng)性，主動(dòng)參與治理;如何讓每個(gè)人有國(guó)家主人翁的意識(shí)，認(rèn)為國(guó)家管理是與自身息息相關(guān)的，有自己的需要和自己的作用的。每個(gè)公民如果能夠有很好的主人翁意識(shí)，就會(huì)自覺(jué)地遵守社會(huì)各種規(guī)則，國(guó)家意識(shí)、社會(huì)責(zé)任、公民意識(shí)就能大大增強(qiáng)，國(guó)家、社會(huì)與個(gè)人相互交融，使每個(gè)公民在參與國(guó)家治理中有強(qiáng)烈的國(guó)家意識(shí)和社會(huì)責(zé)任。因此，國(guó)家治理現(xiàn)代化必須確立人民本位的治理思想，在治理過(guò)程中，要把握三個(gè)層面的問(wèn)題。

第一，政府是主導(dǎo)。國(guó)家主要是通過(guò)立法、實(shí)施有效的管理方式對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理。在這個(gè)意義上說(shuō)，社會(huì)共治的分量上是不一樣的，政府在其中是主導(dǎo)作用，是必須要予以重視的。因?yàn)檎淼氖且环N公共權(quán)力，這是公民賦予的共同權(quán)，政府必須代表人民群眾的共同意志去治理國(guó)家、治理社會(huì)。而且政府的職能不僅僅是法律執(zhí)行的問(wèn)題，還有行政手段、經(jīng)濟(jì)手段等，而這是任何社會(huì)組織或公民都沒(méi)有辦法去行使的。因此，政府的作用是為了保證國(guó)家的運(yùn)行，它是代表著人民群眾的意志去制定、執(zhí)行法律，去依法管理國(guó)家、治理社會(huì)的，在這一過(guò)程中它所實(shí)施的許多經(jīng)濟(jì)政策、行政手段，都是治理中必不可少的內(nèi)容。所以，我認(rèn)為，國(guó)家治理現(xiàn)代化的多元主體，并不是要削弱公權(quán)力，或者是要把公權(quán)力降到一般的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中與社會(huì)組織的平等位置上，而是要督促公權(quán)力、保證公權(quán)力在法律的軌道中行使，讓公權(quán)力代表人民群眾的利益，這才是關(guān)鍵。所以，第一個(gè)層面，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中，政府的主導(dǎo)地位是非常重要的。

第二，社會(huì)是中堅(jiān)力量。社會(huì)就像國(guó)家的穩(wěn)定器一樣，它通過(guò)大量的代表不同群體利益的社會(huì)組織和不同經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)組織形成了社會(huì)組織，其中包括中介組織、行業(yè)組織等。雖然國(guó)家制定了政策，但是許多管理都需要通過(guò)不同的行業(yè)組織、法人組織，中介組織，群眾組織等來(lái)進(jìn)行管理。像國(guó)外的一些經(jīng)濟(jì)組織，商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等，它們對(duì)企業(yè)的合法經(jīng)商、服務(wù)規(guī)范的管理起著非常重要的作用，它們不僅根據(jù)政府的要求對(duì)社會(huì)進(jìn)行了有效的管理，做了大量以前政府做的事情和政府想做做不了的事，而且它們是在社會(huì)法治的框架下運(yùn)行，一定程度上保證了社會(huì)公平。比如國(guó)外的一些企業(yè)行會(huì)，它們都有自己行業(yè)的準(zhǔn)則，如果某一企業(yè)違反了準(zhǔn)則、觸犯了行規(guī)，就無(wú)法再在該行業(yè)里發(fā)展了，也就是說(shuō)，企業(yè)的違規(guī)行為不僅是依靠執(zhí)法部門(mén)的查處，而是在自己的行業(yè)組織里就會(huì)受到警告、開(kāi)除企業(yè)資格等的處罰。這樣，行業(yè)組織實(shí)際上就把每個(gè)企業(yè)組織起來(lái)，把它們納入到法治的軌道里，依法、公平地進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)。此外，大量的行業(yè)組織、中介組織，比如審計(jì)、財(cái)會(huì)、拍賣(mài)、交易等，它們?cè)诠芾磉^(guò)程中，各項(xiàng)公平交易的規(guī)則也在其中，當(dāng)許多商品交易通過(guò)中介組織去運(yùn)行的時(shí)候，體現(xiàn)的也是社會(huì)交易中的公平原則。同時(shí)這些行業(yè)組織、中介組織還擔(dān)負(fù)著許多參與社會(huì)管理的職責(zé)等。 另一個(gè)方面，在整個(gè)國(guó)家的管理中，還有許多大量的社會(huì)組織，它們?cè)趯?duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)上等也起到了相當(dāng)大的作用。針對(duì)不同群體利益的保護(hù)，對(duì)困難群體的幫助，以及在生活上、經(jīng)濟(jì)上、精神上給予的關(guān)心和支持等，都需要由社會(huì)組織來(lái)做。所以，如果社會(huì)組織一旦高度發(fā)育起來(lái)的話，它是能夠支撐起社會(huì)的一般組織和管理工作的，也只有這樣，社會(huì)才能夠更有秩序地運(yùn)行。因此，我們必須要把這些組織發(fā)展起來(lái)、培育起來(lái)，讓它們能承擔(dān)起行業(yè)管理、社會(huì)中介、不同群體服務(wù)的責(zé)任來(lái)。

在培育發(fā)展社會(huì)組織的同時(shí)，我們不僅要有序培育和發(fā)展，讓其能夠支撐起管理職能，而且要杜絕幾個(gè)人成立一個(gè)組織，各企業(yè)加入交一點(diǎn)會(huì)費(fèi)，成為一個(gè)“二政府”的現(xiàn)象。社會(huì)組織所享有的不僅僅只有管理的權(quán)力，而更多的是要承擔(dān)社會(huì)的責(zé)任，他們必須承擔(dān)起政府職能轉(zhuǎn)變后的部分職能來(lái)。社會(huì)組織的培育發(fā)展，不僅能改變目前政府包打天下、包羅萬(wàn)象的情形，而且還能有效保證法律面前的人人平等，能有效保證國(guó)家法治的正常運(yùn)行。社會(huì)組織不僅是參與治理的重要組成部分，更是治理的主體，這才是社會(huì)治理的共治概念。

第三，自治是社會(huì)治理的一個(gè)基礎(chǔ)。十八屆四中全會(huì)的《決定》里提到要“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”，我認(rèn)為這是一個(gè)基礎(chǔ)，是一種基礎(chǔ)性的社會(huì)治理。比如鄉(xiāng)規(guī)民約，它是在國(guó)家法律規(guī)定的制度下，依照國(guó)家規(guī)定，按照契約精神，社會(huì)的公序良俗，在一定領(lǐng)域或范圍內(nèi)借助公約、契約的制定和共同遵守實(shí)現(xiàn)自治。比如我們的社區(qū)管理，可以在不違反國(guó)家法律的前提下對(duì)一些需共同遵守的事項(xiàng)制定契約，讓大家在小區(qū)中自覺(jué)遵守，從而實(shí)現(xiàn)自治。比如現(xiàn)在的群租治理問(wèn)題，我們可以采取自治的理念，讓每個(gè)小區(qū)居民共同制定群租治理規(guī)則，并在個(gè)人的租賃合同中反映出來(lái)，讓小區(qū)居民共同遵守。規(guī)定的制定可以細(xì)致，包括不得開(kāi)設(shè)旅館、飯店、不能違章搭建，以及遛狗、除草等各項(xiàng)內(nèi)容。這樣，就能形成在不違反國(guó)家法律的前提下，通過(guò)大家共同制定的制度約束行為，共同遵守。我們現(xiàn)在很多人在小區(qū)里，都是被管理的對(duì)象，而沒(méi)有管理者的概念。自治，就是要讓公民成為治理的主體，這個(gè)概念要深入人心，還有很長(zhǎng)的路要走。我曾經(jīng)去法國(guó)進(jìn)行考察，在法國(guó)，法官對(duì)很多重大事情都有決定權(quán)，包括院長(zhǎng)的推選、拍賣(mài)單位確立，都可以通過(guò)法官投票決定。也就是說(shuō)，每個(gè)公民都有參與國(guó)家管理、社會(huì)治理的職責(zé)，我們可以大量運(yùn)用不違反國(guó)家法律的契約、民約來(lái)治理基層，增強(qiáng)公民的主體意識(shí)。比如在社區(qū)里，如果有居民違反了社區(qū)的規(guī)定，可由社區(qū)委員會(huì)向法院提出，由法院根據(jù)法律法規(guī)、社區(qū)規(guī)定進(jìn)行裁定，這樣，就能很好地把自治與法治結(jié)合起來(lái)了。

記者：近日，中央將“中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)”恢復(fù)為“中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)”對(duì)此，您怎么看？社會(huì)治理與綜合治理應(yīng)是怎樣的關(guān)系？

陳旭：將“中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)”恢復(fù)為“中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)”，我認(rèn)為這是將職責(zé)回歸到了社會(huì)綜合治理的職責(zé)范圍中。我國(guó)在綜合治理的實(shí)踐中，對(duì)社會(huì)治理作出了有益的探索，并取得了很好的效果。其中有一個(gè)主要的做法和理念就是政府牽頭，然后通過(guò)社會(huì)組織的共同參與，共同對(duì)社會(huì)管理中的突出問(wèn)題進(jìn)行治理，這個(gè)理念非常好，也有很好的經(jīng)驗(yàn)和做法。但在新的形勢(shì)下，應(yīng)對(duì)社會(huì)綜合治理提出更高的要求，應(yīng)轉(zhuǎn)變?cè)瓉?lái)停留在政府包攬的層面，把社會(huì)組織培育起來(lái)。比如2002年，我當(dāng)時(shí)到政法委工作的時(shí)候，我們推進(jìn)了社區(qū)矯正、青少年幫教、吸毒人員管理，通過(guò)用政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的辦法讓社會(huì)組織去做，這實(shí)際上就是培育社會(huì)組織共同參與國(guó)家管理、國(guó)家治理的理念。但是，現(xiàn)在的許多做法還是更多地由政府包攬下來(lái)，由政府動(dòng)員組織方方面面去治理，比如菜市場(chǎng)問(wèn)題，就是由政府牽頭，結(jié)合各部門(mén)各組織進(jìn)行治理，這雖然取得了明顯成效，但是，治理的理念還是沒(méi)有培養(yǎng)出來(lái)，社會(huì)組織參與治理也沒(méi)有納入治理軌道，沒(méi)有納入法治的軌道。因此，目前許多綜合治理就出現(xiàn)了治一治就好，不治后又出來(lái)的現(xiàn)象。所以，這又回到了剛才我們的問(wèn)題上，治理必須要把自治與法治結(jié)合起來(lái)，把社會(huì)治理納入法治軌道，同時(shí)，國(guó)家還要注意建立誠(chéng)信體系，這也是國(guó)家治理的重要手段之一。

記者：從您對(duì)社會(huì)治理的闡釋中，我們發(fā)現(xiàn)，您非常強(qiáng)調(diào)公民自治和法治關(guān)系，那么，您是怎么看待社會(huì)治理的民主基礎(chǔ)這個(gè)問(wèn)題的呢？

陳旭：的確，社會(huì)治理中有一點(diǎn)非常重要，就是以公民為本，要發(fā)揚(yáng)民主，要聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)，要將人民群眾的意志滲透在各個(gè)方面，包括立法、經(jīng)濟(jì)政策等。關(guān)系到人民群眾利益的決定，都必須要有人民群眾代表的參與，必須要符合群眾的意志，聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)。比如立法必須要由人大來(lái)通過(guò)，還有國(guó)家的重大決策，也是要聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)。這就是，通過(guò)一定的程序把人民的意志集中起來(lái)，采取民主的方式進(jìn)行有效的管理。那么，什么是民主？民主不僅是聽(tīng)取人民群眾意見(jiàn)，發(fā)揚(yáng)民主的概念，其實(shí)也是統(tǒng)治管理的手段。民主是多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的統(tǒng)治和管理。民主是少數(shù)服從多數(shù)。比如《憲法》的通過(guò)，需要三分之二以上票通過(guò)，這是集中了更廣泛人民群眾的意見(jiàn)，代表的是絕大多數(shù)人的利益、絕大多數(shù)人的意見(jiàn)。一個(gè)社會(huì)的有效管理是滿足多數(shù)人的意見(jiàn)，而不是滿足所有人的意見(jiàn)，滿足所有人的意見(jiàn)的社會(huì)管理是管不好的，那也不是民主的概念。民主的本質(zhì)是少數(shù)服從多數(shù)，讓民主的理念在治理中起著重要的作用，是以一定的方式、一定的程序，真正借助多數(shù)人的意志來(lái)管理國(guó)家。

比如現(xiàn)在動(dòng)拆遷的問(wèn)題，可以通過(guò)民主治理理念來(lái)解決。舉新加坡為例，在新加坡進(jìn)行商業(yè)性動(dòng)拆遷是被允許的，它通過(guò)政府首先向大家征詢(xún)意見(jiàn)，讓大家共同拿出一個(gè)改造方案，或改造成商業(yè)區(qū)或改造成住宅區(qū)，然后，獲得三分之二以上的多數(shù)人同意，該方案便可通過(guò)。那么，拆遷過(guò)程中，可以通過(guò)商業(yè)行為的辦法由市場(chǎng)解決，在取得當(dāng)?shù)鼐用竦耐夂?，企業(yè)與居民簽約，簽約中也會(huì)遇到不愿簽約的住戶，但是，如果整個(gè)簽約率達(dá)到了90%以上，那么，剩余的10%就必須服從。這個(gè)比例也是以法律文本規(guī)定下來(lái)的，而且這10%的動(dòng)遷價(jià)格是90%的動(dòng)遷價(jià)格的平均價(jià)，并不會(huì)因?yàn)槠溥w出時(shí)間晚而獲得到更多的利益。我認(rèn)為，這就是很好地運(yùn)用了民主的手段，以公開(kāi)公平公正解決拆遷問(wèn)題。民主的概念，是符合多數(shù)人的利益，如果把這個(gè)概念運(yùn)用到社會(huì)治理中去，就能有效地避免許多負(fù)面效應(yīng)的出現(xiàn)，讓社會(huì)矛盾的問(wèn)題得到解決。而在我們現(xiàn)階段，對(duì)民主的理解，卻多是停留在多聽(tīng)群眾意見(jiàn)的理解上，而對(duì)于民主是統(tǒng)治的方式的這一認(rèn)識(shí)還沒(méi)有形成。

民主是國(guó)家治理的重要治理方式，民主的背后就是法治，法治是民主的有力支撐，他們的關(guān)系緊密相連。就像剛才新加坡的例子，民主的治理后面是有法律制度來(lái)規(guī)定的，當(dāng)90%以上的居民簽約了動(dòng)遷合同以后，剩余的10%的居民就要強(qiáng)遷，而這個(gè)強(qiáng)遷是必須依靠法治的力量。而反觀我國(guó)動(dòng)拆遷問(wèn)題，由于沒(méi)有很好地運(yùn)用民主的方法，就使得許多在拆遷中前面動(dòng)遷的老實(shí)人吃虧，形成了“不鬧不得、小鬧少得，多鬧多得”的一個(gè)非常壞的社會(huì)風(fēng)氣。試想，如果我們運(yùn)用新加坡的這一90%的民主方式來(lái)治理動(dòng)拆遷的話，是不是能很好地對(duì)付一些“賴(lài)著不走的人”？民主不僅要多聽(tīng)群眾意見(jiàn)、充分討論投票，而且要同制度、法律聯(lián)系在一起，這樣才能解決大量困擾我們的社會(huì)問(wèn)題。而且，從另一個(gè)層面上說(shuō)，90%意味著五分之四以上的通過(guò)率，這可以說(shuō)是高度民主，因?yàn)閯?dòng)拆遷涉及的是老百姓的重大利益，所以它必須是高度民主，而高度民主也并不是極端的一人一票，如果將一人一票極端化后會(huì)使民主的作用歪曲。要既充分發(fā)揚(yáng)了民主，保護(hù)了絕大多數(shù)人的利益，又通過(guò)合同的方式、民主的簽約，公平公開(kāi)、你情我愿地把民主與法治很好地結(jié)合起來(lái)，使得問(wèn)題得到解決。此外，契約有兩個(gè)問(wèn)題很重要，第一，它必須要在法律軌道里，不得超越國(guó)家法律;第二，契約自治的條例也需要法治的支撐，如果法律制度無(wú)法支撐，這個(gè)契約也是沒(méi)有用的。契約能使法律的保護(hù)以較為簡(jiǎn)單的方式實(shí)現(xiàn)，比如如果社區(qū)有管理規(guī)定，違章建筑必須拆除，那么，法院就可依據(jù)社區(qū)管理規(guī)定和法律法規(guī)發(fā)出拆遷令，依法對(duì)違章建筑進(jìn)行拆除。同樣，封陽(yáng)臺(tái)、開(kāi)飯店、群租等都可以通過(guò)這樣的方式依法解決。

記者：看來(lái)法治在整個(gè)治理過(guò)程中不可或缺，請(qǐng)您跟我們具體談一談法治在國(guó)家治理中的地位問(wèn)題。

陳旭：國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化的建設(shè)必須要樹(shù)立法律權(quán)威和司法終局。法律權(quán)威是支撐治理的重要基礎(chǔ)，法律必須無(wú)條件地嚴(yán)格執(zhí)行，每個(gè)公民都要樹(shù)立對(duì)法律的信仰，無(wú)論政府還是公民個(gè)人，在做每一件事情時(shí)，首先是法律信仰，要有法律的意識(shí)。所謂“法無(wú)禁止即自由”、“法無(wú)授權(quán)即禁止”。這幾年，我們的普法教育一定程度上來(lái)講效果并不理想，因?yàn)橐粋€(gè)社會(huì)，公民的法治觀念，主要是看法治在整個(gè)社會(huì)中的權(quán)威性，雖然現(xiàn)在普法中要求老百姓學(xué)法律條文，這雖然不是說(shuō)沒(méi)有用，但普法的關(guān)鍵還是要樹(shù)立法律意識(shí)。我們每個(gè)人不可能都是法律專(zhuān)家，對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)，公民所需要具備的是樹(shù)立法律的權(quán)威，法律的信仰，而這是一個(gè)系統(tǒng)問(wèn)題，需要司法通過(guò)法律的鋼性讓人人遵守，這其中涉及的是法律意識(shí)、法律理念的樹(shù)立，這不是靠學(xué)習(xí)法律條文就能解決，而是要在社會(huì)治理的過(guò)程中讓法律起到維護(hù)的作用。

法律權(quán)威是否能樹(shù)立還必須看司法能不能終局，也就是司法要能服判、接受。比如香港的占中問(wèn)題，其最后是由被損害利益的人向法院提起訴訟，由法院做出裁決，發(fā)令拆掉，這體現(xiàn)了很高的司法權(quán)威。在香港，律師協(xié)會(huì)有一個(gè)律師紀(jì)律懲戒部門(mén)，他們對(duì)律師的投訴進(jìn)行審查，由懲戒委員會(huì)裁決做出處理，比如警告或者吊銷(xiāo)執(zhí)照等，如果律師不接受，可上訴法院，而最后還是由法院進(jìn)行解決。所以說(shuō)，司法要有權(quán)威，就必須要讓判決無(wú)條件地履行。我們要樹(shù)立一個(gè)意識(shí)，許多問(wèn)題可以在法院尋找公正公平，現(xiàn)在司法改革，把過(guò)去的立案制向登記制改革，這就是對(duì)維護(hù)公平正義的最后一道防線，有了更深的認(rèn)識(shí)，當(dāng)然這同時(shí)也需要一整套的制度來(lái)維護(hù)。司法終局意味著任何訴求問(wèn)題都可以到法院去終局，從而有效解決社會(huì)矛盾，這是治理中非常重要的一點(diǎn)。

記者：那么，檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)治理上的重點(diǎn)是什么？應(yīng)如何發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)治理過(guò)程中的作用？

陳旭：許多國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)是作為偵查主體而存在的，立案、逮捕、查案、起訴是否都是由檢察官?zèng)Q定。一些國(guó)家的檢察官還是國(guó)家公訴人，不少?lài)?guó)家還賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)重要官員侵犯民權(quán)的重大案件的查處的權(quán)力，包括重大腐敗案件的偵查、公益訴訟等。但在中國(guó)，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它擔(dān)負(fù)著對(duì)民事、刑事、行政整個(gè)訴訟的監(jiān)督，具體來(lái)說(shuō)包括對(duì)公安的刑事立案的監(jiān)督，偵查措施的監(jiān)督，對(duì)法院審判的監(jiān)督，刑法執(zhí)行的監(jiān)督，以及民事訴訟和行政訴訟的監(jiān)督等。也就是說(shuō)，它擁有一個(gè)很重要的涉及和關(guān)系到人民利益的重大的權(quán)力，比如限制人身自由、判決是否公正等。黨的十八屆四中全會(huì)提出了檢察機(jī)關(guān)要“加強(qiáng)對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督，嚴(yán)懲司法腐敗。要依法嚴(yán)厲打擊各類(lèi)嚴(yán)重刑事犯罪，積極參與社會(huì)治安綜合治理，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全?！币簿褪钦f(shuō)加大了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督力度，加強(qiáng)了對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為和濫作為，包括侵犯人民群眾利益的監(jiān)督，是賦予檢察機(jī)關(guān)的一個(gè)非常重要的任務(wù)。比如公益訴訟制度，主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為在損害了國(guó)家和社會(huì)的公共利益時(shí)，由于社會(huì)的公共利益比較抽象，沒(méi)有具體的相對(duì)人，或者不敢或者不能提起公益訴訟的，由檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，成為訴訟主體，這說(shuō)明了檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益，保護(hù)了群眾的利益。四中全會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督任務(wù)和監(jiān)督內(nèi)容，證明了檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)國(guó)家法治和推進(jìn)社會(huì)治理中，具有非常重要的作用。所以檢察機(jī)關(guān)在加強(qiáng)訴訟監(jiān)督的同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法行為，特別是不作為、濫作為造成的對(duì)人民群眾利益損害的案件的監(jiān)督。這些都涉及確保公權(quán)力正確的行使，讓公權(quán)力在法治的框架下運(yùn)行的內(nèi)容。從法律監(jiān)督的角度來(lái)說(shuō)，在治理上，檢察機(jī)關(guān)起著非常重要的作用，確保我國(guó)法律的實(shí)施。

另一個(gè)方面，檢察機(jī)關(guān)也是司法主體，其本身就有一個(gè)依法公正、秉公辦案、公正透明的樹(shù)立司法權(quán)威的問(wèn)題，司法權(quán)威首先就是法治的重要內(nèi)容，如何使每個(gè)案件都彰顯公平正義，這就需要檢察機(jī)關(guān)在工作中有公民參與的意識(shí)，這是一個(gè)國(guó)家社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。公民對(duì)國(guó)家權(quán)力的參與，包括對(duì)審判權(quán)、檢察權(quán)的參與，以及參與的形式，比如對(duì)一些重大案件，對(duì)檢察機(jī)關(guān)檢察階段終局的案件，是不是也可以像法院的人民陪審員一樣多一點(diǎn)參與呢？這也是值得我們研究的問(wèn)題。

總的來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)治理中有三個(gè)層面的內(nèi)容，第一個(gè)層面是加強(qiáng)監(jiān)督;第二個(gè)層面是檢察機(jī)關(guān)作為司法主體本身來(lái)說(shuō)，要通過(guò)依法公正透明辦案，樹(shù)立司法權(quán)威，保障公正，公正是治理的一個(gè)非常重要的目標(biāo);第三個(gè)層面是在我們自身的工作中如何體現(xiàn)法治的理念、治理的理念，如何讓公眾更多地參與等。同時(shí)，我們還有一個(gè)檢察權(quán)的監(jiān)督，對(duì)檢察權(quán)的正確行使的監(jiān)督和制約，其本身也是國(guó)家治理的內(nèi)容之一。

記者：社會(huì)治理需要樹(shù)立司法權(quán)威，檢察機(jī)關(guān)在樹(shù)立司法權(quán)威方面有哪些制度設(shè)計(jì)？在當(dāng)前的司法改革方案里有哪些體現(xiàn)？

陳旭：司法權(quán)威的樹(shù)立需要建立一套符合司法規(guī)律的法律制度。好的制度的設(shè)計(jì)是帶有決定性的，長(zhǎng)期以來(lái)，我們沒(méi)有完全形成一套符合司法特點(diǎn)規(guī)律的一種法律制度。這套制度有很重要的意義：第一，司法權(quán)必須依法獨(dú)立，由司法機(jī)關(guān)來(lái)行使，這是非常重要的一點(diǎn)。但實(shí)際上目前司法的權(quán)威性不高，司法受到方方面面的干擾，法律對(duì)司法權(quán)威的制度保障和經(jīng)濟(jì)保障做得不夠，國(guó)家社會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)的權(quán)威、必要的物質(zhì)、環(huán)境的支撐不夠。所以這次司法改革有一個(gè)重要的特征就是人財(cái)物的統(tǒng)一管理。第二，確保司法人員成為執(zhí)法辦案的主體，誰(shuí)裁判誰(shuí)負(fù)責(zé)，因?yàn)樗痉ㄓ幸粋€(gè)非常重要的規(guī)律，它要尋找事實(shí)，這就必須要通過(guò)司法人員，除了運(yùn)用司法人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)外，還要求司法人員必須是親自聽(tīng)取雙方當(dāng)事人的意見(jiàn)，以及審查相關(guān)的事實(shí)程序，這樣才能得出更接近客觀事實(shí)的、最公正的判決。我們?cè)瓉?lái)的問(wèn)題是，一線的司法官員的權(quán)威性太低，許多一線司法人員都沒(méi)有決定權(quán)，案件的司法行政化問(wèn)題比較突出，層層審批，所以這次司法改革必須要回歸司法人員成為責(zé)任主體，同時(shí)建立一套司法權(quán)運(yùn)行中有效的監(jiān)督資源和監(jiān)督機(jī)制。第三，要解決檢察官具有司法特點(diǎn)、符合司法特殊規(guī)律的司法培養(yǎng)機(jī)制。檢察官的培育機(jī)制，必須是精英化的培養(yǎng)機(jī)制，檢察官必須是具有高素質(zhì)的精英人士，作為檢察官就得終身辦案，因此它必須走單獨(dú)的序列，而不能走行政序列。它必須擺脫行政的上下級(jí)序列，走專(zhuān)業(yè)序列，每個(gè)檢察官只要公正專(zhuān)業(yè)辦案，就有一個(gè)很好的職業(yè)預(yù)期，這才是符合檢察官成長(zhǎng)規(guī)律的制度，才能保證公正執(zhí)法。因?yàn)閷?duì)于檢察官來(lái)說(shuō)，他沒(méi)有行政上級(jí)，他的上帝就是法律。我認(rèn)為，這是司法改革在樹(shù)立司法權(quán)威上應(yīng)有的三方面的核心內(nèi)容，這是一套很好的頂層設(shè)計(jì)，以確保公正的司法建設(shè)、司法官的培養(yǎng)。

記者：國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化必定包含著司法能力的現(xiàn)代化。您認(rèn)為如何才能解決影響司法能力提升的深層次問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)司法能力的真正提升？

陳旭：司法的現(xiàn)代化首先是制度的現(xiàn)代化，其次是司法觀念和能力的現(xiàn)代化。這包括幾個(gè)重要內(nèi)容：第一，司法必須公開(kāi)透明。這是保證司法公正的鐵律，是不能違反的。因此，司法必須增強(qiáng)它的透明度，包括充分說(shuō)理，文書(shū)公開(kāi)，過(guò)程、決定公開(kāi)等。這樣才能抑制司法可能產(chǎn)生的不公正和腐敗。第二，司法的現(xiàn)代化還需要程序公正，這是司法公正、法律面前人人平等的保障。勝訴敗訴、判刑多少不僅必須根據(jù)罪行，而且所有的案件當(dāng)事人都享有自我辯護(hù)、聘請(qǐng)律師、申訴上訴的權(quán)利，這些都是保障每個(gè)人的權(quán)利的。我們不能只看結(jié)果公正，因?yàn)榻Y(jié)果公正是相對(duì)的，而程序公正是絕對(duì)的，程序公正是實(shí)體公正的保障，前面的過(guò)程不做或做不好，后面的質(zhì)量就很難保證。一套好的司法程序，包括檢察官、司法人員對(duì)程序的尊重，它是對(duì)權(quán)利的保證，是非常重要的觀點(diǎn)，如果不重視這個(gè)問(wèn)題的話，司法就談不上現(xiàn)代化。第三，司法人員必須具備高素質(zhì)的職業(yè)道德。司法人員相對(duì)普通人員來(lái)說(shuō)，更應(yīng)當(dāng)具備更高的道德要求，如果司法人員自身就存在不公不廉的行為，那么，其司法公正就會(huì)產(chǎn)生懷疑。因此，司法人員必須把職業(yè)道德、職業(yè)操守、職業(yè)行為看得更重，要更加注重自己的行為規(guī)范，不僅要保證案件的最后正確，也要保證在審理過(guò)程中不能出現(xiàn)一丁點(diǎn)的違規(guī)行為。比如司法人員不能同當(dāng)事人和訴訟代理人有關(guān)系，不能同涉案單位有關(guān)系，不能隨便參加公眾活動(dòng)，不能在辦案中表示出對(duì)某一方的傾斜等，這些都是司法現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。所以司法改革中，除了把優(yōu)秀的檢察官放到司法人員隊(duì)伍中，還需要提出符合司法人員的道德觀念的要求等?！?/p>