完善城市民族區(qū)政策的建議

中圖分類號(hào)：C95 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

摘要：城市民族區(qū)是民族區(qū)域自治制度的一種補(bǔ)充形式，是在民族區(qū)域自治制度下解決城市民族問(wèn)題的特殊行政建制，是一種保障城市聚居少數(shù)民族平等權(quán)利的政治形式。完善城市民族區(qū)的民族政策，對(duì)城市民族區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、城市民族問(wèn)題的解決、以及少數(shù)民族的權(quán)益保障都有著十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：城市民族區(qū)；法律地位；民族政策

黨的十八大指出，要全面正確貫徹落實(shí)黨的民族政策，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，牢牢把握各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的主題，深入開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育，加快民族地區(qū)發(fā)展，保障少數(shù)民族合法權(quán)益，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，促進(jìn)各民族和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展。中央民族工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，新中國(guó)成立65年來(lái)，黨的民族理論和方針政策是正確的，中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的道路是正確的，我國(guó)民族關(guān)系總體是和諧的，我國(guó)民族工作做的是成功的。同時(shí)，我們的民族工作也面臨著一些新的階段性特征。因此，加強(qiáng)城市民族區(qū)研究，完善城市民族區(qū)政策，明確城市民族區(qū)的法律地位，不僅是依法治國(guó)的要求，也是促進(jìn)城市民族關(guān)系和諧發(fā)展和解決城市民族問(wèn)題的手段。對(duì)推進(jìn)民族地區(qū)城市化、城鎮(zhèn)化，完善民族區(qū)域自治制度也有著重要的意義。

一、明確城市民族區(qū)的法律地位和性質(zhì)

國(guó)家明確城市民族區(qū)的法律地位和性質(zhì)，是依法治國(guó)的要求，促進(jìn)城市民族區(qū)和諧發(fā)展的要求。城市民族區(qū)是一種在民族區(qū)域自治制度下解決國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題的特殊行政建制，是一種保障城市聚居少數(shù)民族平等權(quán)利的政治形式。城市民族區(qū)與一般市轄區(qū)的區(qū)別是明顯的：一是歷史沿革不同，城市民族區(qū)雖然也屬于市轄區(qū)，具備一般市轄區(qū)的屬性，但其建立是為了保障城市聚居少數(shù)民族的平等權(quán)利，這在根本上決定了城市民族區(qū)是一種特殊的市轄區(qū)，這從其前身城市民族自治區(qū)可以得到證明；二是政府機(jī)關(guān)工作人員的組成不同，如《河南少數(shù)民族權(quán)益保障條例》規(guī)定，城市民族區(qū)的區(qū)長(zhǎng)由建立民族區(qū)的少數(shù)民族公民擔(dān)任，民族區(qū)人民政府配備工作人員時(shí)應(yīng)當(dāng)配備與少數(shù)民族比例相適應(yīng)的少數(shù)民族干部；三是城市民族區(qū)享有同市其他市轄區(qū)不能享有的一系列的民族優(yōu)惠政策和慣例①。但是，民族區(qū)顯然不是自治地方，它的性質(zhì)、地位、享受優(yōu)惠政策的幅度和范圍以及未來(lái)走向，都是不確定的，城市少數(shù)民族聚居區(qū)也不一定必然是城市民族區(qū)。城市民族區(qū)至今仍是法律的盲點(diǎn)。2010年，在河南鄭州舉辦的首屆全國(guó)城市民族區(qū)發(fā)展高端論壇上，五個(gè)城市民族區(qū)對(duì)完善城市民族區(qū)的法律法規(guī)也表示了強(qiáng)烈的愿望和要求。

首先，應(yīng)該在《憲法》中明確增列城市民族區(qū)行政建制，明確其為民族區(qū)域自治制度的一種補(bǔ)充形式，明確賦予它擁有哪些不同于一般市轄區(qū)的政策?，F(xiàn)在我國(guó)五個(gè)城市民族區(qū)事實(shí)上依照憲法規(guī)定享有同級(jí)市轄區(qū)的權(quán)利和義務(wù)，并享受各省市賦予他們的民族優(yōu)惠政策。但因憲法中沒(méi)有城市民族區(qū)的行政建制而無(wú)法依法享有聚居少數(shù)民族應(yīng)享有的權(quán)利，城市民族區(qū)成為我國(guó)行政區(qū)劃中一種特殊的城市基層組織形式。應(yīng)在憲法里明確增列城市民族區(qū)的行政建制。

其次，結(jié)合城市民族區(qū)歷史和現(xiàn)實(shí)因素，合理界定其權(quán)利與職責(zé)，國(guó)家設(shè)置城市民族區(qū)，顯然是為了保障城市聚居少數(shù)民族平等權(quán)益。而今我國(guó)城市化進(jìn)展迅速，城市少數(shù)民族數(shù)量不斷增加，民族關(guān)系日益復(fù)雜，城市對(duì)少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展所帶來(lái)的影響也日益顯著，城市民族工作的重要性也越來(lái)越凸顯。國(guó)務(wù)院1956年頒布的《關(guān)于更改相當(dāng)于區(qū)和相當(dāng)于鄉(xiāng)的民族自治區(qū)的補(bǔ)充指示》中實(shí)際上將民族區(qū)作為與民族鄉(xiāng)一樣的特殊地方行政建制來(lái)對(duì)待。這與現(xiàn)在城市民族工作的重要性是不相符的。應(yīng)充分考慮城市民族區(qū)的歷史沿革和發(fā)展現(xiàn)狀，制定符合城市民族區(qū)現(xiàn)狀的法律法規(guī)。

二、完善民族區(qū)域自治制度和民族地區(qū)行政區(qū)劃建制

城市民族自治區(qū)是建國(guó)后黨和國(guó)家在為保障城市聚居少數(shù)民族的平等權(quán)利而進(jìn)行的一種制度性的嘗試，是民族區(qū)域自治的一種形式，后來(lái)發(fā)展為城市民族區(qū)，不再享有憲法規(guī)定的自治權(quán)。實(shí)踐證明，城市民族區(qū)從建立、變更到恢復(fù)至今五十多年來(lái)，較好的保障了城市聚居少數(shù)民族的平等權(quán)利，促進(jìn)了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的發(fā)展，也促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)發(fā)展，是保障城市少數(shù)民族平等權(quán)利的有效形式。

同時(shí)，在國(guó)家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的背景下，中央民族工作會(huì)議明確要在民族地區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，落實(shí)和明確“民族鎮(zhèn)”的行政區(qū)劃建制對(duì)加快少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也有著重要的意義。②民族鎮(zhèn)與城市民族區(qū)一樣，都是在進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)由地方自行設(shè)立的，現(xiàn)行憲法中沒(méi)有城市民族區(qū)和民族鎮(zhèn)的行政建制。在國(guó)務(wù)院1956年下發(fā)的《關(guān)于更改相當(dāng)于區(qū)和相當(dāng)于鄉(xiāng)的民族自治區(qū)的補(bǔ)充指示》中規(guī)定，“過(guò)去在城市內(nèi)建立的相當(dāng)于區(qū)的民族自治區(qū)，可以改為民族區(qū)。凡適合將所在鎮(zhèn)改為民族鎮(zhèn)的，可以將所在鎮(zhèn)改為民族鎮(zhèn)。但是如果當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族現(xiàn)在還不同意更改，也可以暫緩處理。除上述改建的情況外，城鎮(zhèn)內(nèi)的少數(shù)民族聚居地方，凡是適合建立民族區(qū)或者民族鎮(zhèn)的，都可以建立民族區(qū)或民族鎮(zhèn)?！笔聦?shí)上，城市民族區(qū)與民族鎮(zhèn)一樣都是黨和國(guó)家在規(guī)范民族區(qū)域自治制度進(jìn)程中的一種制度性探索?！爱?dāng)時(shí)著起來(lái)似乎是為了保障已“城市化”的少數(shù)民族權(quán)益的‘臨時(shí)性’的制度安排，隨著時(shí)代的發(fā)展，它的重要性和戰(zhàn)略意義日益明顯，它的啟示意義日漸鮮明”③

三、加強(qiáng)城市民族區(qū)的研究工作

城市民族區(qū)是建國(guó)初期黨和國(guó)家為保障城市散雜居民族平等權(quán)益的制度性探索。城市民族區(qū)與民族區(qū)域自治制度、民族鄉(xiāng)都是我黨結(jié)合中國(guó)民族問(wèn)題的具體實(shí)際對(duì)馬克思主義關(guān)于解決民族問(wèn)題的理論原則進(jìn)行的一種創(chuàng)造性的發(fā)展。這是從歷史發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)出發(fā)，從無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命的利益和要求出發(fā)，是從各民族發(fā)展的根本利益出發(fā)的。

加強(qiáng)城市民族區(qū)研究工作，探究城市散雜居民族工作的特點(diǎn)，總結(jié)城市民族區(qū)運(yùn)行的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不僅是依法治國(guó)的要求，也是構(gòu)建民族地區(qū)和諧社會(huì)的要求，更是完善民族區(qū)域自治制度的要求。這是符合城市散雜居少數(shù)民族人民的心愿的，是符合時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)的，是符合城市民族工作的重要性的。

四、加強(qiáng)城市民族區(qū)的民族團(tuán)結(jié)教育工作

我國(guó)已經(jīng)建立了平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義新型民族關(guān)系，并不斷得到鞏固和發(fā)展。要在城市民族區(qū)加強(qiáng)馬克思主義民族觀、黨的民族理論與民族政策的宣傳教育，增強(qiáng)廣大干部群眾維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的自覺(jué)性和堅(jiān)定性，增強(qiáng)全社會(huì)貫徹落實(shí)黨的民族理論和民族政策、國(guó)家的民族法律法規(guī)的自覺(jué)性和堅(jiān)定性。使城市民族區(qū)的各族干部群眾牢固樹(shù)立“兩個(gè)共同”、“三個(gè)離不開(kāi)”的思想。增強(qiáng)相互間的理解和尊重，避免在風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰上做出傷害少數(shù)民族感情的行為。

注解：

①五個(gè)城市民族區(qū)每十年都要舉行區(qū)慶，區(qū)名的命名方式也不同于一般市轄區(qū)。

②沈林認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村人口較多，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，這一國(guó)情決定了我國(guó)不能照搬西方發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的道路，應(yīng)建設(shè)依托大中型城市，以中小城市為支點(diǎn)，以數(shù)以萬(wàn)計(jì)的小城鎮(zhèn)為網(wǎng)絡(luò)，以四通八達(dá)的交通為連接樞紐的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)和城市化體系。

③金炳鎬，張勇：《中國(guó)城市民族區(qū)運(yùn)行現(xiàn)狀的調(diào)查報(bào)告》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》，2007年第4期。

作者簡(jiǎn)介：

和昕，男，云南民族大學(xué)馬列部馬克思主義民族理論與政策專業(yè)碩士研究生。

王偉宇，男，云南大學(xué)馬克思主義學(xué)院馬克思主義民族理論與政策專業(yè)碩士研究生。