我國(guó)農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)治理的規(guī)范與完善

中圖分類(lèi)號(hào)：F832.35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

基金項(xiàng)目：重慶市2011年度社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目“法治博弈視域下的農(nóng)村正規(guī)金融與民間金融治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2011QNFX49）；四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué)2013年度校級(jí)科研立項(xiàng)青年項(xiàng)目“農(nóng)村民間金融道德風(fēng)險(xiǎn)及其法律治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：sisu201318）。

摘要：“二元金融結(jié)構(gòu)”背景下，我國(guó)農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)治理面臨道德風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)、金融法治生態(tài)缺位、金融監(jiān)管不力等現(xiàn)實(shí)困境。法治化是其得以規(guī)范與完善的必然要求，對(duì)此必須在遵循一定原則的基礎(chǔ)上，營(yíng)造良好的農(nóng)村金融法制環(huán)境，優(yōu)化監(jiān)管農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)的生存空間，通過(guò)行業(yè)自律，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)督和自我保護(hù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)治理；法律規(guī)制；制度安排

農(nóng)村正規(guī)金融與民間金融的共存是中國(guó)農(nóng)村信貸市場(chǎng)的一個(gè)壯麗圖景，在兩者相互關(guān)系的演進(jìn)中，形成了由分割，到互補(bǔ)，再到聯(lián)結(jié)的邏輯存在模式。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)的譜系正不斷革新，它們更為積極的參與到新農(nóng)村金融體制改革浪潮中，發(fā)揮其相較于其他金融供給主體所呈現(xiàn)出的信息、速度、成本和機(jī)制優(yōu)勢(shì)，結(jié)合農(nóng)村當(dāng)?shù)貙?shí)情，選擇客戶，在契約合法化的基礎(chǔ)上更為便利的進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革背景下，任何農(nóng)村金融改革政策的出臺(tái)都會(huì)對(duì)農(nóng)村信貸市場(chǎng)各主體產(chǎn)生不同的激勵(lì)和約束，各主體在“理性經(jīng)濟(jì)人”的考慮下，會(huì)迅速做出反應(yīng)，政策最終的效果是各主體相互博弈后達(dá)到均衡時(shí)的結(jié)果。因此，理解農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)獨(dú)有的治理模式與法律規(guī)制邊界，將為農(nóng)村金融政策的設(shè)計(jì)和效果評(píng)估產(chǎn)生重要的理論和實(shí)踐價(jià)值，可以使得政策設(shè)計(jì)的初衷與政策的實(shí)際效用相符，從而避免目標(biāo)和結(jié)果不一致所造成的成本浪費(fèi)。對(duì)此，在國(guó)務(wù)院2012年3月28日批準(zhǔn)實(shí)施的《浙江省溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》中，就明確將“規(guī)范發(fā)展民間融資；加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)；完善地方金融管理體制；建立金融綜合改革風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制”作為了相關(guān)金改工作的主要任務(wù)。而黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，也再次凸顯了依法規(guī)范和完善農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)治理的緊迫性和重要性。

一、 農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)治理的現(xiàn)實(shí)困境

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村民間金融獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，形成了以“血緣”、“地緣”和“業(yè)緣”為紐帶的三種典型模式，即浙閩模式、晉陜模式和東北模式，涌現(xiàn)出民間合會(huì)、私人錢(qián)莊、農(nóng)村合作基金會(huì)、典當(dāng)行、互助會(huì)、儲(chǔ)金會(huì)等多種復(fù)雜的組織形式。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，農(nóng)村民間金融業(yè)已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，并在相當(dāng)程度上，影響并制約著農(nóng)村正規(guī)金融的發(fā)展進(jìn)程。然而，農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)治理框架的不完善和相關(guān)制度的缺失，致使完全意義上的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)譜系，在中國(guó)尚未真正成型。具體表現(xiàn)為：

（一）農(nóng)村民間金融道德風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)

相對(duì)于具有較為完善的內(nèi)部控制體系的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)而言，農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)的治理常常處于一種雜亂無(wú)序的狀態(tài)之中，法人治理中各個(gè)利益主體和企業(yè)價(jià)值（業(yè)績(jī)）的關(guān)系并不明晰化。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，契約雙方所持信息的不均衡分布，將導(dǎo)致一系列道德風(fēng)險(xiǎn)行為發(fā)生，最佳契約效應(yīng)往往不易達(dá)成。在農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)治理領(lǐng)域，激勵(lì)相容約束下的經(jīng)理人市場(chǎng)并不成熟，經(jīng)理人的激勵(lì)機(jī)制尚顯薄弱，與農(nóng)村金融市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展并未同步，業(yè)績(jī)與薪資不相匹配，“內(nèi)部人控制”問(wèn)題突出。其次，在治理目標(biāo)方面，農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)多盲目追求高收益，漠視風(fēng)險(xiǎn)治理管理。由于它們面向農(nóng)戶、民營(yíng)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等廣大農(nóng)村市場(chǎng)借貸主體，而此類(lèi)主體所固有的類(lèi)型多樣化、金融投機(jī)心態(tài)嚴(yán)重、相關(guān)法律知識(shí)欠缺等特質(zhì)，客觀上必然加大農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)的金融投資風(fēng)險(xiǎn)成本，稍有不慎，本金便難以回收，呆賬壞賬一旦形成，該機(jī)構(gòu)便無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而最終可能對(duì)整個(gè)農(nóng)村金融市場(chǎng)產(chǎn)生不良后果。再次，農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)并未全部建立現(xiàn)代化的公司制治理結(jié)構(gòu)，無(wú)法通過(guò)合理配置機(jī)構(gòu)的權(quán)力資源，不斷完善機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營(yíng)與監(jiān)督控制的權(quán)力配置，也無(wú)法促使其良性運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)公司的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)與股東利益最大化。

（二）農(nóng)村民間金融法治生態(tài)缺位

所謂農(nóng)村民間金融法治生態(tài)，不過(guò)是一個(gè)比喻，它指的主要不是農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部法律治理，而是農(nóng)村民間金融運(yùn)行的外部法律環(huán)境，也就是一些基礎(chǔ)性的法治條件。目前，關(guān)于農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)治理的法律法規(guī)沒(méi)有條理化和系統(tǒng)化，只是在《民法通則》、《合同法》、《中國(guó)人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》以及相關(guān)司法解釋中有所涉及，致使農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、資信情況、風(fēng)險(xiǎn)管控、違法行為界定及懲處等都沒(méi)有明確的法律予以規(guī)范和適用。此外，由于農(nóng)村民間金融市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的缺失，如沒(méi)有專門(mén)的登記管理法規(guī)、登記注冊(cè)制度，加之市場(chǎng)退出制度的缺失，也使得許多農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)無(wú)法獲取合法的身份認(rèn)可，只能游離于農(nóng)村民間金融市場(chǎng)的“灰色“地帶。

（三）農(nóng)村民間金融監(jiān)管不力

上述農(nóng)村民間金融法治生態(tài)的缺位，必然導(dǎo)致相應(yīng)金融監(jiān)管制度的不完善、不配套甚至缺位，進(jìn)而成為眾多農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)不規(guī)范運(yùn)作的重要外部誘因。長(zhǎng)久以來(lái)，受金融抑制論的影響，我國(guó)農(nóng)村民間金融的合法性難以得到完全肯定，相應(yīng)的法律監(jiān)管方向也不是促進(jìn)其發(fā)展，而是限制、壓制甚至消滅。執(zhí)法部門(mén)與司法機(jī)關(guān)多處于“不聞不問(wèn)”狀態(tài)，執(zhí)法范圍、執(zhí)法力度和執(zhí)法方式均欠缺明確的法律導(dǎo)向；而農(nóng)村民間金融與生俱來(lái)的隱蔽性與非規(guī)范性，更是加大了上述金融監(jiān)管的困難程度。還需要指出的是，現(xiàn)有的針對(duì)農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施都太為宏觀，不夠具體，沒(méi)有針對(duì)性，“一刀切”的監(jiān)管模式較為普遍，忽視了我國(guó)不同農(nóng)村區(qū)域、不同農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)模式的特點(diǎn)，進(jìn)而無(wú)法促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)的健康、快速和可持續(xù)發(fā)展。

二、法律規(guī)制農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)治理的價(jià)值探討

要解決如何運(yùn)用法律，規(guī)范和完善我國(guó)農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)治理問(wèn)題，必須首先認(rèn)識(shí)到該種法律規(guī)制的價(jià)值所在，明確其存在意義為何，做到了這一點(diǎn)，相關(guān)的建構(gòu)對(duì)策，才有了立足之地，才不至于成為無(wú)源之水。

從以上分析來(lái)看，無(wú)論是農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)的類(lèi)別亦或其運(yùn)營(yíng)模式，都呈現(xiàn)復(fù)雜性特點(diǎn)，因此相應(yīng)的管控手段也是多種多樣的，如我們可以采取經(jīng)濟(jì)的、行政的手段進(jìn)行短期的指導(dǎo)和“糾偏”，但是法律是道德、經(jīng)濟(jì)、政治等諸多手段中最具權(quán)威性的手段，也是在違法行為發(fā)生時(shí)恢復(fù)失衡的利益關(guān)系的最終手段。從這個(gè)意義上來(lái)講，相對(duì)于其他的“軟”規(guī)制，法律可以說(shuō)是一種“硬”規(guī)制，在維護(hù)有效的農(nóng)村民間金融市場(chǎng)信用體系方面具有無(wú)可替代的作用。只有從法律的角度建立起一整套內(nèi)外結(jié)合、縱橫統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)制，才能從根本上消除誘發(fā)農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)不規(guī)范運(yùn)作而產(chǎn)生的各種不良因素；同時(shí)，對(duì)于一些違法甚至犯罪行為，光靠道德約束是不行的，如果其性質(zhì)或者情節(jié)嚴(yán)重，就必要予以依法制裁，這樣做，既可以達(dá)到對(duì)行為人懲戒的目的，同時(shí)還可以對(duì)潛在的道德風(fēng)險(xiǎn)行為形成有力的震懾，從而為依法治理農(nóng)村民間金融市場(chǎng)，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

在法治社會(huì)下，以政治、經(jīng)濟(jì)等手段制約農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)，都不可避免地要遵循法律的授權(quán)和規(guī)定。制止違法違規(guī)行為，不僅僅應(yīng)針對(duì)行為本身，而且應(yīng)針對(duì)其背后的誠(chéng)信之缺失，從重建誠(chéng)信機(jī)制的高度來(lái)考慮法制的完善。完備的立法可以為執(zhí)法提供便利的環(huán)境，使執(zhí)法行為更加符合社會(huì)的需要。對(duì)于政府的失信行為，在完備的法制下，公眾可以訴諸法律，這不僅可以加強(qiáng)其他手段的效果，而且可以維護(hù)社會(huì)整體的信用。因此，可以說(shuō)法律對(duì)于規(guī)制農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)行為的意義不僅在于有效的制約違法行為的發(fā)生，而且在于有效的規(guī)制和引導(dǎo)隱藏在違規(guī)背后的誠(chéng)信缺失的彌合。

最后，從法律的本質(zhì)特征來(lái)說(shuō)，防范和控制及管理不斷變化的農(nóng)村民間金融市場(chǎng)也必須利用法律手段和依靠逐步完善的法律制度。因?yàn)椋旱谝唬墒寝r(nóng)村民間金融市場(chǎng)主體資格健全和行為規(guī)范的保障；第二，法律是合法農(nóng)村民間金融市場(chǎng)行為的保障。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體間的往來(lái)，普遍以契約方式完成。契約自身的平等、誠(chéng)信、等價(jià)有償?shù)忍攸c(diǎn)可以擔(dān)負(fù)維護(hù)交易安全的重?fù)?dān)。而作為法律制度重要組成部分的契約制度，不僅能使合法交易得到確認(rèn)，而且還能以法律強(qiáng)制力切實(shí)保障契約的履行；第三，法律是農(nóng)村民間金融市場(chǎng)適度競(jìng)爭(zhēng)和有序運(yùn)行的保障。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作為市場(chǎng)機(jī)制中資源配置的基本方式，是市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的前提基礎(chǔ)。但良性競(jìng)爭(zhēng)與公平競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)現(xiàn)，只能依靠法律的強(qiáng)制力加以調(diào)整和保障。只有通過(guò)法律機(jī)制確認(rèn)農(nóng)村民間金融市場(chǎng)主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)則的條件下，公平競(jìng)爭(zhēng)、平等競(jìng)爭(zhēng)才能得到切實(shí)保證。

三、 規(guī)范與完善農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)治理的制度性建議

（一）法律先行，營(yíng)造良好的農(nóng)村金融法制環(huán)境

首先，必須從法律上明確農(nóng)村民間金融所具有的正規(guī)金融不可替代的作用，正視我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)存的“金融二元格局”，將民間金融的法律關(guān)系納入到正式制度的調(diào)整范疇，一旦發(fā)生相關(guān)糾紛均可以走法律程序，合法權(quán)益能夠得到法律的有力保障，進(jìn)而為農(nóng)村民間金融市場(chǎng)的交易雙方提供一種可預(yù)期的制度安排。其次，要從完善法律、制度、政策入手，在嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、提高準(zhǔn)備金率和資金充足率及實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任自負(fù)的情況下，引導(dǎo)和鼓勵(lì)民營(yíng)的小額信貸銀行、合作銀行、私人銀行等多種形式的農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，達(dá)到合法、公開(kāi)、規(guī)范治理，以此增加農(nóng)村金融的服務(wù)供給，滿足“三農(nóng)”多層次的融資需求。再次，國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部門(mén)應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，具體規(guī)范農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行環(huán)節(jié)、借貸手續(xù)、雙方的權(quán)利義務(wù)、利率水平、合同形式、違約責(zé)任及糾紛救濟(jì)等方面的內(nèi)容，用法律的手段來(lái)治理農(nóng)村民間金融市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)治理的科學(xué)化和合理化。

（二） 制度保障，優(yōu)化監(jiān)管農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)的生存空間

十八大報(bào)告提出，要完善金融監(jiān)管，推進(jìn)金融創(chuàng)新，維護(hù)金融穩(wěn)定。然而，要真正建立完善的農(nóng)村民間金融體系，并實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的良好效果，任重而道遠(yuǎn)。首先必須將農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)納入金融監(jiān)管的范疇之內(nèi)，并且要注重事前的審慎防范，而不是充當(dāng)事后的“消防員”。其次，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)的管理既不能“缺位”，也不能“越位”，必須得是有所為，有所不為，強(qiáng)化監(jiān)督引導(dǎo)，避免直接干預(yù)。一方面，通過(guò)征信體系的完善促進(jìn)農(nóng)村信用環(huán)境的優(yōu)化，應(yīng)該逐步完善面向農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)戶的征信系統(tǒng)，形成信息共享的信用平臺(tái)，降低由于交易雙方的信息不對(duì)稱所引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)行為；另一方面，在不干預(yù)農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)具體業(yè)務(wù)和內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理的前提下，對(duì)其資金規(guī)模、市場(chǎng)范圍、業(yè)務(wù)開(kāi)展、市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制、內(nèi)部控制進(jìn)行全程指導(dǎo)和監(jiān)督，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的集聚。最后，應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制建設(shè)，并借此從宏觀上及時(shí)掌握和了解各地農(nóng)村民間金融動(dòng)態(tài)，分析各地民間借貸市場(chǎng)行情，定期收集調(diào)查民間金融的走勢(shì)及利率變化趨勢(shì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)及制止高利貸、非法集資等金融違法活動(dòng)，維護(hù)農(nóng)村地區(qū)正常的金融市場(chǎng)秩序。

（三） 行業(yè)自律，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)督和自我保護(hù)

通過(guò)行業(yè)自律，可以增進(jìn)農(nóng)村民間金融市場(chǎng)公正、公平和有序的競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)同行業(yè)間的協(xié)作和交流，實(shí)現(xiàn)信息共享，減少同行業(yè)間不必要的摩擦，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。金融同業(yè)協(xié)會(huì)在維護(hù)金融秩序方面具有不可替代的優(yōu)勢(shì)，是金融監(jiān)管體系的重要補(bǔ)充，成立行業(yè)協(xié)會(huì)是國(guó)際金融業(yè)加強(qiáng)行業(yè)自律與服務(wù)的普遍做法。

行業(yè)自律體系的建設(shè)一直是我國(guó)農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)發(fā)展中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。針對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)合法化、規(guī)范化的發(fā)展趨勢(shì)，我們更應(yīng)積極引導(dǎo)和支持農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)依法盡快組織建立一些非官方的行業(yè)自律組織。這些組織應(yīng)制定相應(yīng)之《章程》，選舉產(chǎn)生理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等，對(duì)其性質(zhì)、職能等作出規(guī)定。其性質(zhì)應(yīng)屬于社團(tuán)法人組織，而職能主要包括促進(jìn)行業(yè)自律，調(diào)解會(huì)員在競(jìng)爭(zhēng)中出現(xiàn)的矛盾、監(jiān)督會(huì)員執(zhí)行農(nóng)村金融政策法規(guī)的情況、代表會(huì)員向政府和中國(guó)人民銀行提出意見(jiàn)和建議、對(duì)會(huì)員進(jìn)行檢查并對(duì)違規(guī)會(huì)員提出處理意見(jiàn)、通報(bào)行業(yè)信息等。同時(shí)，該行業(yè)自律組織在業(yè)務(wù)上應(yīng)接受中國(guó)人民銀行的指導(dǎo)監(jiān)督。此外，也可以制定一系列的行為準(zhǔn)則，并以此對(duì)會(huì)員進(jìn)行定期或不定期的現(xiàn)場(chǎng)或非現(xiàn)場(chǎng)檢查，切實(shí)做到合理定價(jià)，規(guī)范存款市場(chǎng)，防止惡性競(jìng)爭(zhēng)，并且通報(bào)信用不良的債務(wù)人，規(guī)范貸款行為，降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，亦可公開(kāi)從業(yè)人員的不良信息，加強(qiáng)對(duì)個(gè)人的行為約束等。

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作者簡(jiǎn)介：

龍柯宇（1983- ），男，漢族，四川成都市人，副教授，法學(xué)博士，單位：四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院，研究方向：商法、經(jīng)濟(jì)法。