旅游開發(fā)中生態(tài)補償法律問題分析

中圖分類號：D922.682 文獻標識碼：A

摘要：本文通過介紹我國生態(tài)補償法律制度的現(xiàn)狀及實施情況，分析現(xiàn)階段我國生態(tài)旅游、生態(tài)補償立法的特點及面臨的困境，生態(tài)旅游開發(fā)中生態(tài)補償法律制度在制定及實施過程中存在的一系列問題等。通過生態(tài)補償法律制度的逐步完善，實現(xiàn)生態(tài)旅游的持續(xù)、科學、合理開發(fā)與保護，進而促進自然資源的可持續(xù)利用，實現(xiàn)生態(tài)效益與經濟效益的雙贏。

關鍵詞：生態(tài)旅游；生態(tài)補償；環(huán)境

生態(tài)補償是近年來學界和實務界關注的熱點。其原因：一方面緣于生態(tài)環(huán)境破壞的日益嚴重，生態(tài)環(huán)境價值逐漸受到人們的重視和承認，這是生態(tài)補償的客觀前提；另一方面在于傳統(tǒng)的基于”命令——控制”的環(huán)境保護手段過于單一，缺乏激勵功能，適用范圍有限，因而新的以經濟刺激為取向的環(huán)境保護手段迅速發(fā)展起來，這是生態(tài)補償的產生背景。生態(tài)旅游在我國的發(fā)展還停留在初級階段，人們對生態(tài)旅游的內涵缺乏科學的理解，僅注重對旅游資源的開發(fā)，對旅游與環(huán)境之間的關系這一重要問題未給予足夠的重視，忽視了旅游對生態(tài)旅游資源的破壞。由此，生態(tài)補償制度構建已成為迫切的現(xiàn)實問題，在生態(tài)補償制度構建過程中以下若干法律問題需要認真研究，以使構建的生態(tài)補償制度具有理論正確性和實踐可行性。

一、生態(tài)補償（Ecological Compensation）概述

（一）生態(tài)補償的概念

環(huán)境是一種典型的公共物，人類作為理性經濟人的存在體，在行為選擇上具有典型的自利性。在人性面前，對人之個體的忽視與抹殺是不科學也不現(xiàn)實的.只有用相應的制度設計來調控才能達到理想的效果。所謂生態(tài)補償（Ecological Compensation）是為了維持.增進生態(tài)環(huán)境的容量，抑制自然資源的消耗和破壞，保持生態(tài)系統(tǒng)的平衡.防止環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境的破壞，對生態(tài)環(huán)境進行補償、恢復、治理，對在生態(tài)建設中做出貢獻者和在環(huán)境保護中的利益損失者給予資金、技術、實物上的補償，政策上的優(yōu)惠行動。目前國內外至今未見明確的定義。但最一般地，則將生態(tài)補償理解為一種資源環(huán)境保護的經濟手段。將生態(tài)補償機制看成調動生態(tài)建設積極性，促進環(huán)境保護的利益驅動機制、激勵機制和協(xié)調機制。

（二）我國生態(tài)旅游開發(fā)生態(tài)補償法律制度的現(xiàn)狀

1.生態(tài)補償制度的憲法地位

憲法作為根本大法，是其他法律的立法根據，我國憲法中關于生態(tài)補償方面的規(guī)定主要有：憲法第26條規(guī)定了 “國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。”2004年修正后的第10條規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”該條的規(guī)定，反映了生態(tài)補償機制在憲法中的地位，這為生態(tài)補償制度的實施及其他法律法規(guī)制定生態(tài)補償提供了法律基礎和依據。

2.生態(tài)旅游法律法規(guī)中關于生態(tài)補償的規(guī)定

迄今為止，我國尚沒有就生態(tài)旅游單獨立法，已經出臺的全國性旅游文件都屬于行政法規(guī)和部門規(guī)章多以“暫行條例”、“暫行規(guī)定”、“實施辦法”等形式存在.其權威性較弱，增加了執(zhí)行難度?，F(xiàn)行的生態(tài)旅游法規(guī)規(guī)定過于原則，在生態(tài)補償方面的規(guī)定十分籠統(tǒng)，缺少具體規(guī)定及配套措施，不便操作。這不足以保護旅游地居民及旅游當事人的權益和及時有效調整旅游所涉及的各種社會關系，更不利于旅游地的生態(tài)系統(tǒng)的平衡穩(wěn)定。

二、我國生態(tài)旅游開發(fā)生態(tài)補償法律制度的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）缺乏系統(tǒng)、明確的生態(tài)補償法律法規(guī)及政策措施

目前，我國涉及生態(tài)補償的相關法律法規(guī)主要有《森林法》、《野生動物保護法》、《自然保護區(qū)條例》、《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》等。這些法律法規(guī)關于生態(tài)補償的規(guī)定比較零散，可操作性不強。另外，對于環(huán)境單行法中關于生態(tài)補償的相關規(guī)定，由于缺乏相應的具體補償辦法和實施細則，導致了一系列法律規(guī)定無法落實。比如《水法》中規(guī)定“因開采礦藏或者建設地下工程，導致地下水水位下降、水源枯竭時，釆礦單位或者建設單位應當采取補救措施，對他人生活生產造成損失的，應給予補償。”對于這些單行法中生態(tài)補償的規(guī)定，現(xiàn)實操作中缺乏具體的實施規(guī)定，這表明了政府重視程度不夠，政府行政程序不明確，導致生態(tài)補償成了空架子。

（二）利益分配不均衡是該制度建立的客觀依據

對于生態(tài)補償，首先，基于公平與正義的需要，對于環(huán)境破壞者或受益者，有必要付出相應的可以量化的經濟補償，該補償一部分給受損害者，作為損害補償。一部分給環(huán)境保護者，以基金股份的形式獎勵給他們，激勵他們更加積極地投入環(huán)境保護中去。其余的給特定的生態(tài)補償基金管理機構，通過法律程序將該部分資金用于生態(tài)安全建設、生態(tài)保護建設等。其次，對于處于強勢地位的環(huán)境保護者，如企業(yè)，我們不能打壓他們保護環(huán)境的積極性，也不能剝削他們的經濟利益，可以建立相應的市場機制，讓更多的處于弱勢地位的環(huán)境保護者參與到企業(yè)環(huán)?；顒又校ㄟ^企業(yè)扶助，達到實現(xiàn)生態(tài)效益的目的，同時通過簽訂環(huán)境服務合同的形式，讓環(huán)境污染破壞者購買企業(yè)的環(huán)境服務，得到生態(tài)補償資金，從而有效地平衡了各個經濟主體之間的經濟利益，在一定程度上維護弱者的權益，保障強者的經濟利益，增強環(huán)境破壞者的生態(tài)保護意識。在生態(tài)旅游開發(fā)中，個別開發(fā)者在缺乏深入的調查研究和科學的論證、評估與規(guī)劃基礎上，采取不合理的開發(fā)模式，導致許多不可再生旅游資源浪費與破壞。對當地居民的生產、生活、風俗習慣帶來了不便，損害了他們的環(huán)境生存權；同時，在旅游風景區(qū)開展旅游產品經營和管理的過程中，開發(fā)商往往處心積慮，攫取經濟利益，損害了當地居民的發(fā)展權與環(huán)境收益權。

（三）公眾參與效果不明顯，政府決策不夠合理

主要包括公眾參與生態(tài)補償與公眾參與生態(tài)旅游開發(fā)聽證與評估。當前我國生態(tài)旅游幵發(fā)生態(tài)補償法律制度實施中公眾參與的不完善主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.由于我國目前生態(tài)旅游開發(fā)主要是政府政策引導，企業(yè)投標中標，獲得開發(fā)權限，加上旅游地的本身市場機制的不健全，致使當地居民參與的機會很少，導致生態(tài)補償法律制度的實施困難重重，補償對象利益平衡難以實現(xiàn)。

2.在生態(tài)補償政策的制定上，由于沒有相關的法律法規(guī)規(guī)定參與主體及參與的程序，導致缺乏利益相關者的廣泛參與，產生了政府部門利益與強勢群體利益的沖突，在補償標準上，政府的政策傾斜度不夠，忽視貧困地區(qū)、弱勢群體的意愿；在補償對象上，沒有充分考慮到地區(qū)之間的差異，采取了 “一刀切”的方式。

3.公民對環(huán)境權的不了解，對生態(tài)補償的重要性缺乏認識，導致公民積極參與生態(tài)補償的權益難以得到保障。在生態(tài)旅游幵發(fā)中，當地居民往往付出的是自己的義務，而關于自己的權利則認識不清。另外，當認識到自己的權益受損時，由于環(huán)境法律制度的缺失，他們的正當權益難以得到維護，反過來他們保護生態(tài)環(huán)境的積極性也降低了。

（四）補償程序難以法治化，補償的”生態(tài)性”不夠

目前，我國環(huán)境立法偏重經濟利益，忽視生態(tài)效益。比如我國的自然資源保護法規(guī)定的各種不同的收費中絕大部分均屬資源的有償使用費或自然資源的保護管理費以及對資源破壞的懲罰性收費，都是補償自然資源的經濟利益，關注于資源的生態(tài)效益的規(guī)定幾乎沒有，這背離了生態(tài)補償制度保護生態(tài)環(huán)境、追求生態(tài)效益的最大化的宗旨。生態(tài)旅游產業(yè)以其所具有的促消費、吸引投資、帶動相關產業(yè)等功能，被許多地方政府看作是發(fā)展地方經濟、擴大對外開放的重要手段，積極出臺各種優(yōu)惠政策，千方百計吸引幵發(fā)商投資旅游產業(yè)。然而，在生態(tài)補償實施中，開發(fā)商往往將生態(tài)補償認同為資金補償，認為負擔些經濟費用就可以繼續(xù)一如既往開發(fā)下去了這種忽視生態(tài)效益、不顧代際公平、只注重眼前利益的行為是生態(tài)旅游資源保護的最大障礙，亟需相關立法的出臺和不斷完善關于生態(tài)補償制度中權利義務責任的規(guī)定。

三、完善我國生態(tài)旅游開發(fā)生態(tài)補償法律制度的具體對策

（一）完善旅游地社區(qū)共管制度

社區(qū)共管作為一種新型的旅游資源管理模式，其優(yōu)點主要有：第一，維護旅游地居民的合法權益，通過社區(qū)參與，當地居民可以隨時了解到旅游地資源的開發(fā)、使用情況，對于與開發(fā)者、經營者、政府產生的矛盾，可以第一時間知情，與他們一起商量解決方案；第二，通過接觸生態(tài)旅游活動和參與到相關項目的聽證中，能夠有效增強當地居民的權利意識和生態(tài)保護意識；第三，社區(qū)共管體制的建立，有利于明確生態(tài)旅游活動參與主體的權利與義務，增強自覺性，反過來促進了生態(tài)補償等規(guī)章制度的完善。

那么，社區(qū)共管與生態(tài)補償有哪些聯(lián)系表現(xiàn)為：首先，生態(tài)旅游幵發(fā)所產生的經濟利益主體主要包括了當地居民、政府、開發(fā)者、游客以及經營者。當地居民與開發(fā)者之間因開發(fā)權限和幵發(fā)后的收益分配會產生矛盾，這些矛盾的解決需要生態(tài)補償制度來協(xié)調解決，而生態(tài)補償活動開展過程中，由于補償機制的滯后，導致產生對補償標準、補償方式、補償金額的分歧。而通過當地居民與幵發(fā)者、經營者共同管理生態(tài)旅游資源，能夠在分歧產生之前就共同制定好相應的解決方案。

（二）明確生態(tài)補償的資金

國家生態(tài)補償資金的來源可做如下考慮：第一，設置生態(tài)受益稅。國家進行生態(tài)補償的目的是提升整體的生態(tài)環(huán)境價值，最終受益的是全體國民，所以由全體國民在其能力范圍內承擔一定費用是合理的，由于受益的是全體國民，所以用稅的方式最適合，這種稅可稱之為生態(tài)受益稅，其應是國家生態(tài)補償資金的主要來源。第二，征收生態(tài)損失費。生態(tài)損失費在性質上是一種特別”公課，這里之所以是費而不是稅，在于其僅限于生態(tài)開發(fā)、利用者這一特定人群。國家在生態(tài)環(huán)境價值遭受開發(fā)、利用者正?；顒佣鴵p害的情況下，應向開發(fā)、利用者征收生態(tài)損失費，然后將其用于生態(tài)環(huán)境價值恢復、建設的補償資金。第三，收取環(huán)境資源使用費。環(huán)境資源往往有很高的使用價值，國家作為環(huán)境資源的主要所有者可以對其使用價值進行有償拍賣，收取環(huán)境資源使用費以作為國家生態(tài)補償資金。第四，建立生態(tài)補償基金。國家通過發(fā)行生態(tài)彩票等方式從社會募集資金，作為生態(tài)補償基金，彌補國家生態(tài)補償資金的不足。

（三）確定生態(tài)補償的方式

生態(tài)補償方式是指生態(tài)補償主體對生態(tài)受償主體的補償形式，其實質是生態(tài)補償資金的使用方式。基于“合意”的民事生態(tài)補償一般采取單一的貨幣支付方式，因為此時生態(tài)補償主體與生態(tài)受償主體之間，直接以交付貨幣的方式實現(xiàn)生態(tài)補償成本最低。但在國家生態(tài)補償中，貨幣交付主要適用于生態(tài)恢復和建設中投入財力或減少收入的，這種情況下國家應對生態(tài)受償主體進行貨幣補償外如退耕還林。其他特別是發(fā)展權受限等情況，如果采取貨幣補償方式將會引發(fā)許多弊端。以對生態(tài)移民的補償為例，如果直接以貨幣進行補償，一方面許多公共設施將無力進行建設，另一方面移民得到貨幣后其使用往往難以控制，有的人可能很快消費掉，而其生活今后難以為繼。因此，國家生態(tài)補償的方式應多樣化，可以采取修建公共基礎設施、發(fā)展公共醫(yī)療衛(wèi)生和教育事業(yè)、開展職業(yè)技術技能培訓、促進經濟產業(yè)結構轉型等。

（四）加強法制宣傳，健全公眾參與程序

（1）以政府為主，建立多元主體宣傳的模式

生態(tài)補償法制宣傳教育是實現(xiàn)生態(tài)補償、保護環(huán)境、維持生態(tài)平衡的一種輔助手段，需要社會各界的協(xié)同配合。政府需要制定各項政策以建立健全相關監(jiān)督機制，確保政策、法律、規(guī)劃能夠及時有效地傳達到公眾，出臺相關政策法規(guī)，如制定環(huán)境法制宣傳教育工作的獎懲措施，實施標準等。具體而言，一方面，在宣傳教育過程中，我們應該采用社會監(jiān)督、政府部門間的監(jiān)督、評價制度、環(huán)境審計等方法，保障宣傳主體遵守法律法規(guī)，遵守職業(yè)道德，進標科學、理性的宣傳及教育。另一方面，在公眾具體的參與活動中，政府盡量做到對公共利益與公眾個人利益的科學衡量，保障各項宣傳工作的順利開展。

（2）切實保障公眾的知情權

環(huán)境知情權是公民對環(huán)境事務進行全面參與介入的前提條件，保障公民環(huán)境知情權是法治政府與責任政府的必然要求，同時也是維護公民環(huán)境權益、推動環(huán)境民主化進程的重要舉措。就生態(tài)補償制度而言，加強公眾對生態(tài)補償的現(xiàn)狀、分類、功能以及政府公幵信息等方面的了解，有助于公眾環(huán)境權益的切實保障。

（3）預期效果評價

政府或者相關組織、事業(yè)單位在宣傳教育工作實施中往往會遇到一些阻礙或困難，這就迫切需要建立相應的預期效果評價制度，具體措施包括：切實保障被宣傳主體的權利，如對政府相關環(huán)境信息的知情權、檢舉權、對宣傳主體的評價權利及請求救濟的權利等；建立完善的評價體系，明確評價主體范圍和資格，保證評價的科學性；確定評價標準，做到客觀公正；制定相應的獎懲機制，鼓勵公眾積極參與評價，提出自己的建議，懲罰不負責任的行為，促進生物遺傳資源保護的宣傳教育工作順利開展，提高宣傳教育質量。在加強法制宣傳教育的基礎上，亟需建立健全生態(tài)旅游幵發(fā)生態(tài)補償立法中的公眾參與制度，制定嚴格、科學的參與程序。法治發(fā)展到今天，程序的作用越來越明顯，公眾的參與也越來越廣泛，立法對于公眾來說，已不是遙不可及的事。

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作者簡介：達妮雅·阿巴拜克力（1987-），女，哈薩克族，新疆烏魯木齊人，華中農業(yè)大學文法學院經濟法研究生，研究方向：金融法學。