保稅港區(qū)法律監(jiān)管問題研究

【本文為2014年度遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“遼寧保稅港區(qū)法律制度研究”研究成果（項(xiàng)目編號(hào)：L13BFX009）；遼寧省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大基礎(chǔ)理論課題項(xiàng)目“地緣政治視閾下中國海外投資法律保護(hù)理論研究”階段性成果（項(xiàng)目號(hào)：ZW2013007）?！?/p>

摘要：保稅港區(qū)作為有中國特色的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，促進(jìn)其繼續(xù)發(fā)揮重要作用的基本措施之一就是加強(qiáng)法律監(jiān)管。本文在明確保稅港區(qū)基本概念的基礎(chǔ)上，以大連大窯灣保稅港區(qū)為例從立法理念、行政管理、海關(guān)管理等方面分析了我國保稅港區(qū)在法律監(jiān)管方面存在的問題，并結(jié)合現(xiàn)狀及經(jīng)驗(yàn)，探索完善保稅港區(qū)法律監(jiān)管的合理路徑。

關(guān)鍵詞：保稅港區(qū)；法律監(jiān)管；大窯灣保稅港區(qū)

一、保稅港區(qū)概述

（一）保稅港區(qū)的概念

根據(jù)《中華人民共和國海關(guān)保稅港區(qū)管理暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”）保稅港區(qū)是指“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，設(shè)立在國家對外開放的口岸港區(qū)和與之相連的特定區(qū)域內(nèi)，具有口岸、物流、加工等功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。從此規(guī)定中可以總結(jié)出保稅港區(qū)的審批權(quán)限、區(qū)位、性質(zhì)、功能，從而能對保稅港區(qū)的法律性質(zhì)做出較為具體的界定。[1]

（二）保稅區(qū)的特征

我國的保稅港區(qū)大多臨港而建，或者靠近港口或者毗鄰空港，港口是保稅港區(qū)得以發(fā)展的重要依托。這是我國保稅港區(qū)最重要的特點(diǎn)。保稅港區(qū)的功能求其具有獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢，這就決定了保稅港區(qū)多建設(shè)于發(fā)達(dá)的港口城市或者交通樞紐中心。在功能上，保稅港區(qū)兼具保稅區(qū)和保稅物流園區(qū)的功能，同時(shí)又是出口加工區(qū)，這樣多種功能相互促進(jìn)、互為保障，不僅能夠促進(jìn)國際貿(mào)易和國際物流業(yè)在保稅港區(qū)蓬勃發(fā)展，也促進(jìn)了出口加工業(yè)，增強(qiáng)了我國港口的競爭力。保稅港區(qū)多在海關(guān)的控制之下實(shí)行封閉式管理，這也是保稅港區(qū)的重要特點(diǎn)。另外，進(jìn)出卡口只有一個(gè)在監(jiān)管上無須多重設(shè)卡，運(yùn)作效率將得到大幅提升，從而真正實(shí)現(xiàn)“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”。[2]

二、保稅港區(qū)監(jiān)管的立法現(xiàn)狀

目前為止，我國關(guān)于保稅港區(qū)監(jiān)管的立法并未在中央層面得以實(shí)現(xiàn)。目前對保稅港區(qū)監(jiān)管最有力的法律依據(jù)來自于《暫行辦法》，其于中華人民共和國海關(guān)總署署務(wù)會(huì)議審議通過，于 2007起實(shí)行?！稌盒修k法》對保稅港區(qū)與境外之間進(jìn)出貨物的監(jiān)管、對保稅港區(qū)與區(qū)外之間進(jìn)出貨物的監(jiān)管、對保稅港區(qū)內(nèi)貨物的監(jiān)管、對直接進(jìn)出口貨物以及進(jìn)出保稅港區(qū)運(yùn)輸工具和個(gè)人攜帶貨物、物品的監(jiān)管等問題作了詳細(xì)規(guī)定。 為了規(guī)范管理，海關(guān)總署在 2010 年修改了《暫行辦法》，這到目前為止也是我國保稅港區(qū)立法中最重要的一步，為保稅港區(qū)的監(jiān)管提供了法律依據(jù)。但是這遠(yuǎn)遠(yuǎn)還不能滿足對保稅港區(qū)監(jiān)管的法律需求，更有力的立法值得期待。[3]

三、大連保稅港區(qū)法律監(jiān)管中存在的問題

（一）立法理念滯后

在保稅港區(qū)立法中，我國存在著“先設(shè)區(qū)、后立法”的通病，從上海洋山港保稅港區(qū)到天津東疆保稅港區(qū)再到大連大窯灣保稅港區(qū)都以《中華人民共和國海關(guān)法》作為設(shè)立保稅港區(qū)的法律基準(zhǔn)，以其為核心，輔之其他有關(guān)保稅港區(qū)的法律、法規(guī)及部門規(guī)章。以大連大窯灣保稅港區(qū)為例，2006年8月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于設(shè)立大連大窯灣保稅港區(qū)的批復(fù)》，批復(fù)中明確大連大窯灣保稅港區(qū)的功能、稅收和外匯政策等一律按照《關(guān)于設(shè)立洋山保稅港區(qū)的批復(fù)》中相關(guān)內(nèi)容執(zhí)行，而并未出臺(tái)特殊適用于本地區(qū)的政府令。在部門規(guī)章方面，除《中華人民共和國海關(guān)保稅港區(qū)管理暫行辦法》及《海關(guān)總署關(guān)于修改（中華人民共和國海關(guān)保稅港區(qū)管理暫行辦法）的決定》作為保稅港區(qū)管理和運(yùn)行的法制化進(jìn)程開端，對其基本概念、優(yōu)惠政策等內(nèi)容作出了基本規(guī)定，但自2010年微調(diào)以來并無更新進(jìn)展。相關(guān)地方性立法方面，《洋山保稅港區(qū)管理辦法》、《天津東疆保稅港區(qū)管理規(guī)定》、《廈門海滄保稅港區(qū)管理暫行規(guī)定》、《寧波梅山保稅港區(qū)管理辦法》等規(guī)章出臺(tái)，而大連市政府依然缺乏大窯灣保稅港區(qū)的地方性立法。

（二）行政管理冗雜

基于目前的立法現(xiàn)狀，我國保稅港區(qū)也存在著相應(yīng)的行政管理機(jī)構(gòu)缺乏一致性、無法可依的問題。大連大窯灣保稅港區(qū)采取“兩塊牌子、一套班子”的體制，保稅港區(qū)管理委員會(huì)和保稅區(qū)管理委員會(huì)并行，加之明確分工的法律缺乏，機(jī)構(gòu)冗雜、分工不明確、辦事效率低下等問題日益突出。雖然保稅區(qū)于2014年6月全面啟動(dòng)行政體制改革，并出臺(tái)了《大連保稅區(qū)行政體制改革方案》，對行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范清理，試圖為開展自由貿(mào)易先行先試創(chuàng)造有利條件，①但該改革并未對行政機(jī)構(gòu)管理模式采取大刀闊斧的改革，也只能是治標(biāo)不治本。

（三）海關(guān)監(jiān)管缺失

海關(guān)監(jiān)管涉及方面較多，不僅包括通過備案、查驗(yàn)、放行、后續(xù)管理等進(jìn)行進(jìn)出口管理，還需通過通關(guān)模式、貨物監(jiān)管、運(yùn)輸監(jiān)管、區(qū)域監(jiān)管等內(nèi)容實(shí)施國家對外貿(mào)易管理制度。對于大連大窯灣保稅港區(qū)，由保稅區(qū)海關(guān)負(fù)責(zé)加工貿(mào)易企業(yè)及大窯灣海關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)管保稅港區(qū)，這與統(tǒng)一監(jiān)管的模式相去甚遠(yuǎn)。2005年11月頒布的《海關(guān)對保稅物流園區(qū)的管理辦法》中第2 條規(guī)定“本辦法所稱的保稅物流園區(qū)（以下簡稱園區(qū)）是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在保稅區(qū)規(guī)劃面積或者毗鄰保稅區(qū)的特定港區(qū)內(nèi)設(shè)立的、專門發(fā)展現(xiàn)代國際物流業(yè)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”，而保稅港區(qū)作為“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)”所應(yīng)有的特色，在現(xiàn)存的海關(guān)監(jiān)管中并未得到充分體現(xiàn)。

四、完善大連保稅港區(qū)法律監(jiān)管問題的建議

為順應(yīng)我國自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的大趨勢并結(jié)合同國際接軌的實(shí)際情況，從基本的立法入手，拿行政管理體制上“開刀”，最終實(shí)現(xiàn)特殊區(qū)域的海關(guān)監(jiān)管特色，制定一套反映國情，區(qū)港一體的綜合法律監(jiān)管體制。

（一）順應(yīng)趨勢，填補(bǔ)立法不足

保稅港區(qū)的核心問題來源于缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管法律，不僅表現(xiàn)在各保稅港區(qū)普遍缺少依據(jù)法律制定而非單純依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略制定的基礎(chǔ)，保稅港區(qū)運(yùn)行的全部環(huán)節(jié)中也缺乏貫穿性的法律，而存在協(xié)調(diào)性不足引發(fā)的后續(xù)行政管理、海關(guān)監(jiān)管的缺陷。在大連市大窯灣保稅港區(qū)方面，制定針對性的大連大窯灣保稅港區(qū)管理?xiàng)l例或辦法，明確大窯灣保稅港區(qū)的法律地位、管理機(jī)構(gòu)的分工協(xié)調(diào)、提高運(yùn)行效率，以法律形式規(guī)定相關(guān)內(nèi)容。在國家立法方面，建設(shè)層次分明的法律結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一制定保稅港區(qū)的監(jiān)管法律，以國家基本法為上位法指導(dǎo)各省市級單位，區(qū)分保稅港區(qū)與自由貿(mào)易。

（二）統(tǒng)一行政管理，掃除制度壁壘

保稅港區(qū)是作為經(jīng)濟(jì)改革的重要實(shí)驗(yàn)田、進(jìn)一步對外開放的跳板，還是作為一種獨(dú)立的發(fā)展模式存在，以上海自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展建設(shè)的程度進(jìn)行比較，應(yīng)該能夠確定其作為自成一體的行政管理體系的發(fā)展前景。但大連大窯灣保稅港區(qū)作為開展自由貿(mào)易的重要落點(diǎn)，應(yīng)該從細(xì)節(jié)入手，構(gòu)建政府權(quán)力清單，掃除企業(yè)發(fā)展自由貿(mào)易的制度壁壘，區(qū)分大窯灣保稅港區(qū)政府、管理委員會(huì)、企業(yè)各自的責(zé)任權(quán)利，理順相互利益關(guān)系。從小處、實(shí)處落實(shí)簡政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)“簡化審批、方便準(zhǔn)入、科學(xué)監(jiān)管、精簡職能、理順事權(quán)”的近期目標(biāo)，向“搭建適應(yīng)投資和貿(mào)易發(fā)展需要、接軌國際慣例的行政管理體制和機(jī)制，最終建立起符合治理能力和治理體系現(xiàn)代化要求、具有示范作用的行政管理體制”的中遠(yuǎn)期目標(biāo)挺進(jìn)。②

（三）體現(xiàn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域特色

我國保稅港區(qū)同國外自由貿(mào)易區(qū)相比有所不同，不能完全參照國外的方法進(jìn)行監(jiān)管，應(yīng)該取其精華結(jié)合國內(nèi)實(shí)際狀況，有區(qū)分的采用并逐漸發(fā)展出一套適合自己的有“特殊區(qū)域”特色的海關(guān)監(jiān)管法律制度。不僅在進(jìn)出口程序上有貨物管理的特殊待遇和優(yōu)惠措施，對于保稅港區(qū)企業(yè)也建設(shè)以風(fēng)險(xiǎn)管理為基礎(chǔ)的分類管理機(jī)制，減輕海關(guān)監(jiān)管壓力同時(shí)促進(jìn)企業(yè)良性競爭。

參考文獻(xiàn)：

[1]王淑敏.《保稅港區(qū)的法律制度研究》[M].知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，北京市.2011年1月：10-18.

[2]魏德才.保稅港區(qū)的法律性質(zhì)與法制完善[J].西部法學(xué)評論，2009（1）：65-67.

[3]張麗娜.論我國保稅港區(qū)的法制環(huán)境建設(shè)[J].黑龍江社會(huì)科學(xué)，2009（5）：177-178.

注解：

①參見http：//liaoning.nen.com.cn/system/2014/10/11/013024794.shtml。

②參見http：//liaoning.nen.com.cn/system/2014/10/11/013024794.shtml。

作者簡介：蘇怡丹（1991-）內(nèi)蒙赤峰人，大連海事大學(xué)法律碩士。

楊欣（1990-）山東青島人，大連海事大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)法碩士。