淺談行政訴訟證據(jù)規(guī)則

中圖分類號：DF713 文獻標識碼：A

摘要：行政訴訟中的證據(jù)規(guī)則是整個行政訴訟活動的核心與重點。審判機關(guān)只有規(guī)范嚴謹?shù)倪\用好證據(jù)規(guī)則，才能作出公正的裁判。本文試從行政訴訟證據(jù)規(guī)則在行政訴訟中的有效運用以及重要意義入手，從舉證規(guī)則、取證規(guī)則、質(zhì)證規(guī)則、認證規(guī)則等四個方面對此加以論述。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；證據(jù)規(guī)則；舉證；取證；質(zhì)證；認證

行政訴訟證據(jù)是指能夠證明行政案件真實情況的一切事實。它是人民法院確定案件的法律事實，并對被告作出的具體行政行為是否合法、原告的訴訟請求是否有理等作出正確裁判的根據(jù)①。其特點包括：在行政訴訟階段，證據(jù)的主要淵源是行政案卷，文書證據(jù)主要體現(xiàn)為規(guī)范性文件和非規(guī)范性文件。行政訴訟證據(jù)是行政訴訟的核心，行政審判的每一道程序都離不開證據(jù)，人民法院通過舉證、取證、質(zhì)證及認證等環(huán)節(jié)，在查清案件事實的基礎(chǔ)上，將相關(guān)法律規(guī)范適用于該事實，并作出裁判，從而完成全部訴訟活動。同時，為了實現(xiàn)司法公正，要求法官及訴訟參與人必須遵循統(tǒng)一的證據(jù)規(guī)則，以便于查清案件事實。我國行政訴訟法及最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），還有最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），對行政訴訟中原、被告的舉證責任作了合理的劃分，并規(guī)定了一些具體原則。本文試從行政訴訟的舉證、取證、質(zhì)證及認證等幾個方面作以下論述：

一、行政訴訟舉證規(guī)則

在行政訴訟中，舉證責任存在自己的特殊性和復(fù)雜性。舉證責任分擔須符合訴訟公平的要求，即舉證責任的分擔須符合保障當事人訴訟地位平等這一訴訟程序的基本原則。②而行政訴訟是以不服行政行為的公民、法人或者其他組織為原告，以作出行政行為的行政機關(guān)為被告的訴訟。這種原告和被告是恒定不能交換的，因此舉證責任的設(shè)定必須謹慎公正。根據(jù)《解釋》第27條的規(guī)定，原告承擔證明起訴符合法定要件的舉證責任，即行政相對人起訴時應(yīng)對以下事項負舉證責任：證明具體行政行為存在；提供具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的證據(jù)以支持其主張；被告明確且適格；案件屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。《行政訴訟法》第32條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任”，這一條規(guī)定明確了被告對作出的具體行政行為負有舉證責任的特殊證據(jù)規(guī)則，即舉證責任的倒置。同時《解釋》第26條也規(guī)定：“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任，被告應(yīng)當在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應(yīng)當認定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)”。 行政法制化要求行政守法，即行政機關(guān)作出具體行政行為時要充分收集證據(jù)，然后根據(jù)事實、法律依法行政。行政訴訟的目的，是對行政機關(guān)作出的具體行政行為進行司法審查，沒有以充分確鑿的證據(jù)為基礎(chǔ)的行政行為，即為違法行為。③當被告不能證明具體行政行為合法，而法院又無法查清案件的真實情況時，則由被告承擔敗訴的后果。而原告并不因為舉不出證據(jù)證明具體行政行為的違法性而敗訴，這樣既可保障行政相對人不因舉不出具體行政行為違法證據(jù)其合法權(quán)益受到侵害，又能督促行政機關(guān)依法行政，嚴格遵守先取證后裁決的程序規(guī)則，確保司法效率，真正體現(xiàn)雙方當事人地位的平等。在確定行政訴訟證據(jù)規(guī)則時，還應(yīng)重視經(jīng)驗規(guī)則的適用。所謂經(jīng)驗規(guī)則是指法官根據(jù)社會公眾所普遍認知和接受的經(jīng)驗知識及其自身的閱歷等在法定舉證責任分配規(guī)則之外確定當事人舉證責任的一種規(guī)則。如案件事實不清，且法律對當事人舉證責任無明文規(guī)定，或雖有規(guī)定但不明確時，法官可借助經(jīng)驗規(guī)則將舉證責任在當事人之間合法分配。

二、行政訴訟取證規(guī)則

根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院為了審查具體行政行為的合法性，有權(quán)向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)。《規(guī)定》第22條規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第34條第2款的規(guī)定，有下列情形之一的，人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機關(guān)及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)：（一）涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實認定的；（二）涉及依職權(quán)追加當事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等程序性事項的。第23條規(guī)定：“原告或者第三人不能自行收集，但能夠提供確切線索的，可以申請人民法院調(diào)取下列證據(jù)材料：（一）由國家有關(guān)部門保存須由人民法院調(diào)取的證據(jù)材料；（二）涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的證據(jù)材料；（三）確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)材料。人民法院不得為證明被訴具體行政行為的合法性，調(diào)取被告在作出具體行政行為時未收集的證據(jù)?！蓖瑫r在取證的過程中還應(yīng)做到迅速、及時，依照法定程序進行。必要時，人民法院可根據(jù)行政訴訟法第36條的規(guī)定，依取權(quán)主動采取證據(jù)保全。在絕對案卷主義國家中，法院不可能依據(jù)案卷外的證據(jù)立案，定案的證據(jù)只能源于行政案卷。④但在我國，人民法院可以在訴訟過程中要求當事人提供或補充證據(jù)，乃至自行調(diào)查取證，雖然《規(guī)定》里也確立了案卷外證據(jù)排除規(guī)則，但僅限于因原告在行政過程中拒不提供而未能入卷的證據(jù)?！缎姓V訟法》第34條規(guī)定：“人民法院有權(quán)要求當事人提供或補充證據(jù)。人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)。”這一規(guī)定明確了在行政訴訟中人民法院收集調(diào)取證據(jù)的職權(quán)，是對舉證制度的補充。在行政訴訟中，人民法院調(diào)查收集證據(jù)應(yīng)遵循以下規(guī)則：在一般行政案件的審理中，人民法院原則上不主動調(diào)查收集證據(jù)；人民法院在審查被訴具體行政行為合法性的過程中，被告不提供或不能提供足以證明被訴具體行政行為合法的證據(jù)時，人民法院不能代替被告調(diào)查收集證據(jù)，更不能用自己調(diào)查收集的證據(jù)去證明被訴具體行政行為的合法性；⑤人民法院調(diào)查收集證據(jù)要有的放矢；人民法院調(diào)查取證必須依照法定程序進行。三、行政訴訟質(zhì)證規(guī)則

《解釋》第31條第1項規(guī)定：“未經(jīng)法庭質(zhì)證的證據(jù)不能作為人民法院裁判的根據(jù)?！辟|(zhì)證是指當事人在法官的主持下，當庭就對方提供的證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性進行相互辯論的活動。質(zhì)證是行政訴訟的必經(jīng)程序。由于行政訴訟中承擔主要舉證責任的被告在行政程序中處于主動地位，享有一定的職權(quán)，因而在行政訴訟中被告為證明被訴具體行政行為的合法性，達到勝訴的目的，其提供的證據(jù)可能真假并存，不經(jīng)原告質(zhì)證難以判明證據(jù)的真實性和合法性。質(zhì)證是各方當事人的權(quán)利和義務(wù)，但更主要的是原告、第三人的權(quán)利和被告的義務(wù)。在庭審過程中，任何一方當事人都有權(quán)向提供證據(jù)的當事人、鑒定人、勘驗人等訴訟參與人提出質(zhì)詢。如提供證據(jù)的被告不能就其證據(jù)中存在的疑點作出合理的解釋或另外提供證據(jù)加以證明，其證據(jù)效力則不能認定，進而可能要承擔敗訴的法律責任。而提供證據(jù)的原告、第三人不能就證據(jù)中存在的疑點作出合理解釋或另外提出證據(jù)加以證明時，雖其證據(jù)效力不能認定，但并不因此而承擔敗訴的法律責任。根據(jù)行政訴訟法第32條“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應(yīng)當提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”的規(guī)定，在行政案件的開庭審理中，被告的主要任務(wù)是舉出證明被訴具體行政行為合法的事實證據(jù)、法律證據(jù)和程序證據(jù)；而在行政程序中處于行政管理相對人地位的原告，在庭審中的主要任務(wù)則是就被告提供的事實、法律和程序證據(jù)進行咨詢，對證據(jù)的證明力提出意見和看法，以證明被告提供的證據(jù)是否具有客觀性、相關(guān)性和合法性。行政訴訟中的質(zhì)證應(yīng)當遵循以下原則：一是應(yīng)當開庭質(zhì)證，充分展示當事人所舉證據(jù)。書證盡可能出示原件，不能提供原件而提供復(fù)制件的，應(yīng)當說明復(fù)制件的來源及真實合法性；若證人出庭作證，應(yīng)允許另一方當事人充分詢問。若證人不出庭作證，宣讀證人證言應(yīng)準確完整并要宣布證人未能到庭的正當理由；視聽資料要完整，且應(yīng)當庭播放；鑒定結(jié)論、勘驗筆錄、現(xiàn)場筆錄等的副本或復(fù)印件應(yīng)交送各方當事人；對法院調(diào)查取得的證據(jù)，也應(yīng)由法庭宣讀，由當事人進行質(zhì)證。這樣使當事人能夠充分對證據(jù)提出質(zhì)詢，以便法庭對證據(jù)去偽存真。二是質(zhì)證應(yīng)進行充分的質(zhì)對、辯駁。應(yīng)當允許當事人互相發(fā)問、向證人或鑒定人發(fā)問。原告應(yīng)對被告提供的證明被訴具體行政行為合法的事實根據(jù)、法律依據(jù)等進行一一質(zhì)對。被告應(yīng)針對原告為支持其訴訟請求而提出的證據(jù)進行辯駁。同時，原、被告或第三人也有權(quán)對法院調(diào)查取得的證據(jù)以及經(jīng)法院委托作出的鑒定結(jié)論等證據(jù)提出質(zhì)證意見，還可申請重新鑒定。經(jīng)人民法院準許重新鑒定的結(jié)論，應(yīng)再次開庭質(zhì)證，當事人可就證據(jù)的證明力進行充分辯論。三是質(zhì)證應(yīng)在法官的指導(dǎo)下進行。在庭審過程中，法官要引導(dǎo)當事人緊緊圍繞證據(jù)與被訴具體行政行為的合法性及其訴訟請求的關(guān)系進行質(zhì)證，并應(yīng)當指出當事人之間爭議的焦點，以提高質(zhì)證的效率，保證質(zhì)證的效果。

四、行政訴訟認證規(guī)則

行政訴訟法第31條規(guī)定：“證據(jù)經(jīng)法庭審查屬實，才能作為定案的證據(jù)?！边@表明行政訴訟證據(jù)必須經(jīng)過舉證、質(zhì)證等程序，并經(jīng)法庭審查認證，才能據(jù)以認定案件事實。所謂行政訴訟的認證，是指人民法院在庭審中對當事人所舉證據(jù)在充分質(zhì)證的基礎(chǔ)上，就所有證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性及合法性進行綜合審查判斷，并當庭或庭后決定是否作為定案證據(jù)的司法活動。這是法官在舉證、取證并質(zhì)證的基礎(chǔ)上進行的一種判斷、推理的思維活動，體現(xiàn)了自由心證?！兑?guī)定》第68條規(guī)定：下列事實法庭可以直接認定：眾所周知的事實；自然規(guī)律及定理；按照法律規(guī)定推定的事實；已經(jīng)依法證明的事實；根據(jù)日常生活經(jīng)驗法則推定的事實。法院在認證過程中，應(yīng)遵循以下采用證據(jù)規(guī)則： 1、客觀性規(guī)則。行政糾紛的產(chǎn)生一定是基于一定時空條件下的客觀事實，它必然會留下痕跡，引發(fā)一些變化。如行政處罰決定書的作出，處罰決定書即是書證。國家機關(guān)以及其他職能部門依職權(quán)制作的公文文書優(yōu)于其他書證。其本質(zhì)屬性是客觀存在性。2、關(guān)聯(lián)性規(guī)則。證據(jù)的關(guān)聯(lián)性又稱相關(guān)性，是指證據(jù)反映的事實必須與案件事實之間存在客觀聯(lián)系?？陀^事實多種多樣，但只有與案件事實有內(nèi)在聯(lián)系的證據(jù)才能被采用。法官應(yīng)從客觀的角度，認識、把握訴訟證據(jù)的關(guān)聯(lián)性，明確證據(jù)的方向，以便查清案件的事實。3、合法性規(guī)則。指法官采用某一證據(jù)，該證據(jù)應(yīng)當符合法律規(guī)定的條件。即該證據(jù)應(yīng)符合法定的形式，并且該證據(jù)的取得應(yīng)符合法定的程序，以非法手段獲取的證據(jù)不能被采用。4、傳來證據(jù)采用規(guī)則。以案件是否直接來源于案件事實為標準，將證據(jù)分為原始證據(jù)和傳來證據(jù)。原始證據(jù)一般直接來源于案件事實，傳來證據(jù)則是從原始證據(jù)中派生出來的。傳來證據(jù)在轉(zhuǎn)述、復(fù)制的過程中，可能被有意或無意地增刪。因此，在行政訴訟中，對傳來證據(jù)進行認證時，必須查明傳來證據(jù)的來源。5、間接證據(jù)采用規(guī)則。根據(jù)證據(jù)與案件主要事實的關(guān)系，證據(jù)可分為直接證據(jù)和間接證據(jù)。凡是能夠直接單獨證明案件主要事實的證據(jù)就是直接證據(jù)。凡是不能單獨直接證明案件主要事實的，而必須與其他證據(jù)聯(lián)系在一起才能證明案件主要事實的證據(jù)就是間接證據(jù)。行政訴訟中，采用間接證據(jù)應(yīng)注意：間接證據(jù)必須真實；間接證據(jù)必須與案件事實之間存在客觀的聯(lián)系；間接證據(jù)之間不應(yīng)有矛盾，必須形成一個完整的證據(jù)鏈，排除其他可能性，得出唯一結(jié)論。

行政訴訟證據(jù)規(guī)則的有效運用，是對行政訴訟制度的完善和發(fā)展，在行政訴訟中發(fā)揮了重要作用。它使處于弱勢地位的原告的合法權(quán)益受到保護，對于營造良好的行政審判環(huán)境，保護訴權(quán)，體現(xiàn)法律平等精神，起到了積極的作用。證據(jù)的舉示、調(diào)取、質(zhì)證、認證更加規(guī)范且易于操作，充分體現(xiàn)并融合了現(xiàn)代法治和程序正當?shù)挠^念，使行政訴訟實現(xiàn)公平正義成為可能。

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作者簡介：陳妍，女，重慶市渝中區(qū)人民檢察院檢察員，大學(xué)本科。