淺析我國(guó)民事公益訴訟存在的問題及其改進(jìn)措施

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

摘要：隨著我國(guó)公民公共利益意識(shí)與尋求法律救濟(jì)意識(shí)不斷增強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)生活中維護(hù)社會(huì)公共利益的案件也逐漸增多。12年修改后的《民事訴訟法》55條增加由法律限定的機(jī)關(guān)以及相關(guān)組織，并可以將污染環(huán)境、損害諸多消費(fèi)者權(quán)益以及其他有損社會(huì)公共利益的行為訴至法院這一條款。新修改后的民訴法第55條對(duì)未來(lái)公益訴訟發(fā)展起到一定的促進(jìn)作用，其所具有的局限性也是不容忽視。

關(guān)鍵詞：民事公益訴訟；民間組織；公民個(gè)體

一、民間組織公益訴訟不確定

新修改民訴法允許與案件不一定存在直接利害關(guān)系的“有關(guān)組織”可對(duì)“侵害社會(huì)公共利益行為”提起民事訴訟，此次規(guī)定標(biāo)志著我國(guó)首次在訴訟法層面實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)原告起訴資格制度的歷史性突破。從民訴法55條字面含義可以看出，法律為“有關(guān)組織”的類型保留非常廣闊的想象空間，可以說其除社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)這兩類還包括機(jī)關(guān)以外所有組織。由于“有關(guān)組織”范圍極其廣泛，加上與之并列的“機(jī)關(guān)”，新民訴法55條幾乎囊括所有的組織類型。第55條對(duì)“有關(guān)組織”限定方式意味著其只有在經(jīng)過其他法律對(duì)其公益訴訟原告資格進(jìn)一步確認(rèn)之后才真正具備這種資格，而在其他法律確認(rèn)之前，這些組織實(shí)際并不享有這種資格。新民訴法第55條的規(guī)定，對(duì)于一些已經(jīng)通過某些地方規(guī)定獲得公益訴訟主體資格的組織而言，在一定時(shí)間內(nèi)可能對(duì)其參與公益訴訟起不到任何促進(jìn)作用，同時(shí)還會(huì)起到反作用。根據(jù)立法一般慣例，第55條“法律規(guī)定”所指“法律”只能是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性法律文件，這就意味著無(wú)論是行政法規(guī)還是地方性法規(guī)都無(wú)權(quán)確認(rèn)有關(guān)組織的公益訴訟主體資格。在新民訴法修訂之前，已有個(gè)別地方法規(guī)或其他規(guī)范性文件規(guī)定公益訴訟條款。例如，2010年《貴陽(yáng)市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》23條確認(rèn)，“檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)、環(huán)保公益組織為保護(hù)環(huán)境公共利益，可依照法律對(duì)污染環(huán)境、破壞資源行為提起訴訟，要求有關(guān)責(zé)任主體承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等責(zé)任?！庇捎诜刹淮_認(rèn)環(huán)保公益組織公益訴訟資格，因此在其內(nèi)容得到將來(lái)法律確認(rèn)前，因與新民訴法55條相沖突而無(wú)效。

二、民事公益訴訟公民原告資格解讀

公民（尤其是法律職業(yè)者）自上世紀(jì)90年代末公益訴訟在中國(guó)興起以來(lái)，其不僅是公益訴訟的先行者，還一直都是公益訴訟最有活力的主力軍。長(zhǎng)期以來(lái)，公民個(gè)人提起的很多公益訴訟都被法院以不具備原告起訴資格為由不予受理或駁回起訴。因此，人們都期待法律能夠確認(rèn)公民個(gè)人提起公益訴訟資格。對(duì)于此次民訴法修改，立法者雖然響應(yīng)社會(huì)對(duì)公益訴訟的強(qiáng)烈要求，而關(guān)于開放對(duì)推動(dòng)公益訴訟發(fā)展至關(guān)重要的公民公益訴訟起訴資格卻仍未做好思想準(zhǔn)備。賦予公民公益訴訟起訴資格可能會(huì)導(dǎo)致濫訴，從而導(dǎo)致法院不堪重負(fù)；其次目前公民提起公益訴訟時(shí)炒作成分較多，因而可能會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。從人們最擔(dān)心的濫訴問題可以看出，公民公益訴訟原告資格的松綁必然會(huì)極大鼓勵(lì)公民提起公益訴訟，同時(shí)也必須考慮到任何訴訟都需要時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，真正愿意為了公共利益而不惜成本提起訴訟的個(gè)人只占極少數(shù)。法規(guī)備案審查制度在一定程度上可以作為類比例子：《立法法》對(duì)提起合法審查建議的主體資格并沒有任何限制，任何個(gè)人、組織和機(jī)關(guān)都可以提出。2008年全年，全國(guó)人大常委會(huì)收到的公民、組織提出審查建議只有86件，還包括很多不屬于其審查范圍的審查建議；①國(guó)務(wù)院過去10年平均每年收到國(guó)家機(jī)關(guān)、個(gè)人、社會(huì)組織和企事業(yè)單位提出的合法性審查建議書只有63件左右，其中81.5%來(lái)自公民個(gè)人，②此數(shù)據(jù)也包括哪些不屬于國(guó)務(wù)院審查范圍的建議書。以此可以看出，法律賦予公民公益訴訟資格并不必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)訴訟濫用，即使對(duì)此心存疑慮，也可以通過一定立法和司法手段為個(gè)人提起公益訴訟設(shè)置一定的立法和司法手段，為個(gè)人提起公益訴訟設(shè)置一定的條件限制和控制手段，此次民訴法修改最終也未能確認(rèn)公民提起公益訴訟資格。因此，若新民訴55條能確認(rèn)在法律有規(guī)定情況下個(gè)人也可以提起公益訴訟，不僅不會(huì)立即出現(xiàn)個(gè)人濫訴問題，還可以為立法者將來(lái)根據(jù)具體情況確認(rèn)公民公益訴訟起訴資格留下一定法律空間。

三、我國(guó)民事公益訴訟制度的改進(jìn)措施

如果使民事公益訴訟制度發(fā)揮其應(yīng)有作用，需要建立完善一系列與其相配套的制度和程序，擴(kuò)大起訴主體范圍。首先，對(duì)法律規(guī)定機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋時(shí)，運(yùn)用目的性解釋法，將“機(jī)關(guān)”明確為人民檢察院和行政機(jī)關(guān)。因?yàn)榻Y(jié)合國(guó)內(nèi)民事公益訴訟發(fā)展時(shí)間現(xiàn)狀和國(guó)外先進(jìn)理論經(jīng)驗(yàn)，人民檢察院和行政機(jī)關(guān)有能力參與民事公益訴訟，并實(shí)現(xiàn)其訴訟目的。由于“有關(guān)組織”種類繁多，良莠不齊，其中僅有小部分組織有能力參與民事公益訴訟，因此需要對(duì)可以提起民事公益訴訟組織進(jìn)行限制。實(shí)踐中消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)、環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)、婦女兒童權(quán)益組織等社會(huì)公益部門在公共利益保護(hù)領(lǐng)域起到越來(lái)越大作用，這些部門有能力并且具備成為民事公益訴訟的起訴主體。最后，應(yīng)當(dāng)賦予公民一定民事公益訴訟權(quán)利，并對(duì)這種訴權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格限制。在起訴階段，凡涉及國(guó)家機(jī)關(guān)行政執(zhí)法，公民起訴前應(yīng)先向行政部門投訴；涉及其他社會(huì)公共利益和國(guó)家利益，應(yīng)先申請(qǐng)檢查機(jī)關(guān)提起公益訴訟。把事前投訴作為必經(jīng)程序，對(duì)于制止侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益起到一定積極作用。根據(jù)社會(huì)組織或公民投訴，行政執(zhí)法部門可以立即采取行動(dòng)，行使包括行政處罰權(quán)在內(nèi)的法定權(quán)利。這樣有利于及時(shí)制止違法行為，把損失或危險(xiǎn)降低到最小程度。接受投訴部門必須在規(guī)定期限作出相應(yīng)答復(fù)，如不給予答復(fù)或超出法定期限答復(fù)，這時(shí)相關(guān)個(gè)人或社會(huì)組織即可到法院起訴，請(qǐng)求司法救濟(jì)。檢察機(jī)關(guān)接到投訴或自行發(fā)現(xiàn)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益行為，應(yīng)先向有關(guān)行政部門發(fā)出檢察建議，要求其對(duì)違法行為進(jìn)行查處。在相關(guān)行政部門不行使或怠于行使其職權(quán)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才可以代表國(guó)家以原告身份向法院起訴，要求司法救濟(jì)。這樣，既可以督促檢察機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)積極履行相關(guān)職責(zé)，糾正侵害公共利益行為，同時(shí)可以防止訴權(quán)濫用，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

當(dāng)然，民事公益訴訟制度的建立和完善不是一蹴而就的，需要通過深入的理論研究和廣泛的實(shí)踐總結(jié)才能逐步對(duì)其進(jìn)行細(xì)化完善，也只有這樣才能在我國(guó)建立起有中國(guó)特色成熟的民事公益訴訟制度。

參考文獻(xiàn)：

[1]顏運(yùn)秋.公益訴訟理念研究[M].北京：中國(guó)檢茶出版社，2011.54—62.

[2] 劉小飛.構(gòu)建民事公益訴訟的必要性及立法建議—從公益訴訟之司法困境切入[J].法學(xué)雜志，2010（S1）.

[3]黃金榮.公益訴訟制度構(gòu)建中的進(jìn)步與局限[J].2014年第2期.

[4]張亞東.我國(guó)民事公益訴訟制度的完善[D].碩士論文，2013年5月.

注解：

①參見2009奶奶吳邦國(guó)委員長(zhǎng)所作《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》。

②根據(jù)2012年3月27-28日在長(zhǎng)沙舉行的由全國(guó)人大法工委舉辦的“規(guī)范性文件備案審查公眾參與機(jī)制國(guó)際研討會(huì)”上國(guó)務(wù)院備案審查室工作人員發(fā)布的信息。

作者簡(jiǎn)介：曾琳（1991-），女，河南駐馬店人，云南民族大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)法律碩士（非法學(xué)）研究生。