行政自由裁量權(quán)規(guī)制探究

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

摘要：行政自由裁量權(quán)是一柄雙刃劍，運(yùn)用得當(dāng)，則提高行政效率，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的發(fā)展；運(yùn)用不當(dāng)，則損害行政相對(duì)人的利益，損害行政機(jī)關(guān)的威信和形象，阻礙行政法治建設(shè)。因此如何正確理解并運(yùn)用行政自由裁量權(quán)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的法律控制，是擺在各級(jí)行政管理機(jī)關(guān)面前一個(gè)亟待解決的理論問題和實(shí)踐問題。本文試圖通過分析我國(guó)行政自由裁量權(quán)存在的問題，提出了幾點(diǎn)對(duì)行政自由裁量權(quán)規(guī)制的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：行政自由裁量權(quán)；濫用；規(guī)制

引言

在現(xiàn)代行政中，行政自由裁量權(quán)是必不可少的，但同時(shí)也是必須著重控制的權(quán)力。因此，行政自由裁量權(quán)不僅是各國(guó)行政法學(xué)研究的理論問題，也是行政主體在社會(huì)公共事務(wù)管理過程中必須解決的一個(gè)實(shí)際問題。本文即對(duì)行政自由裁量權(quán)存在的必然性及行政自由裁量權(quán)的規(guī)制途徑進(jìn)行探討。

一、 行政自由裁量權(quán)概述

（一）行政自由裁量權(quán)概念界定。何謂行政自由裁量權(quán)？各國(guó)行政法學(xué)家給予其不同的闡述和理解。筆者更贊同以下觀點(diǎn)，認(rèn)為行政自由裁量權(quán)是一個(gè)法理上的概念，它指的是行政主體在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，在各種可能采取的措施中進(jìn)行選擇的權(quán)力。它是行政主體提高行政效率所必需的權(quán)限，也是現(xiàn)代行政的必然要求。

（二）行政自由裁量權(quán)存在的必然性。無論在哪一個(gè)國(guó)家，行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)都是存在的，只是各自的范圍和監(jiān)督方式不同而已，行政自由裁量權(quán)的存在有其必然性。

1.行政自由裁量權(quán)能有效彌補(bǔ)立法之不足。從法律規(guī)定的層面來看，法律相對(duì)于社會(huì)的發(fā)展具有滯后性，而且每一部法律都要求具有一定的穩(wěn)定性，法律不會(huì)也不可能朝令夕改。這是法律的特點(diǎn)，也是法律的缺點(diǎn)。這種缺點(diǎn)在一定程度上導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)存在的必要性。由于現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)代行政范圍的不斷擴(kuò)大，加之立法行為對(duì)社會(huì)關(guān)系變化反應(yīng)的遲緩性，必然要求行政機(jī)關(guān)具有自由裁量權(quán)，以便在新的社會(huì)關(guān)系出現(xiàn)而法律尚未對(duì)新的社會(huì)關(guān)系加以規(guī)范時(shí)進(jìn)行管理。

2.行政自由裁量權(quán)能有效維護(hù)個(gè)案公正。法律所追求最本質(zhì)、最樸素的價(jià)值就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)關(guān)系中的公正。立法者在追求社會(huì)公正的邏輯起點(diǎn)是將社會(huì)理想化地分為若干個(gè)無差別的群體和利益集團(tuán)，但是群體內(nèi)部的個(gè)體之間往往具有較大的差異性，沒有自由裁量權(quán)，法律不可避免地忽視這種差異，但這些差異往往對(duì)個(gè)體的生存和福利狀態(tài)具有決定性的作用，從而無法實(shí)現(xiàn)個(gè)體的公正。

3.行政主體自由裁量能夠有效保證行政效率。隨著生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)，社會(huì)事務(wù)迅速增加，政府功能也迅速?gòu)?qiáng)化，大大增強(qiáng)了行政干預(yù)社會(huì)生活的力度。從而，越來越多的行政事務(wù)需要行政執(zhí)法主體靈活、機(jī)動(dòng)地處理。面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問題，傳統(tǒng)的政府功能就顯得力不從心，行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用，可以大大的提高行政效率，維護(hù)公共利益。

二、 行政自由裁量權(quán)適用中存在的問題

“行政自由裁量權(quán)存在的意義和作用毋庸置疑，但自由裁量權(quán)作為一種‘自由’的權(quán)力在行使過程中，其自由的空間既可在法律條文之內(nèi)，”①又可在法律條文之外，這時(shí)常取決于執(zhí)法者的主觀態(tài)度和能力，因此行政自由裁量權(quán)在某些情況下的濫用總是不可避免地存在著。當(dāng)前我國(guó)行政自由裁量權(quán)濫用主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（一） 行政處罰顯失公平?！肮嚼砟钍剐姓黧w及其行政人更明確行政裁量的責(zé)任和意義，同時(shí)，在行政執(zhí)法中的模糊界域刻畫出一條相對(duì)明朗的基線，給現(xiàn)實(shí)的行政執(zhí)法注入活力，也為行政裁量的合理化提供了一個(gè)價(jià)值尺度。”②我國(guó)許多法律法規(guī)都規(guī)定了公正行使自由裁量權(quán)的基本要求。但作為行政行為的具體做出者，行政執(zhí)法者難免有理解方面的局限性以及受一些不良外部因素的影響，在行使自由裁量權(quán)時(shí)，往往發(fā)生自由裁量超過一定的標(biāo)準(zhǔn)，或自由裁量超過一定的范圍，出現(xiàn)顯失公正的現(xiàn)象。

（二） 怠于履行法定職責(zé)。保護(hù)公民、法人或者其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及其他合法權(quán)益是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，由于許多法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的時(shí)限未作規(guī)定，行政機(jī)關(guān)于何時(shí)履行法定職責(zé)有其自由裁量的權(quán)利。根據(jù)行政管理的效率原則，行政主體應(yīng)及時(shí)行使行政權(quán)、履行法定職責(zé)。但在實(shí)踐中，違反效率原則或者出于某種不廉潔動(dòng)機(jī)，怠于履行法定職責(zé)的行為屢見不鮮，這種行為也是對(duì)自由裁量權(quán)的濫用，致使公民、法人或其他組織的合法權(quán)益無法得到及時(shí)保障。

（三） 違反基本權(quán)利和一般行政法原則。適用于所有行政活動(dòng)的基本權(quán)利和一般行政法原則，特別是必要性和比例性，是對(duì)裁量的客觀限制，行使裁量權(quán)時(shí)必須遵守。否則，構(gòu)成裁量瑕疵。行政主體在執(zhí)法過程中沒有依據(jù)法律、法規(guī)的目的、原則和精神來執(zhí)行法律，而是根據(jù)個(gè)人的好惡，或出于牟利、徇私、報(bào)復(fù)陷害，任意擴(kuò)大行政自由裁量權(quán)的范圍，干擾和破壞法制秩序，如恣意強(qiáng)行征收、隨意設(shè)置檢查關(guān)卡等。

三、 行政自由裁量權(quán)規(guī)制建議

在當(dāng)代法治國(guó)家，權(quán)力的行使和控制是相伴而行的。控制行政自由裁量權(quán)是依法行政、依法治國(guó)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求。

（一）遵循行政合理性原則。行政合理性原則是指行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為要做到合情、合理、恰當(dāng)和適度。一般認(rèn)為，行政合理性要求：行政行為必須符合法律的目的；行政行為必須有合理的動(dòng)機(jī)；行政行為應(yīng)考慮相關(guān)的因素，而不考慮無關(guān)的因素。這種合法性控制對(duì)行政自由裁量權(quán)的行使顯然是軟弱無力的，因?yàn)樾姓杂刹昧坎⒉怀龇梢?guī)定的范圍和幅度。這樣，合理性原則就在法治的土壤上生長(zhǎng)出來了，并與合法性原則一道規(guī)范和控制行政權(quán)。

（二）嚴(yán)格遵循行政程序。行政自由裁量權(quán)的控制主要不是靠實(shí)體法，而是行政程序。從世界各國(guó)的行政法來看，許多國(guó)家都制定了相應(yīng)的行政程序法來保證行政行為的正確合法，而在我國(guó)，行政程序問題在行政立法中未提起足夠的重視。“程序的實(shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和（任意）裁量?！眹?yán)格按行政程序辦事，可以有效的制約行政權(quán)，保障民主自由，防止專斷。

（三）加強(qiáng)立法監(jiān)督和司法監(jiān)督。在立法方面，應(yīng)當(dāng)提高立法水平，加強(qiáng)法律的合理性與可操作性，從根源上控制行政自由裁量權(quán)的濫用；加快行政程序立法進(jìn)程，通過程序法典明確行政主體的責(zé)任。在司法方面，應(yīng)當(dāng)完善司法審查制度。借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，司法審查的范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到不僅對(duì)具體行政行為的合理性進(jìn)行審查，對(duì)個(gè)別抽象行政行為的合理性，法院也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法審查。

此外，還應(yīng)該注重提高執(zhí)法主體的素質(zhì)。行政執(zhí)法人員的素質(zhì)高低，直接影響著行政自由裁量權(quán)的正確有效行使。對(duì)執(zhí)法辦案人員經(jīng)常進(jìn)行法律知識(shí)培訓(xùn)、思想道德教育提高其素質(zhì)，使其樹立正確執(zhí)法責(zé)任意識(shí)，養(yǎng)成合法、合理行政的習(xí)慣和自覺性。

四、 結(jié)語

行政自由裁量權(quán)作為現(xiàn)代行政的必需，我們期待著它帶給社會(huì)效率與利益，同時(shí)更希望它能為法治國(guó)的目標(biāo)效勞。值得期待的是，從2014年1月1日起，全國(guó)法院將全面實(shí)施量刑規(guī)范化工作，在行政自由裁量權(quán)規(guī)制上我們必將有新的突破。我們已堅(jiān)定地選擇了法治之路，就要生生不息地執(zhí)著追求，哪怕一點(diǎn)一點(diǎn)的積累，只有這樣，才能去歡呼那噴薄而出的中國(guó)法治的一輪朝陽。

參考文獻(xiàn)：

[1]張玉偉. 行政自由裁量權(quán)實(shí)證研究[D]. 中南民族大學(xué)： 中南民族大學(xué)，2013.

[2]關(guān)保英. 行政自由裁量基準(zhǔn)質(zhì)疑[J]. 法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2013，（3）.

[3]歐陽智超.行政自由裁量權(quán)的法律規(guī)制研究[D]. 湘潭大學(xué)： 湘潭大學(xué)，2013.

[4]章殷洪. 行政自由裁量權(quán)的法律控制[D]. 復(fù)旦大學(xué)： 復(fù)旦大學(xué)，2012.

注解：

①尤艷茹：《淺議正確行使和運(yùn)用行政自由裁量權(quán)》，《統(tǒng)計(jì)與經(jīng)濟(jì)》，2006年2期。

②傅國(guó)云：《公平在行政自由裁量權(quán)中的價(jià)值定位及其實(shí)現(xiàn)》，《行政法學(xué)研究》，1998年第2期。

作者簡(jiǎn)介：元曉林，女，河南安陽人，西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，管理學(xué)碩士，研究方向社會(huì)保障與公共政策研究。