政府購買公共服務的中西方模式比較研究

中圖分類號：D63"文獻標識碼：A

摘要：在近年的行政改革浪潮中，政府購買公共服務方興未艾。西方主流的公共服務購買模式受到了極大推崇。然而，我國政治體制以及社會組織的發(fā)展程度與西方有著巨大的差異，實踐中出現(xiàn)的模式與西方模式存在很大差異，出現(xiàn)了很多新模式、新現(xiàn)象，我國在學習國外模式的同時又結合了自身的國情，進行了從無到有的制度構建。對于我國公共政策制定來說，既要取其精華，為我所用，同時又要結合我國實際，研究出一套符合我國國情、發(fā)揮最大效用的購買公共服務體制。

關鍵詞：政府購買;公共服務;中西方比較

近年來，在我國諸多公共服務領域，興起了政府購買公共服務的現(xiàn)象。就總體趨勢而言，我國的政府購買公共服務，在制度上日益規(guī)范，活動領域上日益廣泛，規(guī)模上日益龐大。

一、概念辨析

政府購買公共服務，西方國家稱為“購買服務合同”（Purchase"Of"Services"Contracting，簡稱POSC），是西方國家公共服務的市場化改革的產物。在這一過程中，政府在公共服務領域中的角色和作用發(fā)生了歷史性的轉型，即政府由自己直接提供公共服務轉而與營利、非營利組織或其它政府部門簽訂契約、由政府界定服務的種類及品質，向受托者支付費用以購買全部或部分公共服務，從而間接地提供各種公共服務①。

目前，我國還沒有形成關于“政府購買公共服務”概念的統(tǒng)一的說法，但大部分學者比較認同的是“政府購買公共服務”是政府為了履行社會公共服務的職能，通過財政性資金的轉移支付方式，把原來由政府直接提供的公共服務和產品，通過立項招標，簽訂購買合同的形式，把部分公共服務委托給社會上有資質的社會組織來提供，最后政府根據(jù)社會組織提供公共服務的質量和數(shù)量支付一定的費用的過程。簡言之，是一種“政府出資、定向購買、合同管理、評估兌現(xiàn)”②的政府提供公共服務的方式。

二、中西方模式比較

中國政府購買公共服務的體制正經(jīng)歷從無到有的過程。通過向西方國家實地考察學習，網(wǎng)絡、書籍等大眾媒介的傳播，中西方專家的討論交流，西方主流的公共服務購買模式受到極大推崇。

制度化、競爭性、獨立性是政府向社會組織購買公共服務西方模式的三個核心指標。

制度化意味著政府購買服務有章可循能夠持續(xù)、穩(wěn)定地運行。西方國家有固定的財政資金和正式制度規(guī)定政府向社會組織購買公共服務，具有顯著的“制度化”特征。近年來澳大利亞在政府對其公共就業(yè)服務體制進行了重大改革，制定了一系列的法律法規(guī)，并且制定了政府購買的具體程序來確保這些新制度的運行，如招投標規(guī)程、合同績效評估管理程序、績效評級標準、付費標準與方式等具體執(zhí)行程序。實施制定這些新制度，才保證了政府購買公共就業(yè)服務的高效、優(yōu)質，實現(xiàn)了政府制定游戲規(guī)則、社會平等參與、市場公平競爭、政府管理和監(jiān)督的機制。③

購買公共服務的初衷在于提高服務的質量和降低服務的成本，要實現(xiàn)這個目標最重要的手段就是引入市場的競爭機制，競爭性是政府公共服務外包的本質特征。一般情況下，選擇承包方的方式有市場機制選擇和計劃機制強制確定兩種。新公共管理思想特別強調市場的作用，主張政府事務通過市場機制來自由選擇。市場經(jīng)濟的發(fā)育程度影響著選擇方式，在市場經(jīng)濟發(fā)達的西方國家往往通過競爭來選擇承包方。相比由政府壟斷提供公共服務而言，通過市場競爭來選擇承包方會給政府帶來許多好處，可以提高公共服務的質量和數(shù)量，同時也降低了公共服務的成本。

獨立性指承接購買服務的社會組織獨立于委托服務的政府。一般認為，引入競爭就是要引入體制外的主體參與，如果購買主體之間不獨立，其本質仍然是在政府體制內運作。在自由主義體制下，西方國家的社會組織具有較大的自主性和獨立性，公民社會理論很好地詮釋了西方政府與非營利組織的關系，即相互獨立、相互制衡。也正是由于這些社會組織具有的獨立性特征，保證了招標過程中的競爭性。

同西方相比，中國政府購買公共服務的模式的特征歸結為以下兩個方面：

（一）借鑒向西方模式，但保留了鮮明的中國特色

1.日益制度化。

在以往的討論中，“財政預算中沒有購買服務的科目”被當作阻礙政府向社會組織購買公共服務大規(guī)模展開的主要原因。政府自身也已經(jīng)逐漸意識到了這個問題，并著手解決。北京市2008年9月頒布的《關于加快推進社會組織改革與發(fā)展的意見》指出，購買社會組織公共服務的費用，應當列入有關部門年度預算予以保證。市編制、財政、社會建設等部門要研究制定實施細則。市財政部門要積極研究、明確政府向社會組織委托職能、購買服務中涉及到的有關問題。市社會建設部門要積極協(xié)調各有關部門制定和完善相關政策和措施，共同促進社會組織建設與發(fā)展。

然而《政府采購法》尚未明確規(guī)定政府采購公共服務性產品，政府購買公共服務無法可依，現(xiàn)有的實踐更多依據(jù)政策文件和政府默許。但已經(jīng)有一些地方開始了這方面的探索。2009年9月24日，寧波市通過了《寧波市政府服務外包暫行辦法》，對政府購買公共服務進行了界定：它是指行政機關將社會管理、公共服務、后勤服務等方面的技術性勞務類事務，委托給具備條件的企業(yè)、科研機構、高等院?；蚱渌M織（統(tǒng)稱承包商）履行，并支付相應報酬的民事法律行為。與《政府采購法實施條例（征求意見稿）》對服務的界定相比，《寧波市政府服務外包暫行辦法》把公共服務納入到了政府采購中。

2.存在少數(shù)競爭性購買，但非競爭性購買較為普遍。

許多政策和實踐對政府選擇承接組織的程序提出了競爭性要求，強調按照政府采購的要求選擇社會組織。

嘉興市2009年12月5日發(fā)布的《關于扶持和促進社會組織發(fā)展的若干意見》規(guī)定：原來由政府直接舉辦的，為社會發(fā)展和人民群眾日常生活提供服務的事項，可通過政府采購，以公開、合理方式確定有資質的社會組織來組織實施，并根據(jù)社會組織提供服務的數(shù)量和質量，由政府支付相應的服務費用，逐步建立“政府采購、定項委托、合同管理、集中支付”的新型政府提供公共服務方式，重點向行業(yè)協(xié)會商會從事的政府轉移項目、社區(qū)公共服務項目等領域購買服務。

盡管政府出臺一系列文件強調要按照政府采購的程序選擇社會組織，但實際操作中，非競爭性的購買是一種普遍現(xiàn)象。一方面，許多政府部門更愿意向那些依附于自己的社會組織購買服務;另一方面，一些政府部門希望公開招標，卻找不到合適的社會組織來承接購買項目。例如，深圳選擇了“先倡導成立民間組織社工機構，再由政府開發(fā)社工崗位來購買社工機構的社工”的模式。深圳市政府于2007年培育了鵬星社會工作服務社、社聯(lián)社會工作服務中心以及深圳慈善公益網(wǎng)三家社會工作機構，在社區(qū)建設、社會福利與救助、青少年教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會矯正、監(jiān)所管理、禁毒、殘障康復、人口計生、外來務工人員服務、婚姻家庭服務等領域推進購買社工服務的試點。同年，深圳市開始以每人每年6萬元的價格，向兩家民間專業(yè)社工服務機構“購買”37名社工的服務。

3.部分相對獨立的社會組織獲得購買項目。

購買服務中有部分相對獨立的社會組織獲得了購買項目，社會組織與購買服務的政府不存在依附關系，但仍舊獲得了政府購買服務項目。我們發(fā)現(xiàn)了其中兩個明顯的特征：

一是彼此信任是進行購買公共服務的前提。政府一直對社會組織，尤其是草根的社會組織保持較高的戒備。許多政府部門一直沒有跟社會組織打過交道，突然面臨向社會組織提供資金，委托他們提供公共服務，社會組織的不確定性成為了購買的最大阻礙。于是，這些政府部門傾向于選擇依附于自己或者自己信任的社會組織。

二是承接購買服務的社會組織滿足了政府的需求。北京惠澤人咨詢服務中心是一家工商注冊的草根社會組織，具有較強的心理咨詢專業(yè)能力。在與東城區(qū)司法局的合作過程中，彌補了政府在社區(qū)矯正上專業(yè)能力的不足。合作過程中逐步形成的個案輔導、心理治療的工作模式，將心理矯正與行為矯正有機結合的運作方式，以及創(chuàng)造的“分類管理、分階段教育”的“二分法”模式被北京市司法局采納并在全市推廣。④

4.形式性購買普遍存在。

形式性購買是當前政府向社會組織購買公共服務的一種常見模式。這種模式有兩個特點：一是接受委托的社會的決策與委托服務的政府部門之間不完全具有獨立性，二是沒有明確的公共服務標的，而是與某政府部門形成對口服務的關系。此種情況下，政府可以隨時將自己的意圖通過社會組織的形式得以貫徹落實，二者不完全是依據(jù)合同達成的購買關系，故而可以稱為形式性購買。⑤

依附意味著政府對社會組織的控制，這種購買實質上還是政府壟斷，只不過壟斷的形式發(fā)生了改變：政府借由社會組織間接地控制著社會資源。

（二）沒有統(tǒng)一的模式，內部差異明顯

全球化時代背景下，我國的政府購買在學習西方模式。但是，現(xiàn)實中的中國模式又與西方模式有著明顯差異，而且中國模式內部也存在多元化。不同地區(qū)、不同的部門以及不同的購買內容之間都呈現(xiàn)了很大的差異。造成這些差異的最大原因是政府內部利益沖突。改革開放后大量公共服務由社會自身承擔，還有少量公共服務由政府部門承擔。政府購買公共服務必定損害了原來提供公共服務的政府部門的利益，受損單位與政府決策層之間的利益沖突對購買模式的形成是決定性的。

利益沖突的概念對此具有較強的解釋能力：當購買前政府沒有利用公共資金提供某種公共服務時，政府購買此種公共服務時沒有利益沖突，比較順暢，政府購買的模式接近于西方模式。當購買前政府已經(jīng)利用公共資金提供某種公共服務時，政府購買此種公共服務時會遇到相關部門的利益阻擾，政府購買的模式與西方模式存在較大差異。但是，政府能夠妥善解決相關部門的利益沖突，也會使政府購買得以實現(xiàn)，此時的政府購買模式比未解決利益沖突時更趨向于西方模式。⑥

在這個漸進式的制度變遷過程中，盡管行政管理制度改革的推動者——政府有向西方學習、與國際接軌的主觀意愿，并且實踐中其模式也有逐步向西方模式靠攏的趨勢，但實際上與西方模式并不完全一致，出現(xiàn)了很多新模式、新現(xiàn)象，中國在學習接收這些“舶來品”的同時又結合了自身的特殊國情，其購買模式帶有鮮明的中國特色。政府在其中還展示了其超強的學習能力，政府可以成立依附于自己的組織，然后向其購買公共服務。政府正越來越多、越來越好地運用“非政府方式”完成自己的任務，實現(xiàn)自己的目標。

注解：

①陳暉.論政府購買社區(qū)公共服務[J].云南行政學院學報，2009（2）：95-98.

②吳紅萱，江大緯，無錫"11"項公共事業(yè)實行“政府購買服務”.[J]中國社會報，2006，（2）：19

③馬永堂，澳大利亞：政府購買就業(yè)服務成果機制[J].中國勞動，2002，（5）.

④蔣金富，國家的烙?。盒姓{社會實踐形態(tài)的個案研究[D].北京：中國人民大學，2008.

⑤蘇明、賈西津等，中國政府購買公共服務研究[J].財政研究，2010，（1）.

⑥楊寶，政府購買公共服務模式的比較及解釋：一項制度轉型研究[J].中國行政管理，2011，（3）

作者簡介：

王汝婷（1989-），女，漢族，湖南岳陽人，研究生，單位：湘潭大學公共管理學院，研究方向：行政管理