中國(guó)政府機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置問(wèn)題初探

中圖分類號(hào)：D630"文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

摘要：隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)政府職能呈現(xiàn)出多層次、多元化的狀態(tài)。文章分析了政府機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置的表現(xiàn)、原因、危害，并提出了相應(yīng)的完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的建議。

關(guān)鍵詞：政府;機(jī)構(gòu)重疊;行政效率;問(wèn)題

改革開放以來(lái)，政府面臨著建設(shè)國(guó)家，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和文化等多項(xiàng)任務(wù)。為了滿足政府職能地有效實(shí)施，政府廣設(shè)機(jī)構(gòu)，但嚴(yán)重的忽視了職能交叉所帶來(lái)的機(jī)構(gòu)重疊問(wèn)題：一方面，縱向政府機(jī)構(gòu)層級(jí)過(guò)多，針對(duì)同一職能分設(shè)大量機(jī)構(gòu)。另一方面，橫向政府、政黨之間機(jī)構(gòu)職能交叉。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的重疊帶來(lái)了嚴(yán)重的問(wèn)題，影響了政府職能和行政效率，造成了人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)。國(guó)內(nèi)外學(xué)者認(rèn)識(shí)到機(jī)構(gòu)重疊問(wèn)題的嚴(yán)重性，為了保證政府行政效率和職能活動(dòng)，紛紛對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行研究，望促進(jìn)政府職能和機(jī)構(gòu)優(yōu)化。

一、國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

“目前國(guó)內(nèi)針對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題的研究成果有很多，相關(guān)著作就有十幾種。這些已有成果的基本研究思路是回顧和總結(jié)中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并提出相關(guān)的對(duì)策思考。多數(shù)成果認(rèn)為改革不太成功，因?yàn)檎姓母锸冀K擺脫不了“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的惡性循環(huán)。提出的改進(jìn)對(duì)策包括：轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員、法制化建設(shè)、破除官本位。也有一些人從縱向職責(zé)同構(gòu)的角度分析中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革失敗的原因，提出下放權(quán)”①這些成果雷同的地方較多，沒有把政府機(jī)構(gòu)改革放在特定的歷史條件下進(jìn)行。涉及到中國(guó)實(shí)行大部門制的文獻(xiàn)目前較少，沒有分析中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革為什么需要向大部門制方向發(fā)展，大部門制有哪些優(yōu)勢(shì)，及實(shí)行大部門制應(yīng)該注意的問(wèn)題，從而對(duì)實(shí)踐沒有多大的指導(dǎo)意義。推行大部制改革，研究更應(yīng)該注重改革方案的提出和實(shí)行何種改革方案能實(shí)現(xiàn)政府行政改革順利進(jìn)行以及機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題的妥善處理。

二、政府機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置的表現(xiàn)

大部制改革是要解決政府部門機(jī)構(gòu)重疊、職權(quán)交叉的矛盾，以提高行政效率為目的。近期十八大會(huì)議對(duì)政府行政改革提出了實(shí)施方案，國(guó)務(wù)院各部委進(jìn)行了重大的調(diào)整。據(jù)國(guó)家政務(wù)網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示我國(guó)現(xiàn)有的27個(gè)國(guó)務(wù)院組成部門大幅合并成大部。②國(guó)務(wù)院國(guó)組成部門、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院管理的國(guó)家局等都進(jìn)行了調(diào)整。例如撤銷科技部;將國(guó)家稅務(wù)總局并入財(cái)政部;將工商總局、質(zhì)監(jiān)總局、安監(jiān)總局與衛(wèi)生部下屬的藥監(jiān)局合并，組建國(guó)家市場(chǎng)秩序監(jiān)督管理總局;將國(guó)家信訪局劃歸司法部管理等。

三、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊的原因

（一）政府職能廣泛導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)置雜亂

政府為了保證其職能的實(shí)施以及有效的解決國(guó)民現(xiàn)實(shí)需要，通常采取分散放權(quán)及設(shè)立副職機(jī)構(gòu)來(lái)促進(jìn)政府職能的全面貫徹。所以出現(xiàn)了許多職能接近，業(yè)務(wù)趨同的機(jī)構(gòu)。

（二）黨政各部門之間的職能交叉

黨政分立，以黨政機(jī)構(gòu)設(shè)立的時(shí)出現(xiàn)對(duì)口設(shè)置，職責(zé)不易區(qū)分，成為黨政機(jī)構(gòu)林立的局面難以控制。從中央到地方黨政機(jī)構(gòu)都是采用黨政合作辦公的形式。一個(gè)部門機(jī)構(gòu)既要服從政府的安排，同時(shí)也要接受黨委領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)管，黨政機(jī)構(gòu)幾乎是成對(duì)半分立局面。

（三）政府官員的結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹

“由于受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)政府職能的制約，長(zhǎng)期過(guò)度突出黨政機(jī)關(guān)的統(tǒng)治職能，造成多年來(lái)用于管理“產(chǎn)品”的各種經(jīng)濟(jì)管理部門的官員比較多，政工干部比較多，從事機(jī)關(guān)內(nèi)部服務(wù)的所謂后勤干部和工勤人員比較多，而從事財(cái)稅社會(huì)保障和各種權(quán)利保障工作的政府部門的官員規(guī)模則很小?！雹拚疄榱舜_保職能的有效實(shí)行和行政效率的提高，分別下放權(quán)力分設(shè)機(jī)構(gòu)，編制官員。這造成政府官員數(shù)量增加，官員的分布結(jié)構(gòu)分化，結(jié)構(gòu)失衡，直接導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)重疊問(wèn)題的加劇。

四、政府機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置的危害

（一）政府機(jī)構(gòu)重疊造成巨大的資源浪費(fèi)

我國(guó)當(dāng)今存在著大量的浪費(fèi)現(xiàn)象，其主要表現(xiàn)有由政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、政府人員專業(yè)素質(zhì)不高、“三公”以及形象工程和政府失靈等造成的制度性浪費(fèi)。嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象既敗壞了政府形象，使民心疏離，又使社會(huì)財(cái)富不能有效地為提高國(guó)家實(shí)力和改善民生服務(wù)，也極易誘發(fā)犯罪。

（二）公民對(duì)政府產(chǎn)生不信任感

政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的重疊，對(duì)政府的自身形象也造成了很大的影響。非科學(xué)合理的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置阻礙政府職能的有效發(fā)揮，對(duì)待同樣的問(wèn)題，政府各個(gè)機(jī)構(gòu)相互推諉使得公民利益需求難以合理滿足，致使公民對(duì)政府辦事能力的不認(rèn)可，削弱公眾對(duì)政府信任感。

（三）削弱政府行政效率和執(zhí)行力

健全的、科學(xué)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置能夠促進(jìn)政府行政效率的提高，使政府能夠?qū)ι鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施全面的引導(dǎo)，而如今的政府在縱向和橫向上都出現(xiàn)了嚴(yán)重的機(jī)構(gòu)膨脹問(wèn)題，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的非科學(xué)性產(chǎn)生了一定的消極作用，嚴(yán)重的削弱了政府的行政效率和執(zhí)行力。

五、完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的建議

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然要求與之相適應(yīng)的行政管理體制。面對(duì)機(jī)構(gòu)重疊問(wèn)題，政府必須采取正確的方式來(lái)優(yōu)化其結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。我國(guó)實(shí)行大部制改革，以此來(lái)促進(jìn)政府結(jié)構(gòu)優(yōu)化和行政效率的提高。

（一）整合政府機(jī)構(gòu)，形成統(tǒng)一的部門管理機(jī)構(gòu)

“在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近，業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，最大限度的避免政府職能交叉，政出多門，多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本”⑦正是大部制改革思路，針對(duì)職能相近的部門可以采取合并的方式來(lái)進(jìn)行，從而達(dá)到政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的目的。

（二）精簡(jiǎn)政府人員，促進(jìn)政府結(jié)構(gòu)優(yōu)化

政府行政改革促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)也是解決政府機(jī)構(gòu)重疊問(wèn)題的一個(gè)舉措。政府行政改革的過(guò)程中，應(yīng)該在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)由內(nèi)到外、由小到大結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)政府實(shí)現(xiàn)集中決策，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化。一方面，加強(qiáng)政府行政法規(guī)建設(shè)，嚴(yán)格按照中央和地方的有關(guān)法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)合理。例如《國(guó)務(wù)院組織法》、《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制條例》等。另一方面，要處理好權(quán)責(zé)一致和合理分工的關(guān)系、優(yōu)化機(jī)構(gòu)和提高效能的關(guān)系，堅(jiān)持統(tǒng)一配置政府機(jī)構(gòu)和人員，發(fā)揮政府的職能。

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