跨區(qū)域水污染糾紛處理機制研究

中圖分類號：D922.66"文獻標識碼：A

摘要：水的流動性決定了水環(huán)境污染必然具有一定的轉移性的特質，而在水環(huán)境保護中，一般采取“污染地治污”原則，即在哪里產(chǎn)生了水污染，就在那里把水污染消除，沒有考慮整個區(qū)域水污染的問題，從而使水污染產(chǎn)生的問題并沒有得到徹底和圓滿的解決。我國跨區(qū)域水污染糾紛存在已久，國內立法對此類糾紛處理雖有相關規(guī)定，但是跨區(qū)域水污染糾紛處理機制尚不完備，缺乏統(tǒng)一有效的管理機制，致使流域水污染防治法律體系建構、公民環(huán)境權益及環(huán)境保護監(jiān)督等一系列相關問題凸現(xiàn)出來。因此，跨行政區(qū)域水污染糾紛處理機制亟待完善。

關鍵詞：跨行政區(qū)域;水污染糾紛;處理機制

日趨嚴重的水污染不僅降低了水體的使用功能，更進一步加劇了水資源短缺的矛盾，給我國正在實施的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略帶來了嚴重影響，而且還嚴重威脅到城市居民的飲水安全和人民群眾的身體健康。我國目前的跨行政區(qū)域水污染問題相當嚴重，現(xiàn)實已迫切要求解決跨行政區(qū)域的水污染糾紛問題。

一、跨區(qū)域水污染糾紛的概念及特點

1、跨區(qū)域水污染糾紛的概念

水污染是指由于人類活動排放的污染物進入了河流、湖泊、海洋或地下水等水體，造成污染物的大量侵入和積累，當超過水體自凈能力時，將導致水體的化學、物理、生物或放射性等方面的特性發(fā)生變化，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質惡化。韓德培教授的觀點是，“水污染是指由于人們的生產(chǎn)和其他活動，使污染物或者能量進入水環(huán)境，導致其物理、化學、生物或者放射性的改變，造成水質惡化、影響水體的有效利用、危害人體健康、生命安全的現(xiàn)，1984"年頒布的《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）中為“水污染”下了明確定義，即水體因某種物質的介入，而導致其化學、物理或者放射性等方面特征的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質惡化的現(xiàn)象稱為水污染。

而所謂跨區(qū)域水污染糾紛，是指“發(fā)生在兩個或兩個以上行政區(qū)域之間的因水污染而產(chǎn)生的糾紛和矛盾?！北疚乃峒暗目缧姓^(qū)域水污染糾紛，僅指在同一流域內、不同行政區(qū)域政府之間因水污染發(fā)生的糾紛，不包括同一個流域內、不同行政區(qū)域之間發(fā)生的單位和單位、個人和個人、單位和個人發(fā)生的水污染民事糾紛。

2、跨區(qū)域水污染糾紛的特點

不同類型的水事糾紛有不同的特點，概括起來，跨區(qū)域水污染糾紛的主要特點如下：

第一，跨區(qū)域性與定點性。跨區(qū)域水污染糾紛就是發(fā)生在不同的行政區(qū)域內的有關的水環(huán)境保護問題，而且許多此類污染通常在某些固定地點發(fā)生，如跨越行政區(qū)域的河流、湖泊、水庫、輸水管道，其上游區(qū)域有影響下游水質的排污機構設立等。

第二，廣泛性與長期性。由于飲水、用水問題涉及到人的生存和日常生活，也是有關企業(yè)的命脈，因而一旦發(fā)生跨區(qū)域水污染，影響范圍之廣，很容易涉及相鄰省、市、自治區(qū)，甚至整個流域。而許多此類污染是由于歷史遺留問題或者早期不合理的工業(yè)布局造成的，往往延續(xù)幾年、幾十年，極易引發(fā)跨行政區(qū)域水污染糾紛。

第三，技術性?！疤貏e是當代的跨行政區(qū)域水污染糾紛，往往涉及許多工程技術問題、自然問題，與水體的總量、承載能力（納污總量）、排污總量、治理措施、水量分配與調度

二、跨區(qū)域水污染糾紛解決存在的困境

1、目前我國的水環(huán)境保護法規(guī)還不完善。缺乏水環(huán)境綜合治理的法規(guī)，也沒有綜合性的跨行政區(qū)域水環(huán)境管理的法律，并且缺乏程序性立法，實體性立法的目標實現(xiàn)困難?？缧姓^(qū)域水環(huán)境管理是我國水環(huán)境管理中非常重要的一環(huán)，目前的法律規(guī)定散見于各個有關的法律文件，不系統(tǒng)不全面，難以依法對跨行政區(qū)域水環(huán)境進行綜合系統(tǒng)的管理。

2、沒有專門的跨區(qū)域水環(huán)境保護的行政管理體制?！澳壳拔覈牧饔蛩廴竟芾眢w制，存在著‘統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結合’的《水污染防治法》管理體制和‘統(tǒng)一管理和流域管理與行政區(qū)域管理相結合’的《中華人民共和國水法》，以下簡稱《水法》）管理體制的矛盾。”即缺乏流域級的水污染防治機構或機制，現(xiàn)有機構之間職責權限交叉不清，導致重復勞動和互相牽制，影響流域水污染糾紛解決;缺乏公眾參與機制。

3、地方政府和地方政府之間的利益爭奪以及地方政府經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的取舍也是制約跨區(qū)域水污染糾紛解決的難題之一。地方政府之間的競爭關系使得地方保護主義存在，而有些地方政府為了追求經(jīng)濟發(fā)展而犧牲環(huán)境利益，加劇了跨區(qū)域水環(huán)境污染糾紛的緊張程度。

三、跨區(qū)域水污染糾紛處理機制的完善

中國流域水環(huán)境管理體制的改革，必須依據(jù)中國的國情和流域具體的特點，既要健全流域統(tǒng)一管理的機制，又要解決好流域管理與行政區(qū)域管理的關系，中央統(tǒng)管部門、分管部門、協(xié)同管理部門和各級地方管理部門的關系，不斷完善流域水環(huán)境的管理體制。

1.建立和完善水環(huán)境保護管理體制立法。在我國建立一部級別較高、專門的環(huán)境行政管理立法，使它在較高的權威地位上彌補我國這方面的不足，使我國在環(huán)境管理體制方面有法可依，是相關法律、法規(guī)之間能協(xié)調配合，加強環(huán)境管理體制的行政效率，達到管理體制的優(yōu)化組合以及環(huán)境管理機構的穩(wěn)定設置。

2."建立流域管理機構，賦予其統(tǒng)一行使跨區(qū)域環(huán)境保護的執(zhí)法權，受中央管轄，獨立于地方政府，避免受到地方政府的掣肘，充分發(fā)揮流域管理機構的能動性，客觀、公正、及時的處理跨區(qū)域水污染糾紛，最大限度的保障人們的日常生活安全相關企業(yè)的正常運作，恢復受到污染的水環(huán)境。

3."完善污染預防與應急措施及環(huán)境影響評價制度。當環(huán)境遭受破壞后，無論怎樣彌補也無法完全恢復到事前狀態(tài)，無法對受害者的全部受損利益充分補償。最佳的選擇就是防止跨行政區(qū)域污染損害的發(fā)生，即建立完善的環(huán)境污染預防機制，并且在采取建設性行動之前首先進行環(huán)境影響評價。

4."保障公民環(huán)境知情權和參與權并健全環(huán)保監(jiān)督機制。水環(huán)境的管理不應當僅僅是國家公權力的管理，還應當是具有公眾廣泛參與的社會性管理。保障公民對環(huán)境的知情權有助于公民對環(huán)境污染處理的監(jiān)督，限制政府的權力，公正合理的解決跨區(qū)域水污染糾紛。

四、結語

本文分析了我國跨行政區(qū)域水污染糾紛的現(xiàn)狀和存在的問題，進而對完善我國跨行政區(qū)域水污染糾紛處理機制提出了具體建議和方法。筆者深知完善我國跨行政區(qū)域水污染糾紛處理機制是一個系統(tǒng)工程，由于我國環(huán)境法律制度本身并不足夠成熟，加之民眾整體環(huán)境保護意識有待提高，系統(tǒng)的處理機制不可能一蹴而就，需要多方的廣泛的努力。

參考文獻

[1]汪勁：《中國環(huán)境法原理》，北京大學出版社"2000"年第"1"版。

[2]葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，中國政法大學出版社"2003"年第"1"版。

[3]常紀文：《市場經(jīng)濟與我國環(huán)境法律制度的創(chuàng)新和完善》，中國法制出版社"2004"年第"1"版。

[4]毛應淮、劉定慧：《工業(yè)污染源現(xiàn)場檢察執(zhí)法指南》，中國環(huán)境科學出版社"2003"年第"1"版。

[5]蔡守秋主編：《環(huán)境資源法學教程》，武漢大學出版社"2002"年第"1"版。

[6]呂忠梅、徐祥民主編：《環(huán)境資源法論叢（第三卷）》，法律出版社"2003年第"1"版。

[7]那力：《國際環(huán)境法》，科學出版社"2005"年第"1"版。

[8]趙驚濤：《環(huán)境法新論》，吉林人民出版社"2002"年第"1"版。

作者簡介：

朱敏，西北政法大學法律碩士研究生。