對(duì)城管在執(zhí)法過(guò)程中打人行為的性質(zhì)、原因及對(duì)策分析

中圖分類號(hào)：F299.2"文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

摘要：城市化進(jìn)程的加快對(duì)城市管理提出了愈加嚴(yán)格的要求，城管作為城市管理一線執(zhí)法者，其打人的事跡經(jīng)常見(jiàn)諸于各大媒體。城管打人的原因除了有制度建設(shè)不健全、執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高，執(zhí)法理念不正確以外，還有人性的基本對(duì)抗。介于此，筆者建議國(guó)家有關(guān)部門可以加強(qiáng)法律法規(guī)的制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，樹(shù)立“以人為本、公平正義”的執(zhí)法理念，建立與相對(duì)人良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，以望逐步減少直至消除城管打人的現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：城管打人;個(gè)人行為;原因;對(duì)策

一、問(wèn)題的提出

隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市管理呈愈加復(fù)雜之態(tài)。城管打人等暴力執(zhí)法經(jīng)常見(jiàn)諸各類媒體，城管也成為了民眾抱怨、調(diào)侃的對(duì)象。城管在執(zhí)法過(guò)程中打人的行為是個(gè)人行為還是職務(wù)行為，頻繁出現(xiàn)的暴力執(zhí)法的原因該歸結(jié)為何處，以及又該如何解決。筆者擬對(duì)以上事項(xiàng)作簡(jiǎn)要論述以期為解決實(shí)務(wù)當(dāng)中的矛盾問(wèn)題有所裨益。

二、城管打人的行為不是職務(wù)行為

（一）“城管”簡(jiǎn)介

城管，即城市管理綜合行政執(zhí)法部門及其人員的簡(jiǎn)稱，它起源于國(guó)家對(duì)于城市管理相對(duì)集中處罰權(quán)的改革。即將多個(gè)行政機(jī)關(guān)處罰權(quán)的執(zhí)行集中于一個(gè)行政機(jī)關(guān)手中，從而精簡(jiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍，提高行政執(zhí)法效率。

1996年的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第16條第一次明確規(guī)定了相對(duì)集中處罰權(quán)制度，為城管的設(shè)立提供了法律依據(jù)，而2002年10月《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》等文件則在政策上給“城管”的設(shè)立提供了支持。自此，從北京宣武區(qū)開(kāi)始，全國(guó)各地紛紛開(kāi)始實(shí)施城管執(zhí)法的工作。城管行使著多個(gè)行政職能部門的行政處罰權(quán)，其范圍涉及市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、城市規(guī)劃、工商行政等十幾個(gè)方面的幾百項(xiàng)行政處罰權(quán)。

（二）職務(wù)行為與個(gè)人行為的區(qū)分

理論界對(duì)于職務(wù)行為和個(gè)人行為的區(qū)分界限沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但學(xué)界普遍認(rèn)為，區(qū)分兩種行為的核心是以公務(wù)員所承擔(dān)的行政職務(wù)及所屬行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)與行政職責(zé)為基礎(chǔ)。判定職務(wù)行為的關(guān)鍵就是公務(wù)員行使的職務(wù)是否包含了行政權(quán)力這個(gè)要素。①即其若行使的是法定行政權(quán)力，則其為職務(wù)行為，否則即為個(gè)人行為。

（三）城管在執(zhí)法過(guò)程中的打人行為的性質(zhì)分析

1、城管享有行政主體資格

所謂行政主體資格，是指符合法定條件的組織，經(jīng)過(guò)法定條件和程序，所獲得的行政主體法律地位。②行政主體一般包括兩個(gè)要件，一是法律要件，即行政主體的設(shè)立要有相關(guān)的法律法規(guī)的明確規(guī)定或是有權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán);二是組織要件，這其中包括獨(dú)立的辦公場(chǎng)所、獨(dú)立的物資經(jīng)費(fèi)保障、法定的人員和編制等。從組織要件上看，我國(guó)城管基本都能有專門的辦公地點(diǎn)、物資設(shè)備和人員配備;從法律要件來(lái)看，《行政處罰法》第十六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”。由此可以推出：只有具有行政主體資格的行政機(jī)關(guān)才能行使處罰權(quán)。城管作為行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的城市綜合管理執(zhí)法部門享有行政主體資格。

2、城管的職權(quán)范圍不包括打人行為

由于行政處罰是一種關(guān)乎公民切身合法權(quán)益的重要行政權(quán)力，其行使有著嚴(yán)格的法律規(guī)定。《行政處罰法》第八條規(guī)定：行政處罰的種類包括警告;罰款;沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物;責(zé)令停產(chǎn)停業(yè);暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照;行政拘留;法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。法律法規(guī)中沒(méi)有任何一條規(guī)定，城管可以在執(zhí)法過(guò)程中“打人”。

三、對(duì)城管在執(zhí)法過(guò)程中打人行為的原因分析

（一）城管綜合執(zhí)法的體制致使城管直面著城市社會(huì)絕大部分的一線矛盾

城管集中行使處罰權(quán)體制設(shè)置的初衷是為了減少各政府職能部門交叉行使處罰權(quán)、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民的情況，因而其涉及的職權(quán)領(lǐng)域相當(dāng)廣泛。工商、衛(wèi)生、市政等職能部門享有與居民生活息息相關(guān)事項(xiàng)方面的審批、核準(zhǔn)等職能，而這些事項(xiàng)大多能在特定機(jī)構(gòu)的辦公窗口下解決，往往也不會(huì)產(chǎn)生太大矛盾和沖突，而最易產(chǎn)生矛盾的行政處罰權(quán)已被轉(zhuǎn)移給了城管，該體制本身就決定了城管與市民之間產(chǎn)生沖突的可能性會(huì)相較其它職能部門高很多。

（二）城管隊(duì)員的素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法理念較為落后

城管成立之初，其成員魚(yú)龍混雜，素質(zhì)普遍不高，又沒(méi)有正式的行業(yè)主管部門對(duì)其執(zhí)法方式進(jìn)行規(guī)范、制約和監(jiān)督，因而暴力執(zhí)法方式屢見(jiàn)不鮮?，F(xiàn)如今，城管隊(duì)員中雖然已有通過(guò)國(guó)家公務(wù)員考試或事業(yè)單位考試的正式編制隊(duì)員，但隊(duì)伍中還存在著大量臨時(shí)協(xié)管人員，可謂素質(zhì)參差不齊。從執(zhí)法理念上來(lái)說(shuō)，城管隊(duì)員并沒(méi)有普遍樹(shù)立服務(wù)型執(zhí)法理念。大多數(shù)城管隊(duì)員抱著“特權(quán)思想”，不善于與相對(duì)人溝通交流，執(zhí)法理念較為落后。

（三）“人性”的對(duì)抗使然

從法理的角度來(lái)看，城管打人可以歸結(jié)為人性的對(duì)抗。在原始的自然狀態(tài)中，人性中與生俱來(lái)的以生存為基礎(chǔ)的自然屬性占著主導(dǎo)地位，由于自然條件的匱乏加之沒(méi)有具有權(quán)力的共同裁判者，人們出于“自我保存”的欲望會(huì)“以強(qiáng)凌弱”，不正當(dāng)?shù)氖褂梦淞?dǎo)致了戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的出現(xiàn)，人類為了保存自己，不得不讓渡自己的一些權(quán)利組成社會(huì)狀態(tài)下的公共權(quán)力，并制定出法律，形成穩(wěn)定的秩序。雖然當(dāng)今社會(huì)的文明程度得到了很大提高，但人最基本的自然屬性仍然根深蒂固。在城管和相對(duì)人的關(guān)系中，城管作為執(zhí)行公權(quán)力的代表，人性中有一種要求他人絕對(duì)服從的欲望，而那些占道經(jīng)營(yíng)、無(wú)證經(jīng)營(yíng)的相對(duì)人大多數(shù)為進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民和下崗工人，對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，“自我保存”的生存欲望將城管視為阻礙自己生存的“敵人”，其本身就有一種對(duì)抗的心理。

四、對(duì)城管打人的對(duì)策分析

（一）建立并完善相關(guān)的法律、法規(guī)

我國(guó)城管長(zhǎng)期以來(lái)并沒(méi)有一部專門的法律對(duì)其法律地位，執(zhí)法權(quán)限和方式進(jìn)行詳盡的規(guī)定，因而，需要建立并完善相關(guān)法律法規(guī)，明確城管的法律地位，并給城管在具體的執(zhí)法過(guò)程中提供指導(dǎo)和約束。以法律為保障，建設(shè)起開(kāi)放透明的監(jiān)督機(jī)制，比如在物資條件允許的地區(qū)對(duì)城管執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行全程錄音錄像，此種方式一方面可以監(jiān)督城管執(zhí)法，另一方面在糾紛發(fā)生時(shí)也能作為證據(jù)為查明真?zhèn)翁峁┍Ｕ稀?/p>

（二）加強(qiáng)城管隊(duì)伍建設(shè)，提升執(zhí)法理念

加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，應(yīng)該具體做到以下兩點(diǎn)：首先，統(tǒng)一考試，完善執(zhí)法資格制度;其次，組織并完善相關(guān)的培訓(xùn)制度。對(duì)城管隊(duì)員的培訓(xùn)不僅包括基礎(chǔ)的職責(zé)范圍和執(zhí)法方式，還包括執(zhí)法理念的提升，應(yīng)樹(shù)立“以人為本，公平正義”的執(zhí)法理念，建設(shè)一支服務(wù)型城管執(zhí)法隊(duì)伍。

（三）建立城管與相對(duì)人平等和諧的溝通機(jī)制

城管打人通常發(fā)生在和小商販的沖突當(dāng)中，基于他們?nèi)诵灾械睦鎸?duì)抗，城管應(yīng)該建立起雙向交流的溝通機(jī)制，一方面充分利用媒體及時(shí)宣傳自己為公眾的服務(wù)職能，另一方面，城管也要建立起網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)窗口、交流會(huì)議等有效渠道，及時(shí)聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)，切實(shí)了解小商販的生存需求，與有關(guān)部門協(xié)商尋求“疏導(dǎo)”式的解決方式，通過(guò)溝通，化解矛盾，力求從根源上防止對(duì)抗行為的發(fā)生。

參考文獻(xiàn)：

[1]王連昌，馬懷德.行政法學(xué)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2007.

[2]王娟，鐘林斌.公務(wù)員公務(wù)行為與個(gè)人行為探析[J].政治與法律

注解：

①王娟，鐘林斌：《公務(wù)員公務(wù)行為與個(gè)人行為探析》，載《政治與法律》2008年第12期。

②王連昌、馬懷德：《行政法學(xué)》中國(guó)政法大學(xué)出版社，2007年2月修訂第3版，第42頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：

熊晉誼（1990—），女，重慶萬(wàn)州人，碩士研究生在讀，單位：四川大學(xué)法學(xué)院，主要從事訴訟法學(xué)研究。