我國行政合同中行政特權存在的問題及對策

中圖分類號：D922.1"文獻標識碼：A

摘要：行政合同中行政主體擁有特權是行政合同的本質特征。行政合同特權是實現行政管理目的，維護公共利益的重要手段。由于我國行政合同特權行使主體的范圍界定不清、對公共利益與私人利益關系的認識存在誤區(qū)、對公共利益判斷標準缺失。從而導致行政合同特權領域存在著一些問題：行政合同特權被濫用或行使不足、行政復議和行政訴訟的救濟機制不能實現對行政合同救濟等許多問題，針對這些問題，一些具有建設性的對策應該被重視起來。

關鍵詞：行政合同;行政主體特權;問題與對策

隨著我國市場經濟體制的發(fā)展，政府的公共管理模式發(fā)生了變化。在計劃經濟社會中，個人利益絕對服從公共利益，單方強制性行政行為成為達到行政管理目的、實現公共利益的最佳選擇。而在市場經濟社會中，逐漸產生了市民社會和政治社會的分化，形成了不同的利益群體，行政相對人更加注重自身意愿的表達、自身利益的實現。正是在這種情況下，行政合同因其更加尊重相對人意愿和利益的優(yōu)越性，在實踐中得到了日益廣泛的應用。

1.行政合同中的行政特權

行政合同所反映的是行政職權作用于他人權益的特殊法律行為形式，是行政職權受合同規(guī)則調整的法律狀態(tài)，是公法規(guī)則與私法規(guī)則的有機結合。行政合同與民事合同最大的區(qū)別在于，行政合同中的行政主體具有行政特權。對于行政特權，目前并沒有確切的概念。對其定義不同學者也有不同理解“作為國家意志代表者的行政主體在維護公共利益的旗幟下責無旁貸地進入合同領域，它在合同中享有其它主體不可能具有的權力因素，反映在合同中就是享有優(yōu)惠條件。我們把行政主體在實施行政合同行為時依法享有的種種優(yōu)惠條件稱為行政主體合同優(yōu)先權”[1]?！八^特權，是指在普通合同中當事人不可能享有的權力?！盵2]“所謂行政合同特權，是指在行政法上確認的或在行政合同條款中規(guī)定的，作為簽約一方的行政主體為實現公共利益之目的而享有的對合同單方行使公權力的強制性特權?！盵3]而行政特權的內容一般包括：行政主體對合同享有締約決定權;選擇相對方的權利;對合同履行的監(jiān)督權和指揮權;單方變更和解除合同權以及制裁權。行政合同中行政權特權體現了公共利益優(yōu)先的基本原則。具有公共性。這是由是行政法制度的基本價值觀決定的。

2.行政合同中行政特權行使中存在的問題

迄今為止，關于行政合同的立法還是空白。有關行政合同特權的直接明確的規(guī)定更是缺位。法律的缺乏，是目前我國行政合同特權領域存在的最大問題，也是行政合同特權理論發(fā)展和完善的最大障礙;此外，行政特權的濫用和行使不足也是一個問題。在消極行使中，雖然行政主體自己擁有行政特權可以行使，但由于法律沒有強行性規(guī)定，可用可不用，這往往成了某些官員腐敗的資本，以不行使特權為條件，以犧牲公共利益而索取相對方的好處，這在某些公共工程建設承包合同中表現得尤為突出。另一種傾向是由行政主體一方說了算。這是由于沒有法律的規(guī)定，行政主體肆意擴大行政合同特權，動輒以行政決定的方式干預合同、變更合同、制裁相對方，使合同相對方的權益無法得到保障，行政合同最終流于形式，公共利益也因此受到損害。這些都是由于實在法規(guī)定的缺失導致這些弊端的產生;最后，行政特權的行駛還存在救濟不足的問題。由于我國在行政合同的司法救濟制度構建中受到民法理論的影響較大，是基于對行政權力的控制需要而建立起來的單向性救濟結構，整個制度的基本設計思想是從保障相對人權益角度出發(fā)的。我國現行行政復議制度程序上只允許相對人提出復議申請，不允許行政主體啟動復議程序;在復議裁決的基礎上只審查行政主體的具體行政行為，在復議裁決的結果上就是針對行政主體作出處理決定。現行的行政訴訟制度也是單向性構造。

3.完善行政合同中行政特權的措施

3.1"完善行政合同的制度建設

隨著行政合同日益廣泛的應用，加快建立我國的行政合同制度，從而有效地規(guī)制行政主體特權已然勢在必行。因此，應對行政合同及其行政特權權進行立法規(guī)范應采制定統(tǒng)一的行政合同法，從實體上和程序上對行政合同中的行政主體特權加以規(guī)制。應對行政合同特權行使主體進行限制，以維護公共利益和保障相對人的利益不受侵犯。嚴格各種行政合同特權的行使條件，對于無助于公共利益的特權行使應禁止，否則行政合同特權的價值不能被實現。此外，還應完善對行政合同特權的程序控制?？梢酝ㄟ^引入行政程序，通過賦予相對方權利（如取得充分信息權、要求聽證權反論權等），賦予行政機關程序上的義務（如說明理由、公開行政、回避等義務），使處于弱勢的相對方在進入協(xié)商與履行階段后，能夠在自由對話與交流意見方面與行政主體處于平等地位。

3.2"完善監(jiān)督機制

對行政合同進行監(jiān)督管理是十分必要的，也是依法行政原則的必然要求。對行政合同特權行使的監(jiān)督管理制度主要分兩種：內部監(jiān)督制度和外部監(jiān)督制度。內部監(jiān)督制度是指由作為行政合同締約方的行政主體自己或者其他有權行政機關依職權對行政合同的訂立、履行的全過程進行監(jiān)督管理的制度。如行政機關上下級監(jiān)督、審計監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督等。外部監(jiān)督制度是指非行政機關依職權或法對行政主體在行政合同訂立和履行的全過程進行監(jiān)督管理的制度。一般來說，外部監(jiān)督主要包括權力機關監(jiān)督、司法機關監(jiān)督、新聞媒體的社會監(jiān)督等。

3.3完善救濟制度

基于行政合同的特性，對行政合同爭議的復議審查，關鍵是要突破固有的單向救濟的復議審查思維，重新構筑一個全新的、雙向型復議審查的框架模式。主要是應該確立行政合同的復議審查原則;完善行政復議過程中的舉證規(guī)則;應允許雙向救濟，即行政主體一方也應有提出復議申請的主動權。

同時，“司法最終救濟”也是法治國家的一項基本原則?，F代行政法的發(fā)展越來越強調法院對行政糾紛的消弭作用，強調發(fā)揮司法對行政法治的導引作用，并將這種功能擴及到行政機關間的行政糾紛解決之中。這種發(fā)展趨勢促使我們對于我國行政訴訟制度進行認真反思，在貫徹司法自我約束原則的前提下，重構司法審判功能，充分發(fā)揮司法對行政法制建設的導引作用，而不能用現行的行政審判制度來限制我們對行政契約范疇的思考。[4]必須針對行政合同的特點，對行政訴訟審判的規(guī)則及具體制度進行相應的增補與重構。行政合同案件的起訴權必須根據行政合同本身的特性，賦予行政機關在一定條件下的起訴權。行政合同案件的舉證責任應當按照誰主張誰舉證的一般原則來確定。還應當完善人民法院對于行政合同糾紛案件的調解制度。

4.結論

行政合同中行政主體擁有特權是行政合同的本質特征，其目的在于在實現行政管理目的，維護公共利益。我國由于沒有行政合同的立法，行政合同特權領域存在諸如行政合同特權被濫用或行使不足、行政復議和行政訴訟的救濟機制不完善等問題。為了充分、合理發(fā)揮行政特權作用，應當完善行政合同及主體特權方面的有關法律，完善監(jiān)督機制，從而預防特權濫用或行使不足。還應當完善救濟制度，保障公共利益及個人利益免受非法侵害。

參考文獻：

[1]黃賢宏.論行政主體合同優(yōu)先權.法律科學，1999，（4）：51

[2]朱新力.行政合同的基本特性.浙江大學學報，2002（2）：21

[3]戚建剛、李學堯.行政合同的特權與法律控制.法商研究，1998（2）：66

[4]余凌云.行政契約論.北京：中國人民大學出版社，2000，32