中央水利建設(shè)基金預(yù)算管理問題與探討

賀 瀾

（審計署，100125,北京）

2011年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中明確要求，要把水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，突出加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，大力發(fā)展民生水利，力爭通過5至10年努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面。貫徹落實(shí)2011年中央1號文件精神，適應(yīng)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村宏偉目標(biāo)的要求，水利建設(shè)任務(wù)很重，投資需求量仍然很大。中央水利建設(shè)基金成為全國尤其是中央統(tǒng)籌水利建設(shè)和管理的重要資金來源和渠道，是建立完善水利投融資機(jī)制的重要組成部分。

一、中央水利建設(shè)基金歷史沿革及有關(guān)規(guī)定

1997年1月，為加快水利建設(shè)步伐，提高大江大河防洪抗旱能力，改變重點(diǎn)水利工程設(shè)施和江河防洪體系建設(shè)滯后狀況，緩解水資源供需矛盾，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，國務(wù)院頒布實(shí)施了 《水利建設(shè)基金籌集和使用管理暫行辦法》（國發(fā)〔1997〕7號）（以下簡稱 《暫行辦法》）， 規(guī)定自1997年1月1日起征收水利建設(shè)基金，執(zhí)行期限至2010年12月31日。2011年1月，財政部《關(guān)于印發(fā)〈水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法〉的通知》（財綜〔2011〕2 號，以下簡稱《管理辦法》）規(guī)定自2011年1月1日起繼續(xù)征收水利建設(shè)基金，執(zhí)行期限至2020年12月31日。

1.中央水利建設(shè)基金征收來源和標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，中央水利建設(shè)基金是從中央有關(guān)部門收取的政府性基金（包括車輛購置附加費(fèi)、港口建設(shè)費(fèi)、鐵路建設(shè)基金、市話初裝費(fèi)、郵電附加、中央分成的電力建設(shè)基金）中，按3%的比例提取，以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的其他可用于水利建設(shè)基金的資金。2001年后，市話初裝費(fèi)、郵電附加費(fèi)取消，車輛購置附加費(fèi)由車輛購置稅取代，電力建設(shè)基金轉(zhuǎn)為農(nóng)網(wǎng)還貸基金。目前，中央水利建設(shè)基金的來源主要有港口建設(shè)費(fèi)、鐵路建設(shè)基金。2011年新頒布的《管理辦法》規(guī)定中央水利建設(shè)基金來源：一是從車輛購置稅收入中定額提??；二是從鐵路建設(shè)基金、港口建設(shè)費(fèi)收入中提取3%；三是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的其他可用于水利建設(shè)基金的資金。

2.中央水利建設(shè)基金使用范圍

《暫行辦法》規(guī)定，水利建設(shè)基金首先要用于現(xiàn)有的水利工程建設(shè)。2002年前，中央水利建設(shè)基金使用結(jié)構(gòu)為：70%用于水利工程建設(shè)，30%用于防汛應(yīng)急。2002年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于水利工程管理體制改革實(shí)施意見的通知》，將水利建設(shè)基金的具體使用范圍調(diào)整為：55%用于水利工程建設(shè)，30%用于水利工程維護(hù)，15%用于應(yīng)急度汛。新頒布的《管理辦法》規(guī)定，中央水利建設(shè)基金專項(xiàng)用于關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的防洪和水資源配置工程建設(shè)及其他經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的水利工程建設(shè)、中央水利工程維修養(yǎng)護(hù)、防汛應(yīng)急度汛。資金使用結(jié)構(gòu)仍延續(xù)了2002年規(guī)定，同時規(guī)定各部分資金結(jié)余可統(tǒng)籌安排使用。

二、中央水利建設(shè)基金預(yù)算管理情況

1.水利工程部分

對用于工程建設(shè)的中央水利建設(shè)基金，一般是每年10月份國家發(fā)改委、財政部告知水利部下一年中央水利建設(shè)基金可支出規(guī)模，水利部根據(jù)基金規(guī)模及水利建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際情況，編制中央水利建設(shè)基金建議計劃，落實(shí)到具體項(xiàng)目，并報送國家發(fā)改委。在下一年初，國家發(fā)改委發(fā)文下達(dá)當(dāng)年中央水利建設(shè)基金計劃；水利部收到文件后，即辦理轉(zhuǎn)下計劃文件，各單位根據(jù)水利部轉(zhuǎn)下的計劃及項(xiàng)目實(shí)際，層層下達(dá)到項(xiàng)目實(shí)施單位。

水利建設(shè)基金項(xiàng)目 （水利工程部分）政府性基金預(yù)算編制的程序?yàn)椋核繀R總向國家發(fā)改委提出中央建設(shè)基金項(xiàng)目建議投資計劃；國家發(fā)改委商財政部、水利部確定中央水利建設(shè)基金項(xiàng)目及金額；水利部預(yù)算單位按照確定的項(xiàng)目表編制水利建設(shè)基金項(xiàng)目（水利工程部分）政府性基金預(yù)算；財政部下達(dá)水利建設(shè)基金項(xiàng)目 （水利工程部分）政府性基金預(yù)算。如果國家發(fā)改委未能在“二上”部門預(yù)算報送前確定中央建設(shè)基金項(xiàng)目投資計劃，水利部則不編制水利建設(shè)基金項(xiàng)目 （水利工程部分）政府性基金預(yù)算。在國家發(fā)改委下達(dá)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃（草案）并確定水利建設(shè)基金項(xiàng)目后，另行向財政部單獨(dú)申請預(yù)算，以追加預(yù)算的方式下達(dá)資金。

該部分中央水利建設(shè)基金投資納入中央預(yù)算內(nèi)投資計劃，“十一五”以來，該部分工程主要用于黃河下游治理、西霞院反調(diào)節(jié)水庫等項(xiàng)目。從實(shí)際執(zhí)行的情況來看，該部分中央水利建設(shè)基金的投資是作為發(fā)改委中央預(yù)算內(nèi)投資計劃的補(bǔ)充資金，每年的項(xiàng)目計劃安排相對固定。

2.水利工程維修養(yǎng)護(hù)部分

依據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院體改辦關(guān)于水利工程管理體制改革實(shí)施意見的通知》（國辦發(fā)〔2002〕45號）規(guī)定：“水利工程日常維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)數(shù)額，由財政部門會同同級水行政主管部門依據(jù)《水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)》確定?！端こ叹S修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)》由國務(wù)院水行政主管部門會同財政部門共同制定。”據(jù)此，2004年兩部共同印發(fā)了《水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)（試點(diǎn)）》，每年部門預(yù)算中的中央水利建設(shè)基金（水利工程維修養(yǎng)護(hù)）按照定額標(biāo)準(zhǔn)和日常維修養(yǎng)護(hù)工程量核定，按照定額全額保障，已落實(shí)到具體項(xiàng)目和單位。

該部分中央水利建設(shè)基金收支已納入水利部部門預(yù)決算統(tǒng)一管理使用，每年與部門預(yù)算一起編報執(zhí)行。

3.應(yīng)急度汛部分

中央水利建設(shè)基金應(yīng)急度汛資金下達(dá)為每年6—8月，其資金使用方向主要是工程應(yīng)急修護(hù)和信息系統(tǒng)修復(fù)。該部分中央水利建設(shè)基金的支出使用是在每年汛期到來前，各地結(jié)合汛前檢查情況，本著“保證重點(diǎn)、先急后緩”的原則，編報應(yīng)急項(xiàng)目建議計劃，由省財政、水利部門匯總后聯(lián)合上報財政部、水利部。財政部、水利部根據(jù)每年國家防汛工作總體部署和重點(diǎn)，研究確定年度應(yīng)急度汛項(xiàng)目具體安排意見，按項(xiàng)目下達(dá)資金。重點(diǎn)用于保證國家防總汛前檢查發(fā)現(xiàn)的突出問題，以及國家、流域防汛重點(diǎn)和跨省項(xiàng)目的處置經(jīng)費(fèi)。水利部直屬單位和農(nóng)業(yè)部直屬墾區(qū)應(yīng)急度汛資金，由水利部、農(nóng)業(yè)部匯總后分別向財政部提出申請。

三、中央水利建設(shè)基金管理使用中存在的主要問題

①中央水利建設(shè)基金收入支出管理機(jī)制尚不健全，造成收入的不穩(wěn)定性、支出的不確定性、政府調(diào)控難度大等狀況，這也是目前政府性基金收支管理存在的共性問題。

中央水利建設(shè)基金在2010年調(diào)整了征收范圍，這種調(diào)整主要是因?yàn)檎麄€國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了大的變化，20世紀(jì)90年代制定的征收范圍已不再適用，也反映出中央水利建設(shè)基金收入管理的不穩(wěn)定因素存在。

②中央水利建設(shè)基金支出的非穩(wěn)定性阻礙了基金收入的預(yù)算化進(jìn)程。政府性基金收入是政府收入的重要組成部分，對政府調(diào)控能力有著直接影響。這種不穩(wěn)定因素在一定程度上制約了政府的調(diào)控能力。

中央水利建設(shè)基金中工程投資部分作中央預(yù)算內(nèi)計劃投資的補(bǔ)充，在項(xiàng)目安排上不確定因素導(dǎo)致基金年末結(jié)余較大，2010年度預(yù)算安排規(guī)模劇減，差額較大。結(jié)余資金主要集中在水利工程建設(shè)部分。形成原因主要是資金下達(dá)時間與計劃時間不銜接，2007—2011年，中央水利建設(shè)基金水利工程建設(shè)計劃于每年年初由國家發(fā)改委以發(fā)改綜合1號文下達(dá)計劃，但財政部撥付資金是每年的5—7月，其中2009年水利工程建設(shè)資金于當(dāng)年12月15日才下達(dá)撥付。水利工程建設(shè)有其自身的特殊性，大部分項(xiàng)目在汛期和冬季都不宜開展基礎(chǔ)工程建設(shè)。該年度支出資金的大量結(jié)余造成了后兩年度為消化結(jié)余減少了當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行數(shù)，2010年中央水利建設(shè)基金用于工程投資建設(shè)的支出僅為8 000萬元，相比前3年大幅度減少。

③財政部門預(yù)算管理不到位。盡管政府性基金收入實(shí)行“收支兩條線”管理，但實(shí)質(zhì)上只是把收與支分離，并沒有做到真正意義上的“收支脫鉤”?？梢哉f，目前實(shí)施的部門預(yù)算尚未達(dá)到預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排之目的，只是從形式上將中央水利建設(shè)基金收入納入預(yù)算管理，這是部門預(yù)算和財政綜合預(yù)算改革難以到位的主要障礙。

水利部作為中央水行政主管部門并不掌握中央水利建設(shè)基金的總體收入情況。其編制年度水利建設(shè)基金工程投資部分支出預(yù)算是按照國家發(fā)改委和財政部在每年年末通知的計劃數(shù)。但實(shí)際情況是水利工程建設(shè)在年初由發(fā)改委下達(dá)投資計劃后，在每年5—7月以追加預(yù)算的形式下達(dá)資金；應(yīng)急度汛則是在汛前由水利部組織編報項(xiàng)目計劃，在每年6—8月以追加預(yù)算的形式下達(dá)資金。這種計劃和資金不銜接的撥付模式在一定程度上影響了水利部對中央水利建設(shè)基金投資、維護(hù)及應(yīng)急度汛項(xiàng)目資金的安排使用。

四、幾點(diǎn)建議

①健全中央水利建設(shè)基金管理制度。由于國家目前還沒有一個完善的基金管理法規(guī)，缺乏必要的監(jiān)管手段，導(dǎo)致政府性基金立項(xiàng)、征收、管理中出現(xiàn)諸多問題。

對中央水利建設(shè)基金財務(wù)管理的監(jiān)督辦法是財政部于1997年制定的，在2011年新《水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》出臺后并沒有針對新管理辦法制定配套的預(yù)算編制辦法和財務(wù)管理規(guī)定。建議應(yīng)進(jìn)一步建立健全中央水利建設(shè)基金管理制度，盡快制定和出臺有關(guān)中央水利建設(shè)基金管理的法規(guī)，促進(jìn)基金的征收、管理、使用走上規(guī)范化、科學(xué)化軌道。

②強(qiáng)化基金預(yù)算管理，促進(jìn)中央水利建設(shè)基金在收入核定和支出時間上更科學(xué)，更貼近水利投資建設(shè)的實(shí)際需要。建議水利部會同國家發(fā)改委、財政部按照中央水利建設(shè)基金征收規(guī)?？茖W(xué)合理地確定出水利基金收入和支出規(guī)模，在參照上年度收入規(guī)模的基礎(chǔ)上，結(jié)合本年度政府基金收入的具體情況，提前中央水利建設(shè)基金的撥付使用時間，也即在現(xiàn)有國庫集中支付制度下，中央水利建設(shè)基金支出額度的控制應(yīng)該可以更加科學(xué)合理地結(jié)合水利投資實(shí)際需求進(jìn)行宏觀進(jìn)度上的把握。

③根據(jù)政府性基金預(yù)算編制遵循“以收定支、?？顚Ｓ?、收支平衡、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則，統(tǒng)計中央水利建設(shè)基金的滾存額度，在“十二五”期間結(jié)合水利投資建設(shè)的需要，有針對性地安排投資項(xiàng)目和年度維修及應(yīng)急度汛支出。中央水利建設(shè)基金籌集和使用應(yīng)充分考慮水利工程建設(shè)維修項(xiàng)目的特殊性和應(yīng)急度汛工作的時效性，科學(xué)合理安排水利建設(shè)基金支出使用時間和方式。

④從“十一五”中央水利建設(shè)基金的投入和支出使用情況來看，中央水利建設(shè)基金的來源主要是從車輛購置稅收入中定額提取和從鐵路建設(shè)基金、港口建設(shè)費(fèi)收入中提取3%。以2011年數(shù)據(jù)作參考，2011年中央政府性基金中鐵路建設(shè)基金收入648億元，港口建設(shè)費(fèi)收入136.03億元。從收入來源分析，中央水利建設(shè)基金存在的結(jié)余資金量較大，中央水利建設(shè)基金的支出規(guī)模在中央水利投資總體支出中比重偏小，以2011年為例，未納入年度預(yù)算的中央水利建設(shè)基金工程資金加上應(yīng)急度汛資金（不含地方分配使用）3.782 5億元，僅占2011年度中央投資水利建設(shè)支出總量1 141億元的0.32%。建議財政部、水利部結(jié)合當(dāng)前改革形勢下的稅收來源，科學(xué)合理規(guī)劃中央水利建設(shè)基金的征收范圍，逐年安排消化現(xiàn)有的中央水利建設(shè)基金結(jié)余資金，在年度預(yù)算中補(bǔ)充中央直屬水利工程建設(shè)項(xiàng)目及應(yīng)急度汛資金，從而更好地發(fā)揮中央水利建設(shè)基金在國家水利建設(shè)中的作用和效益。

[1]中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[J].中國水利，2011（4）.

[2]王為民.我國政府性基金及附加收入規(guī)范管理研究[J].改革與戰(zhàn)略，2007（12）.