我國大學(xué)章程法律屬性分析

摘要：大學(xué)章程作為一所大學(xué)設(shè)立的重要制度依據(jù)，不僅是大學(xué)制度體系的重要組成部分，還是高校自治以及大學(xué)法人治理的重要途徑。目前，學(xué)界對大學(xué)章程法律屬性的研究還不夠深入，對大學(xué)章程法律屬性的認(rèn)知存在多種看法，這就使大學(xué)章程在高校治理體制上容易產(chǎn)生缺位與錯(cuò)位的現(xiàn)象。在對學(xué)術(shù)界關(guān)于大學(xué)章程法律屬性梳理、歸納、分析的基礎(chǔ)上，對當(dāng)前幾種主要學(xué)術(shù)觀點(diǎn)進(jìn)行評析，進(jìn)而提出我國大學(xué)章程的法律屬性是自治性公法，從而對大學(xué)章程的法律屬性予以明確定性。

關(guān)鍵詞：大學(xué)章程；法律屬性；自治性公法

大學(xué)章程是我國各高校擁有辦學(xué)自主權(quán)的法律基礎(chǔ)。如果沒有對大學(xué)章程法律屬性的深刻認(rèn)識(shí)，那么大學(xué)章程的制定就缺乏理論基礎(chǔ)，就成了無本之木、無源之水。筆者從對大學(xué)章程法律屬性的對比分析入手，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，對我國高校大學(xué)章程的法律屬性提出新的認(rèn)識(shí)。

一、關(guān)于大學(xué)章程法律屬性的各種觀點(diǎn)

當(dāng)今學(xué)術(shù)界對大學(xué)章程法律屬性的定位主要有以下三種觀點(diǎn)。

（一）“契約法說”

“契約”一詞最早出自古羅馬。古羅馬作為私法的發(fā)源地，最早產(chǎn)生了契約。古羅馬法對契約的定義是“獲得法律所認(rèn)可的、對債的行為進(jìn)行規(guī)定的協(xié)議”。據(jù)此，我國學(xué)者根據(jù)大學(xué)章程的性質(zhì)，認(rèn)為我國的大學(xué)章程本質(zhì)上是一種契約，是意思一致的表現(xiàn)。其主要內(nèi)容是大學(xué)的創(chuàng)建者對有關(guān)大學(xué)如何設(shè)立、如何運(yùn)行以及學(xué)校的管理者之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系等一系列問題協(xié)商一致的產(chǎn)物。大學(xué)章程在創(chuàng)建以后，章程的制定者們就應(yīng)該根據(jù)大學(xué)章程規(guī)定，在大學(xué)章程規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)利或承擔(dān)義務(wù)，章程的參與者們一旦有違反大學(xué)章程規(guī)定的行為就要承擔(dān)對自己不利的后果。

（二）“自治法說”

除“契約法說”外，還有關(guān)于大學(xué)章程法律性質(zhì)探討的“自治法說”?！白灾畏ㄕf”認(rèn)為大學(xué)章程是大學(xué)的自治規(guī)范?，F(xiàn)代高等教育學(xué)認(rèn)為，高校有兩大屬性：第一是公共事業(yè)性，第二是非盈利性。它屬于社團(tuán)法人。從民法上講，社團(tuán)法人的參與主體具有平等性，平等主體間制定的規(guī)章應(yīng)屬于自治法。因此，大學(xué)章程也應(yīng)該是“自治法”，大學(xué)章程是根據(jù)法律的授權(quán)，為對大學(xué)的內(nèi)部活動(dòng)進(jìn)行組織與管理而制定的規(guī)范大學(xué)內(nèi)部活動(dòng)的自治法。

（三）“公法說”

現(xiàn)代法理學(xué)認(rèn)為，凡涉及公權(quán)力和上下級(jí)的服從關(guān)系，以國家的強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律為公法；凡涉及調(diào)整個(gè)人利益、個(gè)人之間的法律關(guān)系，規(guī)范私權(quán)關(guān)系，保護(hù)私人利益，突出平等、意思自治的法為私法。我國大學(xué)以公立大學(xué)為主，其與政府尤其是教育主管部門有著密不可分的關(guān)系；大學(xué)的財(cái)政收入主要以行政撥款的形式取得，而且大學(xué)兼具有公共事業(yè)性，其員工編制屬于事業(yè)單位編制。正是基于這些特點(diǎn)，很多學(xué)者認(rèn)為大學(xué)章程應(yīng)該具有公共屬性和國家性，因此大學(xué)章程應(yīng)該屬于公法。

二、對大學(xué)章程法律屬性觀點(diǎn)的評析

從法律屬性的分類上來看，大學(xué)章程被學(xué)者分為“契約法說”“自治法說”與“公法說”三大類?！捌跫s法法說”與“自治法說”實(shí)際上是基于私法意思自治原則產(chǎn)生的，二者本質(zhì)上均強(qiáng)調(diào)大學(xué)章程的私法屬性?！捌跫s法說”主要著眼于大學(xué)章程的制定方式，“自治法說”則是從大學(xué)章程的執(zhí)行方式角度出發(fā)?！捌跫s法說”與“自治法說”是意思自治原則的兩種不同表現(xiàn)。

（一）“契約法說”評析

“契約法說”的法律基礎(chǔ)是《中華人民共和國高等教育法》第三十條“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任”的規(guī)定。因?yàn)榇髮W(xué)具有民事主體資格，所以很多人便通過運(yùn)用民事法律規(guī)范或類比《中華人民共和國公司法》有關(guān)公司章程的相關(guān)理論，得出了大學(xué)章程法律屬性是“契約法”。這種觀點(diǎn)的可貴之處在于注意到了大學(xué)法人化與去行政化的趨勢，并且從平等、公平的角度出發(fā)，認(rèn)為大學(xué)作為民事主體與其他的民事主體是平等關(guān)系?！捌跫s法說”有助于體現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)管理的公平公正，具有鮮明的時(shí)代意義。

但是，在看到大學(xué)章程契約性的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到，在我國大學(xué)的辦學(xué)體制中，大學(xué)內(nèi)部的法律關(guān)系是紛繁復(fù)雜、多種多樣的?！吨腥A人民共和國高等教育法》第二十八條規(guī)定：“高等學(xué)校的章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定以下事項(xiàng)：……（三）辦學(xué)規(guī)模；（四）學(xué)科門類的設(shè)置……（七）經(jīng)費(fèi)來源、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)制度……”從中可以看出，大學(xué)章程的內(nèi)容不僅要規(guī)定大學(xué)的內(nèi)部管理關(guān)系（學(xué)校與教師、學(xué)校與學(xué)生），還要對大學(xué)與政府的權(quán)力分配關(guān)系予以規(guī)定。所以，如果僅僅看到《中華人民共和國高等教育法》中規(guī)定了大學(xué)的民事法律地位，就據(jù)此認(rèn)為大學(xué)章程是彼此協(xié)商一致的契約法，是私法意思自治原則的體現(xiàn)，那顯然是片面的。

（二）“自治法說”評析

如前文所述，“自治法說”同“契約法說”一樣，實(shí)際上是基于私法意思自治原則產(chǎn)生的，二者本質(zhì)上均強(qiáng)調(diào)大學(xué)章程的私法屬性。“自治法說”更多的是以大學(xué)章程對學(xué)校治理產(chǎn)生影響的角度為立足點(diǎn)，探討大學(xué)章程的法律屬性。筆者認(rèn)為，“自治法說”認(rèn)識(shí)到大學(xué)作為獨(dú)立的社團(tuán)法人，只有最大限度地發(fā)揮其自治性，鼓勵(lì)創(chuàng)新，才能使大學(xué)真正成為助力國家建設(shè)的學(xué)術(shù)基地。而且，“自治法說”突出了大學(xué)建設(shè)的自主性，符合現(xiàn)今世界對大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)認(rèn)識(shí)的總體趨勢，具有鮮明的時(shí)代意義。

但是，“自治法說”在值得肯定的同時(shí)，其不足也是存在的。我國大學(xué)作為獨(dú)立的法人，和國外很多大學(xué)不同，其出資方式、人事管理等與國外大學(xué)有很大差異。大學(xué)章程作為學(xué)校治理的“憲法”，不能僅僅關(guān)注內(nèi)部治理問題，還包括大學(xué)與外部環(huán)境之間的關(guān)系，如政府關(guān)于教師資格認(rèn)定、教職工工資待遇法律關(guān)系等。這些法律關(guān)系是紛繁復(fù)雜的，“自治法說”難以全面涵蓋這些法律關(guān)系。

（三）“公法說”評析

“公法說”將大學(xué)章程視為一種特殊的公法。有的學(xué)者將大學(xué)視為行政管理者，屬于特殊的行政主體。例如：學(xué)校做出處分，不予頒發(fā)學(xué)位證書、畢業(yè)證書等行為，都具有行政行為的特征。這些行為使大學(xué)在作出“類行政行為”時(shí)彰顯了其權(quán)威性。從這個(gè)角度說，大學(xué)章程具有“公法性”是毋庸置疑的。

但是，應(yīng)該注意到“公法說”雖然具有合理性，但在大學(xué)去行政化的今天，僅僅片面地強(qiáng)調(diào)大學(xué)章程公法屬性，往往會(huì)忽略大學(xué)章程所體現(xiàn)的意思自治。因此，在制定大學(xué)章程的過程中，應(yīng)更注重對形成大學(xué)依法自主管理的運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)，對大學(xué)的公權(quán)力應(yīng)做嚴(yán)格限制。

通過上述分析，筆者認(rèn)為，在探討大學(xué)章程法律屬性問題時(shí)，既不能脫離我國現(xiàn)有國情，將其完全視為契約法或自治法，忽略了大學(xué)章程的公法屬性，也不能過分強(qiáng)調(diào)大學(xué)章程的公法屬性，無視大學(xué)章程內(nèi)部治理的自治性以及契約自由的精神，而應(yīng)將大學(xué)章程的法律屬性定位為高度私法化的公法及“自治性公法”。

三、大學(xué)章程“自治性公法”屬性初探

因?yàn)榇髮W(xué)章程屬于私法化的公法——“自治性公法”，所以，在探討大學(xué)章程屬性問題時(shí)，就不能只強(qiáng)調(diào)自治性或者只強(qiáng)調(diào)公法性，而應(yīng)從公法屬性與自治法屬性的雙重角度對大學(xué)章程的法律屬性問題予以闡釋。

（一）大學(xué)章程在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的“自治性”特征

1.大學(xué)章程的自治性特點(diǎn)

第一，大學(xué)章程是學(xué)校的創(chuàng)建者在不與憲法和法律相沖突的前提下制定的。國家法律只能對大學(xué)章程做出原則性規(guī)定，無法體現(xiàn)每所學(xué)校的個(gè)性；而學(xué)校的創(chuàng)建者正是根據(jù)法律對于高校建設(shè)的原則性規(guī)定自主制定大學(xué)章程，讓大學(xué)章程體現(xiàn)出學(xué)校的個(gè)性。

第二，大學(xué)章程不同于國家的法律，是自治性規(guī)章。大學(xué)章程的實(shí)施者是學(xué)校自身，沒有國家強(qiáng)制力做保證；只要大學(xué)章程的規(guī)定沒有和國家法律相抵觸，法律就不得對大學(xué)章程進(jìn)行干預(yù)。

第三，大學(xué)章程是學(xué)校的創(chuàng)建者和參與者共同創(chuàng)建的，其效力只限于本校范圍內(nèi)，對校外的第三人不具有約束力。大學(xué)章程主要對大學(xué)的內(nèi)部秩序進(jìn)行調(diào)整，對大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)和創(chuàng)建者的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，這充分體現(xiàn)了大學(xué)章程的自治性特點(diǎn)。

2.大學(xué)章程的“格式性”特點(diǎn)

大學(xué)章程不僅規(guī)定了學(xué)校創(chuàng)建者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和學(xué)校創(chuàng)建事宜，也對大學(xué)教職員工與在校學(xué)生的職責(zé)、權(quán)利及義務(wù)做出了明確規(guī)定。這些規(guī)定一經(jīng)教育主管部門審核通過，就具有穩(wěn)定性。教師和學(xué)生都必須對大學(xué)章程規(guī)定的各項(xiàng)內(nèi)容予以認(rèn)可。從這方面講，大學(xué)章程具有格式合同的特點(diǎn)。教師和學(xué)生只要加入該大學(xué)，就等于承認(rèn)了其大學(xué)章程。有些人以格式合同為由，認(rèn)為大學(xué)章程屬于公法，不適用意思自治、契約自由的原則。這是不妥當(dāng)?shù)?。雖然格式條款具有一定的強(qiáng)制性，但是格式合同本身依然符合合同法的法理基礎(chǔ)。作為大學(xué)章程的重要組成部分，這些存在于大學(xué)章程的格式條款本質(zhì)上是格式化的自治規(guī)定。

（二）大學(xué)章程的“公法性”特征

第一，公立學(xué)校作為我國高等教育的主力軍，其創(chuàng)建者是政府。政府作為學(xué)校創(chuàng)辦者，與學(xué)校具體管理者之間的法律關(guān)系，并不符合私法上“契約”簽訂時(shí)雙方屬于平等主體的要求。即使是民辦院校或者私立高校，其與政府教育主管部門之間的關(guān)系，也不屬于平等主體間的基于意思自治產(chǎn)生的契約關(guān)系。

第二，從我國行政立法的主體來看，大學(xué)不具有行政立法權(quán)，但大學(xué)作為行政主體，其章程本身是對行政法律的完善和補(bǔ)充，具有行政法的性質(zhì)。

第三，我國法律對大學(xué)章程的制定主體做出了明確規(guī)定，但大學(xué)章程作為大學(xué)創(chuàng)建時(shí)的重要審核要件，法律要求其在大學(xué)成立前就具備?？梢?，大學(xué)章程的制定主體是政府，而政府作為行政主體，其制定的大學(xué)章程當(dāng)然具有公法的屬性。

（三）大學(xué)章程屬于“自治性公法”

如前所述，我國大學(xué)章程結(jié)構(gòu)復(fù)雜，既有民事法律關(guān)系，又有行政法律關(guān)系，所以，大學(xué)章程作為大學(xué)實(shí)施管理所參照的最高規(guī)則和基本制度，應(yīng)該兼具公法性和自治性。在內(nèi)部管理上，大學(xué)章程應(yīng)彰顯自治性，最大限度地發(fā)揮教職員工的能動(dòng)性，為其營造良好的科研環(huán)境和學(xué)術(shù)氛圍；在外部聯(lián)系和行政管理上，大學(xué)章程應(yīng)注重公權(quán)力的運(yùn)用，最大限度地保障學(xué)校的利益不受侵害，保證學(xué)術(shù)成果發(fā)揮最大價(jià)值。

只有將“自治性”和“公法性”都納入大學(xué)章程法律屬性的范圍，大學(xué)章程才是完整的。無論缺失了哪個(gè)方面，大學(xué)章程都將成為跛腳制度，不利于大學(xué)自身的發(fā)展。

四、結(jié)語

通過對大學(xué)章程法律屬性的分析可知，大學(xué)章程是自治性公法，既涉及平等主體間的民事法律關(guān)系，又存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政行為關(guān)系。承認(rèn)大學(xué)章程是“自治性公法”，對推動(dòng)我國高校的依法治校、完善我國的高等教育制度都具有深遠(yuǎn)的意義。另外，大學(xué)章程是高校內(nèi)部的大憲章，在高校內(nèi)部治理體制中具有重大的作用，不僅可以促進(jìn)大學(xué)的內(nèi)部治理，在平等主體間體現(xiàn)出自治性、平等性的一面，也使大學(xué)在做出行政行為時(shí)的強(qiáng)制性、權(quán)威性得到了有力的保證。

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責(zé)編：沐林