淺析信訪與行政復(fù)議的銜接

【摘要】信訪是我國社會主義建設(shè)過程中的一項具有中國特色的制度，面對實踐中不斷出現(xiàn)的“上訪”、“截訪”等問題，不得不引起我們對信訪的關(guān)注。同樣作為行政爭議解決途徑，行政復(fù)議的數(shù)量卻遠(yuǎn)不如信訪。實現(xiàn)行政復(fù)議與信訪的有效銜接，不僅有利于維護(hù)公民的合法權(quán)益，對于行政機(jī)關(guān)依法行政、提高行政效率也有積極作用。

【關(guān)鍵詞】信訪；行政復(fù)議；銜接

當(dāng)前，我國社會矛盾爭議的種類繁多，產(chǎn)生的原因復(fù)雜，因此，解決這些社會矛盾爭議的渠道和方式也應(yīng)當(dāng)是多種多樣的。從目前解決社會矛盾爭議的渠道來看，主要包括兩類：即解決社會矛盾爭議的法定渠道和其他渠道。所謂法定渠道，即對于解決社會矛盾爭議有較為明確的法律規(guī)定，有具體解決機(jī)構(gòu)、法定程序，具有一定的法律效果的爭議解決途徑。相對于其他渠道來說，法定渠道解決社會矛盾爭議具有穩(wěn)定性、可預(yù)見性和可重復(fù)性。當(dāng)前，通過法定渠道解決社會矛盾爭議主要有兩類法律機(jī)制：一類是訴訟機(jī)制，另一類是非訴訟機(jī)制。訴訟機(jī)制是最有效的法定渠道和最終的法律手段，非訴訟機(jī)制是運(yùn)用訴訟以外的法律手段解決社會矛盾爭議的重要輔助手段。我國非訴訟爭議解決機(jī)制主要包括人民調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、信訪等方式。改革開放以來，我國非訴訟爭議解決機(jī)制得到相當(dāng)程序的發(fā)展，但還存在一些問題，有待進(jìn)一步完善。本文僅就實踐中，信訪與行政復(fù)議作為爭議解決機(jī)制，兩者之間在解決爭議中具體的銜接問題做初步分析。

一、行政爭議解決機(jī)制與信訪制度

信訪是我國社會主義建設(shè)過程中的一項具有中國特色的制度，信訪在化解行政爭議方面發(fā)揮了重要作用。作為一種社會政治交往活動和社會現(xiàn)象，信訪有兩個方面的含義，一是廣義的信訪，二是狹義的信訪。廣義的信訪是指古今中外的社會成員通過寫信、訪問等形式向社會組織及其負(fù)責(zé)人反映個人或集體意愿的社會政治交往活動；而狹義的信訪則僅指我國公民、法人和其他組織通過書信、走訪等形式，向國家各級機(jī)關(guān)及單位反映情況，提出要求，并由有關(guān)機(jī)關(guān)單位負(fù)責(zé)處理的活動。本文中所講的信訪主要指狹義的信訪。《信訪條例》第2條規(guī)定，信訪是指公民、法人或其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式向政府反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由行政機(jī)關(guān)處理的活動。

二、信訪與行政復(fù)議的關(guān)系

（一）信訪與行政復(fù)議的聯(lián)系

作為非訴訟爭議解決方式，信訪和行政復(fù)議都起到了很大作用。在我國法律體系中，無論是實體法還是程序法都有關(guān)于信訪的規(guī)定。我國現(xiàn)行憲法第41條，體現(xiàn)了有關(guān)信訪的規(guī)定?！缎旁L條例》則在有關(guān)信訪主體、范圍及程序等方面又做了具體的規(guī)定。這樣，國家從法律層面上賦予了公民信訪的權(quán)利，確定了信訪的法律地位，為公民依法進(jìn)行信訪提供了法律保障。正式基于公民所享有的這種權(quán)利和信訪的法律地位，信訪成為公民解決爭議、保護(hù)自身合法權(quán)益的有效途徑。因此，當(dāng)公民與國家行政機(jī)關(guān)發(fā)生矛盾時，就會有人通過信訪途徑解決爭議，保護(hù)自己的合法權(quán)益。從目前信訪所涉及到的范圍來看，我們可以看到信訪案件涉及的領(lǐng)域非常廣泛，包括：土地征用、房屋拆遷、勞動社保、環(huán)境保護(hù)、城市管理、教育衛(wèi)生、涉法涉訴等。很多爭議都會與行政機(jī)關(guān)的行為有關(guān)，由于行政機(jī)關(guān)出于管理者的優(yōu)勢地位，容易產(chǎn)生侵犯公民合法權(quán)益的情況，在此情況下，公民僅靠信訪是難以真正解決問題的，因此行政復(fù)議和行政訴訟就成為解決行政糾紛的重要途徑。行政復(fù)議及行政訴訟的根本目的是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益免受侵害，而信訪也是在一定程度上也是起到了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，糾正違法行為，維護(hù)公民的合法權(quán)益。因此，在目的上，信訪與行政復(fù)議是一致的。

就信訪所涉及的范圍來看，不僅涉及民事、刑事訴訟，而且更多的涉及到行政機(jī)關(guān)的行政行為。而行政復(fù)議的范圍主要是解決行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所引起的行政爭議。因此，信訪的范圍與行政復(fù)議的受案范圍是有所交叉的。正式這種范圍上的集合，使得公民等的合法權(quán)益受到侵害或者對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服時，既可以選擇信訪，也可以選擇行政復(fù)議來解決行政糾紛。

（二）信訪與行政復(fù)議的區(qū)別

同樣作為非訴解決爭議的方式，雖信訪與行政復(fù)議然在行為目的和涉及范圍上有很大關(guān)聯(lián)，但是二者之間的不同也是很明顯的。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）活動主體及解決方式不同。信訪的主體不僅包括行政機(jī)關(guān)，而且包括所有的國家機(jī)關(guān)。在具體解決問題時，信訪體現(xiàn)出靈活、簡便的特點。如有的問題要作深入調(diào)查，有的則只將意見反饋給有關(guān)部門就可以。而且具體采取何種方式解決問題也沒有具體規(guī)定。與信訪相比，行政復(fù)議的主體就比較單一。行政復(fù)議的主體只能是行政機(jī)關(guān)，行政復(fù)議活動本身的性質(zhì)決定了在處理具體糾紛中的解決方式比信訪復(fù)雜、規(guī)范。行政復(fù)議的提起及整個處理過程都必須符合法定條件、遵守法定程序。

（2）法律依據(jù)不同。信訪工作的法律依據(jù)主要是憲法、法律、法規(guī)及黨和國家的方針政策。國務(wù)院頒布的《信訪條例》是信訪工作的主要法律依據(jù)。而行政復(fù)議法律依據(jù)除了適用行政訴訟律依據(jù)之外，還可以適用行政規(guī)章及上級行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布的具有普遍約束力的行政命令。《行政復(fù)議法》及《行政復(fù)議法實施條例》則是行政復(fù)議的主要法律依據(jù)。

（3）涉案范圍不同。實踐中，信訪所反映的問題不僅涉及到具體行政行為的合法性，有時也會涉及到犯罪的行為?？梢哉f，信訪的范圍很廣泛，從《信訪條例》的規(guī)定中我們也可以看到這一點。而行政復(fù)議中主要涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政行為，行政相對人只能就具體行政行為是否合法或者合理向上級行政機(jī)關(guān)或者同級行政機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請。

（4）受理機(jī)關(guān)不同。根據(jù)《信訪條例》第1條的規(guī)定，各級國家機(jī)關(guān)的信訪工作機(jī)構(gòu)代表本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)信訪工作，處理信訪問題，保障信訪渠道的暢通。所以說，信訪的受理機(jī)關(guān)是信訪辦，它是受領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)同志委托授權(quán)處理人民來信來訪的機(jī)關(guān)。性質(zhì)上，它既不是權(quán)力機(jī)關(guān)，也不是職能部門。而根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項。因此，行政復(fù)議中，其受理機(jī)構(gòu)則是作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或其上級行政機(jī)關(guān)。

除此之外，二者在當(dāng)事人的資格限制、時效上也有很大不同。信訪的當(dāng)事人既可以是當(dāng)事人本人，也可以是相關(guān)利害人或者打抱不平的人，沒有嚴(yán)格的限制。而行政復(fù)議的當(dāng)事人僅涉及行政相對人。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，申請行政復(fù)議的時效為60日。超過上述期限的規(guī)定，就會導(dǎo)致復(fù)議申請權(quán)的喪失。而公民信訪則無時間上的限制，公民在任何時候都可以提出。

三、信訪與行政復(fù)議的銜接

作為行政主體內(nèi)部的兩種救濟(jì)方式，信訪與行政復(fù)議既有聯(lián)系又去區(qū)別。相對于信訪而言，行政復(fù)議有更嚴(yán)格的程序，這在一定程度上克服了司法救濟(jì)的程序繁復(fù)問題，是一種兼具程序性與簡便性的準(zhǔn)司法救濟(jì)。信訪與行政復(fù)議的銜接問題包括兩種情形：一種情形是信訪處理機(jī)關(guān)（包括信訪工作機(jī)構(gòu)）處理信訪的行為，相關(guān)權(quán)利人是否可以就有關(guān)事項申請行政復(fù)議的問題；另一種情形是經(jīng)過行政復(fù)議后，相關(guān)權(quán)利人是否仍可以進(jìn)行信訪的問題。

（一）信訪處理后的行政復(fù)議問題

1、對信訪工作機(jī)構(gòu)處理信訪事項的行為能否申請行政復(fù)議問題。

根據(jù)《信訪條例》第6條的規(guī)定：“…縣級以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)是本級人民政府負(fù)責(zé)信訪工作的行政機(jī)構(gòu)，履行下列職責(zé)：

（一）受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項；

（二）承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項；

（三）協(xié)調(diào)處理重要信訪事項；

（四）督促檢查信訪事項的處理；

（五）研究、分析信訪情況，開展調(diào)查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改進(jìn)工作的建議；

（六）對本級人民政府其他工作部門和下級人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)的信訪工作進(jìn)行指導(dǎo)?！币虼?，若公民對信訪工作機(jī)構(gòu)對信訪事項的接收、轉(zhuǎn)送及反饋行為不服申請行政復(fù)議，因為該處理行為多為程序性的，沒有涉及到實體處分權(quán)，沒有損害到信訪人的實體權(quán)利。因此，對信訪工作機(jī)構(gòu)的處理行為申請行政復(fù)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)不予受理。

若公民對信訪工作機(jī)構(gòu)的不作為，即信訪工作機(jī)構(gòu)不履行受理、交辦、轉(zhuǎn)送、督促檢查等法定職責(zé)，或者信訪處理機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，上級行政機(jī)關(guān)不履行復(fù)查、復(fù)核等法定職責(zé)，信訪人申請行政復(fù)議的，應(yīng)該根據(jù)信訪事項本身的性質(zhì)，復(fù)議機(jī)關(guān)來決定是否應(yīng)該受理。如果信訪事項本身不屬于行政復(fù)議范圍，則不予受理。如果信訪事項屬于行政復(fù)議范圍，同時符合申請行政復(fù)議的其他條件的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)該依法受理。

2、對信訪處理機(jī)關(guān)處理信訪事項的行為能否申請行政復(fù)議問題。

第一，對信訪處理機(jī)關(guān)作出的處理結(jié)果不服申請行政復(fù)議的，如果處理機(jī)關(guān)處理的信訪事項本身不屬于行政復(fù)議范圍，對此問題復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)不予受理。第二，如果屬于行政復(fù)議的受案范圍，但是，信訪處理機(jī)關(guān)沒有改變原具體行政行為的，應(yīng)當(dāng)不予受理。其中涉及到行政機(jī)關(guān)的信訪事項處理決定作出以后，信訪人不服繼續(xù)向原信訪處理機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴，或者若干年后，又向行政機(jī)關(guān)提出申訴的，接受申訴的行政機(jī)關(guān)經(jīng)審查對信訪人作出答復(fù)，告之其原來的決定是正確的，這類行為屬于重復(fù)處理行為，沒有給信訪人增加新的權(quán)利義務(wù)，更沒有變更、消滅原有的行政法律關(guān)系，當(dāng)事人仍受原行政行為的約束。信訪處理機(jī)關(guān)沒有作出實質(zhì)性的行為，其處理行為對信訪人沒有產(chǎn)生權(quán)益上的影響，而原具體行政行為因為早已超過復(fù)議申請時效也不能再進(jìn)行行政復(fù)議。第三，如果屬于行政復(fù)議的受案范圍，信訪處理機(jī)關(guān)對信訪人的申訴進(jìn)行審查后，改變了原有的信訪事項處理決定，從而形成了新的行政法律關(guān)系，這時對信訪人的權(quán)利義務(wù)就產(chǎn)生了實際影響，產(chǎn)生了新的具體行政行為。對此新的具體行政行為信訪人不服申請行政復(fù)議，原則上是可以的。但此時就出現(xiàn)了這樣一種情況：信訪人對新的行政行為申請行政復(fù)議，須向信訪處理機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)提出，而按照信訪程序，信訪人對信訪處理機(jī)關(guān)的處理意見不服，可以提出復(fù)查，而復(fù)查請求也是向信訪處理機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)提出。此時，無論信訪人申請行政復(fù)議還是請求信訪復(fù)查，都面臨同一個受理機(jī)關(guān)。對此，筆者認(rèn)為，盡管信訪人享有選擇權(quán)，但是從節(jié)約爭議解決成本、提高行政效率的角度考慮，信訪人應(yīng)繼續(xù)通過信訪程序，選擇復(fù)查、復(fù)核的信訪渠道解決爭議。

（二）行政復(fù)議后的信訪問題

對于復(fù)議后的信訪問題主要有以下幾種情況：

1.對依法應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議途徑解決的信訪事項，符合行政復(fù)議條件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)受理的情形，未經(jīng)行政復(fù)議程序處理的，信訪工作機(jī)構(gòu)不予受理，但應(yīng)當(dāng)告之信訪人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請。

2.經(jīng)過行政復(fù)議后，行政復(fù)議決定是終局裁決的信訪事項，信訪工作機(jī)構(gòu)不予受理。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，行政復(fù)議終局的情形主要有：一是根據(jù)《行政復(fù)議法》第14條的規(guī)定，對于省部級政府的具體行政行為實行本級復(fù)議，對于復(fù)議決定仍不服的，可以選擇訴訟或者申請國務(wù)院裁決，國務(wù)院的裁決為最終裁決。二是根據(jù)《行政復(fù)議法》第30條第2款的規(guī)定，根據(jù)國務(wù)院或者省級政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，有關(guān)自然資源確權(quán)的行政復(fù)議為最終裁決。三是根據(jù)《中華人民公民出境入境管理法》第15條的規(guī)定，受公安機(jī)關(guān)拘留處罰的公民對處罰不服的，在接到通知之日起15日內(nèi)，可以向上一級公安機(jī)關(guān)提出申訴，由上一級公安機(jī)關(guān)作出最后的裁決。四是根據(jù)《中華人民共和國外國人入境出境管理法》第29條第2款的規(guī)定，受公安機(jī)關(guān)罰款或拘留處罰的外國人，對處罰不服的，在接到通知之日起15日內(nèi)，可以向上一級公安機(jī)關(guān)提出申訴，由上一級公安機(jī)關(guān)作出最后的裁決。根據(jù)信訪程序，最高的信訪復(fù)核機(jī)關(guān)在省級政府或國務(wù)院，若受理信訪人就行政復(fù)議最終裁決的決定提出的信訪，徒增行政成本而已。

3.經(jīng)過行政復(fù)議后，行政復(fù)議決定改變原有具體行政行為的情形。一是對行政復(fù)議決定不服，符合行政訴訟條件有關(guān)事項的信訪問題。行政復(fù)議決定一旦做出，就產(chǎn)生了新的行政效果，此時如果新的行政復(fù)議決定符合行政訴訟條件的，應(yīng)該通過訴訟程序解決，信訪機(jī)關(guān)對此信訪不予受理。二是經(jīng)過行政復(fù)議后，對行政復(fù)議決定不服，屬于行政訴訟范圍，但已經(jīng)過了訴訟時效，或當(dāng)事人主動放棄訴權(quán)。對此除非當(dāng)事人因客觀原因而錯過訴訟時效，否則信訪工作機(jī)構(gòu)以不受理為原則。三是經(jīng)過行政復(fù)議后，對行政復(fù)議決定不服，但行政復(fù)議決定不屬于行政訴訟范圍的有關(guān)信訪事項。對于不可訴的行政復(fù)議決定，從解決爭議、糾紛，保護(hù)公民的合法權(quán)益的角度出發(fā)，信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以受理。

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