國際組織表決機(jī)制的分類

國際組織表決機(jī)制的復(fù)雜性，需要我們進(jìn)行適當(dāng)分類。本文將采納兩個(gè)因素作為分類依據(jù)：表決權(quán)分配（the distribution of votes），決策規(guī)則（the voting rules）。

一、表決權(quán)分配

表決權(quán)分配，亦即一名投票者有多少票表決權(quán)。在人類歷史中，少數(shù)人統(tǒng)治多數(shù)人的時(shí)間，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)長于實(shí)行民主政治的時(shí)間；即便是那些很早就試行民主制度的社會(huì)，依然也只有很少一部分人擁有表決權(quán)。即便今日，大部分國家都在憲法中規(guī)定了表決權(quán)的不平等分配，某些國家機(jī)關(guān)中，各群體所占議席，并非與其人口比例完全對(duì)應(yīng)——比如，為了加強(qiáng)制衡，幾乎所有國家的參議院，議席都有意不按人口分配；部分國家還特意為婦女、少數(shù)民族等群體保留特定數(shù)量的席位。

在強(qiáng)權(quán)政治盛行的國際社會(huì)，平等的實(shí)現(xiàn)程度，比國內(nèi)社會(huì)更低。故而我們不難得出結(jié)論：“主權(quán)平等”的實(shí)現(xiàn)程度，恐怕從來就不曾達(dá)到伍德羅#8226;威爾遜所設(shè)想的地步；這在表決權(quán)分配上也自然會(huì)有所反映。

（一）平等分配

在法理上，只有“一國一票、票票等值”，才符合主權(quán)平等原則[1]，很多國際組織的席位分配，都基于現(xiàn)代國際法的這一假定。然而有時(shí)候，只在乎主權(quán)平等而完全忽視其他因素，卻又可能與人人平等相沖突。試想，在聯(lián)合國大會(huì)中（UNGA），不足八百萬人口的洪都拉斯，與十三億人口的中國，或者僅僅一萬五千人口的帕勞一樣，都只享有一票表決權(quán)，這種情形，很難讓人相信還是“平等”的。

除此之外，主權(quán)平等這一原則，終歸與強(qiáng)權(quán)政治的現(xiàn)實(shí)格格不入[2]，話語中制造了太多“平等”的假象，可能會(huì)激發(fā)一些不應(yīng)有的期待，在某種程度上，這反而不利于國際社會(huì)的穩(wěn)定。也許正是因?yàn)檫@種理想與現(xiàn)實(shí)的差別，才導(dǎo)致了諸多“加權(quán)”表決制涌現(xiàn)，以修正某些不切實(shí)際的“平等”。

然而，“主權(quán)平等”依然是四百年來國際法的基石。在實(shí)踐中對(duì)該原則的任何修正，也只能是以一種平等來代替另一種平等；完全不顧及任何平等的修改，則恐怕很難長期推行。

（二）加權(quán)表決

加權(quán)表決制涉及三方面：投票人、權(quán)重、通過門檻（the players，the weights and the quota）。投票人可以表示為（P1，P2，...，Pn），其中n為所有投票者的數(shù)量；權(quán)重（weight，w）指每個(gè)投票人所擁有的票數(shù)；通過門檻（quotas，q）則指通過一項(xiàng)決議所需的最少票數(shù)，這一數(shù)字必須介于50%和100%之間。每一個(gè)加權(quán)表決系統(tǒng)，都可以表示為[q：w1，w2，...，wN]。假定有一個(gè)[6：5，2，3]的表決系統(tǒng)，第一位投票人的支持，是任何決議獲得通過的前提，亦即此人擁有否決權(quán)；而在一個(gè)[10：11，5，4，3]的系統(tǒng)中，第一位投票人則可以獨(dú)斷專行。至于其他幾位，即便票數(shù)比別人多，其實(shí)表決權(quán)也是形同虛設(shè)，比如在[8：4，4，2，1]系統(tǒng)中，第三位投票人的票數(shù)，是第四位的兩倍，但他們二人其實(shí)都只是花瓶而已[3]。

加權(quán)表決制中，加權(quán)的依據(jù)可能是人口多寡，也可能是經(jīng)濟(jì)實(shí)力、股份持有或者其他因素。在實(shí)踐中，各國權(quán)重是按照從高到低的順序依次排列的，其等級(jí)制的本質(zhì)一覽無余。

這種表決制度多見于經(jīng)濟(jì)性國際組織，但絕非僅限于此。在歐洲聯(lián)盟（EU），各國的席位，就是大致按人口分配的。當(dāng)然，比較知名的例子還是在經(jīng)濟(jì)性國際組織中，布雷頓森林體系下，國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行（IBRD）都采納公司治理模式，各國股權(quán)大小，則大致按其戰(zhàn)后初期的經(jīng)濟(jì)實(shí)力分配[4]。站在輿論風(fēng)口浪尖的美國，過去在兩個(gè)組織都擁有將近三分之一的股份，如今也擁有16%，然而決議通過卻需要85%的贊成。

其實(shí)，加權(quán)表決制引來諸多非議，往往是因?yàn)槠浼訖?quán)的標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為有失公允，而非不平等本身。不平等存在于世界上每一個(gè)角落，加權(quán)表決其實(shí)更能反映這種現(xiàn)實(shí)。但是問題的關(guān)鍵在于：怎樣加權(quán)才是“合理”的？回答這一問題，也許不僅需要硬實(shí)力來推行規(guī)則，往往也需要軟實(shí)力來增強(qiáng)說服力。強(qiáng)權(quán)塑造公理，但不代表公理就完全任強(qiáng)者擺布，一國在加權(quán)體系中究竟應(yīng)該享有多少票，不可能偏離其真實(shí)實(shí)力太多。也許我們可以說：如果一個(gè)加權(quán)系統(tǒng)，表決權(quán)能夠大致與各國實(shí)力相當(dāng)；設(shè)定的通過門檻，不至于單一一個(gè)國家就足以否決任何提案，就大致可以被認(rèn)為是“合理”的。

（三）集團(tuán)表決制

當(dāng)今世界，絕大部分國家的議會(huì)，都實(shí)行兩院制[5]，其目的在于防范一院制滋生多數(shù)暴政。兩院制下，一項(xiàng)議案通過，需要兩院均以多數(shù)贊成。傳統(tǒng)上，兩院制是為了在精英治理與人民主權(quán)之間尋找平衡，兩院大多由不同的社會(huì)等級(jí)構(gòu)成；如今受到廣泛青睞，也因?yàn)槠渑c聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)，匹配得堪稱天衣無縫。

全球直接民主可望而不可即，國際社會(huì)的“選民”又不足200，這種情形下連代議制都純屬多余，更遑論兩院制之類的配套設(shè)計(jì)。但我們也必須注意到，全球化大潮的沖刷下，南北差距有增無減[6]，窮國與富國的利益訴求幾乎截然對(duì)立，這與國內(nèi)社會(huì)中的階級(jí)分化頗為類似，對(duì)于某些著眼經(jīng)濟(jì)事務(wù)的國際組織，實(shí)行兩院制，至少是集團(tuán)表決制，或許更能平衡各方利益，在民主與強(qiáng)權(quán)之間達(dá)成折衷[7]。聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(huì)已經(jīng)在這方面實(shí)踐了很多年。

二、決策規(guī)則

表決權(quán)分配解決了每人能投票多少票的問題，但究竟需要多少票才能通過一項(xiàng)議案，這一問題需要另一項(xiàng)內(nèi)容來解決：決策規(guī)則。常見的決策規(guī)則如下：

（一）多數(shù)通過

在國際組織中，最常見的是50%通過，亦即簡單多數(shù)（simple majority）。如果是一國一票，那么這種決策規(guī)則下，一般沒有任何國家能單獨(dú)否決提案；然而，也恰恰因?yàn)檫@一點(diǎn)，簡單多數(shù)有時(shí)也會(huì)讓一些強(qiáng)國不滿，因?yàn)樗鼈儙缀鯚o法通過正式渠道，去阻止它們不喜歡的議案獲得通過[8]。

有時(shí)國際組織會(huì)要求絕對(duì)多數(shù)（absolute majority，extra ordinary majority），較為常見的是三分之二以上。這一機(jī)制的目的往往在于維持現(xiàn)狀——至少是在某些問題上如此。在接納新成員、修改憲章、議定敏感的集體行動(dòng)等重大事項(xiàng)上，國際組織多半也會(huì)這樣要求。

當(dāng)然，在一些國際組織里，絕對(duì)多數(shù)不是對(duì)特定問題的特殊要求，而是對(duì)所有問題都要求如此。例如在歐盟委員會(huì)，一項(xiàng)決議要想通過，其獲得的贊成票，必須足以代表55%以上的國家和65%以上的人口，門檻如此之高，各國保持現(xiàn)狀、留戀主權(quán)之心溢于言表。而在聯(lián)合國安理會(huì)，通過決議，除了要求五大國一致之外，還必須得到9/15的支持（1965年之前是7/10）。

（二）全體一致

在某些情況下，國際組織要求全體一致（unanimity）才能通過提案，這種規(guī)則意味著每個(gè)國家都有否決權(quán)，每個(gè)國家都可以讓它不喜歡的議案胎死腹中。全體一致對(duì)表決而言十分消極——采納這種規(guī)則，與其說是為了讓決議通過，不如是為了防止決議通過[9]。實(shí)行全體一致的國際組織，最著名的當(dāng)屬歐佩克和國際聯(lián)盟了。在某種意義上，全體一致與主權(quán)平等最契合，甚至在某些學(xué)者眼中，全體一致就是國家主權(quán)的同義詞[10]；在一戰(zhàn)之前，幾乎所有的國際組織和多邊會(huì)議，都實(shí)行全體一致[11]。

另外，還有支持全體一致的學(xué)者認(rèn)為，國際組織只有按照主權(quán)平等原則建立，才能保障其決議的執(zhí)行——畢竟國際組織自己沒有執(zhí)行決議的能力；而主權(quán)國家，也只會(huì)遵守它們認(rèn)可的決議[12]。

然而，國際聯(lián)盟因?yàn)槿w一致而近乎癱瘓，這一教訓(xùn)讓后輩們不敢再輕易用之[13]。不僅歷史教訓(xùn)在這兒擺著，學(xué)理上也并非所有人都認(rèn)為全體一致是一項(xiàng)好制度，一項(xiàng)針對(duì)美國國會(huì)的研究就證明：通過操縱議事順序而達(dá)到全體一致，其實(shí)也并非難事[14]。

（三）反向一致

實(shí)現(xiàn)民主，往往得以犧牲效率為代價(jià)；通過決議的門檻越高，組織的自我改良就越困難難。可能正是因?yàn)橐陨戏N種考慮，一些全新的決策規(guī)則被設(shè)計(jì)出來，本段我們將要說的反向一致便是一例。

世界貿(mào)易組織的爭端解決機(jī)構(gòu)（DSB），創(chuàng)造了全新的反向一致規(guī)則：若爭端雙方協(xié)商失敗，起訴方便可提請(qǐng)?jiān)O(shè)立專家小組審查案件；除非DSB所有成員一致反對(duì)，否則專家小組都會(huì)設(shè)立（WTO，1994，DSU 6.1）；而專家小組調(diào)查后提交的報(bào)告，除非DSB所有成員一致反對(duì)，或者當(dāng)事一方提起上訴，否則都將予以通過（WTO，1994，DSU 16.4）；但即便上訴，除非DSB所有成員一致反對(duì)，否則上訴機(jī)構(gòu)（the Appellate Body）的報(bào)告都將被接受（WTO，1994，DSU 17.14）。然而到目前為止，還沒出現(xiàn)過一次一致反對(duì)的情形[15]。

最終裁定生效后，DSB會(huì)督導(dǎo)敗訴方修改其相關(guān)法令、政策，以不再與WTO規(guī)則相抵觸。這在性質(zhì)上還不算“處罰”或者“賠償”，但如果敗訴方在合理期限內(nèi)仍無實(shí)質(zhì)改正，DSB就要授權(quán)勝訴方采取報(bào)復(fù)措施了。然而現(xiàn)實(shí)中，走到授權(quán)報(bào)復(fù)這一步的很少，所有的WTO成員國都能“自愿”地及時(shí)履行DSB裁決[16]。

然而，民主才是共識(shí)的基礎(chǔ)，絕大部分國際組織，都不愿意為了效率而如此地犧牲民主。正如一些學(xué)者所指出的，如要在效率與民主之間尋求平衡，多數(shù)通過是最好的（至少是最不壞的）選擇[17]。另外，WTO的反向一致，還有一個(gè)致命的bug：原告和被告都可以派遣一人參加DSB，我們很難想象他們會(huì)反對(duì)同一樣?xùn)|西。

結(jié)語

依據(jù)前文兩節(jié)所述，本文現(xiàn)將表決機(jī)制做如下分類：

圖表 1表決機(jī)制分類

當(dāng)然，這種分類仍有值得商榷之處：

①聯(lián)合國安理會(huì)（UNSC）的表決權(quán)分配，究竟是不是“加權(quán)”？五個(gè)常任理事國都擁有否決權(quán)，但卻都只有一個(gè)席位，這和我們常見的“加權(quán)表決”很不同。大部分學(xué)者傾向于將其定性為加權(quán)表決[18]；但也有一些則不以為然，認(rèn)為只有各方席位不等才是“加權(quán)”表決[19]這種標(biāo)準(zhǔn)，安理會(huì)中各國平等、但有些國家更“平等”則不屬于加權(quán)。另外，安理會(huì)的決策規(guī)則要求五大國一致（事實(shí)上默認(rèn)即可），這樣的決策規(guī)則，既像特定多數(shù)，卻又包含全體一致的某些因素。

②協(xié)商一致：很多學(xué)者，認(rèn)為協(xié)商一致也是一種表決機(jī)制[20]，甚至有人斷言，《馬斯特里赫特協(xié)定》第9條的生效，協(xié)商一致，作為表決機(jī)制，已經(jīng)被國際法正式承認(rèn)[21]。然而，這種結(jié)論恐怕過于武斷，協(xié)商一致是指“不經(jīng)投票沒有任何反對(duì)地通過案文”[22]，這種機(jī)制，倘若嚴(yán)格要求協(xié)商一致，那就是全體一致，不必再另行分類；如若要求不嚴(yán)，那就是另外的決策方式，而很難稱為“表決”。即便是明確列出協(xié)商一致的《馬斯特里赫特協(xié)定》第9條，實(shí)際也規(guī)定，如若不能取得協(xié)商一致，仍將訴諸一國一票多數(shù)通過的表決。

參考文獻(xiàn)：

[1]Shaw，Malcolm N.，International Law（5th Edition），Cambridge：Cambridge University Press，2003，p.834.

[2]閻學(xué)通：《荀子的國家間政治思想及啟示》，《國際政治科學(xué)》，2007年第1期，第143頁。

[3]Tannenbaum，Peter，Excursions in Modern Mathematics（6th edition），New Jersey：Prentice Hall.2006，pp.48-83.

[4]各國配額大小，參見http：//en.wikipedia.org/wiki/IMF 和http：//en.wikipedia.org/wiki/World_bank

[5]見http：//en.wikipedia.org/wiki/Bicameral#Examples

[6]Russett，Starr Kinsella，World Politics：The Menu for Choice（7th Edition），Beijing：Peking University Press，2003，p.444.

[7]盡管其決策時(shí)并非按集團(tuán)進(jìn)行表決，各集團(tuán)間也不存在相互制衡，國際海底局理事會(huì)（Council of ISA）的集團(tuán)分配方式仍然很值得一提（Article 161 of UNCLOS-1982）；此外，還有些學(xué)者還提出了關(guān)于集團(tuán)表決制的具體設(shè)想（如 田曼莉、陳元芳：《集團(tuán)協(xié)商表決制——國際組織表決機(jī)制的新思路》，《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2007年，第18卷第2期，第62-65頁）。

[8]Blake，Daniel J. Autumn L.Payton，Decision Making in International Organizations：An Interest Based Approach to Voting Rule Selection，2009，p.5.See in http：//polisci.osu.edu/intranet/rip/papers/BlakePaytonRIP.pdf

[9]Blake Payton，2009，p.5.

[10]Morgenthau，Hans.Kenneth W.Thompson eds.Politics Among Nations：The Struggle for Power and Peace（6th edition），New York：Alfred A.Knopf，1985，p.331.

[11]邵沙平、余敏友：《國際法問題專論》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2004年，第162-163頁。

[12]Maggi，Givovanni Massimo Morelli，Self Enforcing Voting in International Organizations，2003，p.2.See in http：//econ.columbia.edu/files/econ/self_enforcing_voting_in_intl_orgs.pdf

[13]Lane，Jan-Erik，International Organization Analyzed with the Power Index Method，CSGR Working Paper.No.181/05，2005，p.4.See in http：//wrap.warwick.ac.uk/1922/1/WRAP_Lane_p18105.pdf

[14]Dahm，Matthias Amihai Glazer，Repeated Agenda Setting and the Unanimous Approval of Bad Policies，2010，p.20.See in http：//www.webmeets.com/files/papers/SAEE/2010/271/DAHM_AgendaSetterRepeated.pdf

[15]見http：//en.wikipedia.org/wiki/Dispute_Settlement_Body

[16]談毅、金玥瑤，2011年，第54-56頁。

[17]Blake Payton，2009，p.5.

[18]如Blake Payton，2009，p.4、Strand Rapkin，2010，p.2、張貴洪，1999年，第52-53頁。

[19]閻學(xué)通、閻梁：《國際關(guān)系分析》，北京：北京大學(xué)出版社，2008年，第217頁。

[20]如Payton，2010，p.3；#506;slund，2010，p.52；李浩培，1988年，第52-53頁；邵沙平、余敏友，2004年，第126頁；李秋容，2005年，第86頁；余鋒，2007年，第231-232頁。

[21]王軍敏：《國際會(huì)議和國際組織的協(xié)商一致原則》，《外國法譯評(píng)》，1998年第3期，第89頁。

[22]Suy，E.，1977，pp.247-257.