政府信息公開復(fù)議程序中重點問題研究

【摘要】政府信息公開制度是建設(shè)法治政府的根本性、革命性的措施，復(fù)議制度則是公民知情權(quán)得以實現(xiàn)和政府信息公開得以順利實施的重要保障。政府信息公開制度與我國傳統(tǒng)的行政復(fù)議制度在融合過程中面臨著諸多挑戰(zhàn)，這使得信息公開復(fù)議在申請、受理、審查等環(huán)節(jié)都表現(xiàn)出了極大的特殊性。厘清信息公開行為的性質(zhì)及信息公開復(fù)議各個環(huán)節(jié)中存在的爭議能夠發(fā)揮復(fù)議制度無可替代的救濟作用，進而保障政府信息公開順利實施。

【關(guān)鍵詞】信息公開；復(fù)議；具體行政行為；申請人；受案范圍

加強政府信息公開法治是建設(shè)法治政府的根本性、革命性的措施。駕馭著龐大行政權(quán)的現(xiàn)代政府，就像霍布斯筆下的怪獸“利維坦”，是公民權(quán)利最大的威脅者，只有對其有效地監(jiān)督和制約，才能給其套上“枷鎖”。作為公民監(jiān)督制約政府的利器，信息公開制度是所有法律制度的基礎(chǔ)，是政府民主化的要求，更是打造陽光政府、服務(wù)政府抑制腐敗的根本。

我國《政府信息公開條例》的頒布施行一方面使民眾振奮鼓舞，另一方面又讓他們?nèi)猿钟袔追謶岩伞＝?jīng)驗和理性證明：權(quán)利依賴于救濟。沒有適當(dāng)?shù)木葷胧?，再多的?quán)利也終將是一紙空文。各國通常采用行政救濟手段，如設(shè)置獨立的專門監(jiān)督機構(gòu)，或?qū)⑿姓葷鳛樗痉ň葷谋匾爸贸绦颍罱K上升到司法救濟的方法?！豆_條例》專設(shè)第四章“監(jiān)督和保障”（29—35條）作出了政府信息公開的監(jiān)督責(zé)任和保障制度的規(guī)定。其中第33條規(guī)定了政府違法或怠于履行政府信息公開義務(wù)的救濟途徑，成為該條例的亮點。

與此同時，學(xué)界有關(guān)政府信息公開的研究興盛一時，取得了豐碩的成果，在救濟方式的探索上也取得了不錯進展。但總體來說，政府信息公開訴訟救濟的研究較興盛，而復(fù)議救濟的研究則鳳毛麟角。但我們不能因此湮沒復(fù)議這一傳統(tǒng)的行政救濟方式的優(yōu)越性。筆者以政府信息公行政復(fù)議為題，探討了政府信息公開行為在復(fù)議的重點環(huán)節(jié)中存在的爭議，實際是將行政復(fù)議這項傳統(tǒng)的行政救濟制度在政府信息公開這一新領(lǐng)域的運作程序加以探討，以期尋求保障政府信息公開制度順利實施的辦法，為構(gòu)建完備有效的政府信息公開制度提供一絲借鑒。

一、政府信息公開行為性質(zhì)辨析

政府信息公開復(fù)議是指政府信息公開權(quán)利人不服政府信息公開義務(wù)人在政府信息公開中侵犯其合法權(quán)益的具體行政行為，依法向行政復(fù)議機關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請，后者依法定程序?qū)υ摼唧w行政行為進行審查并作出裁決的活動。政府信息公開復(fù)議首先要解決的問題就是政府信息公開行為的性質(zhì)定位問題。厘清政府信息公開復(fù)議行為是事實行為還是法律行為有助于我們知曉這一行為能否對公民的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)性的規(guī)制和影響，同樣，分清其是具體行政行為還是抽象行政行為是解決受案范圍等一系列問題的基礎(chǔ)。

（一）法律行為還是事實行為？

目前我國理論界普遍認(rèn)為政府信息公開行為屬典型的事實行為。有意思的是，在其他國家和地區(qū)（日本、德國和我國臺灣地區(qū)）則通常認(rèn)為政府信息公開是法律行為而且是行政處分行為。事實行為與法律行為的區(qū)別就在于前者是指行政主體直接發(fā)生事實上效果之行為。發(fā)生法律效果的行為，是能夠?qū)?quán)利、義務(wù)產(chǎn)生規(guī)制的行為。因此，可以從其是否會對公民的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生規(guī)制來判斷它是否是法律行為。即檢驗是否對權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)可以是：法律是否賦予了相對人請求權(quán)及這種請求權(quán)是獨立的實體權(quán)利還是附屬的程序性權(quán)利。

《公開條例》將政府信息公開包括主動公開和依申請公開兩種類型，可以說是在法律上認(rèn)可了公民的信息請求權(quán)。但條文表述并沒有明確使用知情權(quán)、信息請求權(quán)字眼，這恐怕與憲法沒有明確規(guī)定這幾個字眼，但我們卻不能得出知情權(quán)沒有憲法依據(jù)的推理。憲法的基本權(quán)利具有豐富的內(nèi)涵，且基本權(quán)利體系具有穩(wěn)定性和開放性。我們可以通過憲法解釋在人民主權(quán)原則、言論自由以及監(jiān)督權(quán)和其他權(quán)利的內(nèi)涵中找到知情權(quán)的影子。現(xiàn)有的權(quán)利內(nèi)在邏輯關(guān)系一般認(rèn)為，權(quán)利體系是自上而下的，是在抽象的憲法權(quán)利之下派生出眾多的法律權(quán)利；但是從歷史的角度看，先出現(xiàn)眾多的法律權(quán)利，才產(chǎn)生抽象的憲法權(quán)利，權(quán)利體系是自下而上形成的。無論是在全國人大頒布的法律中還是《公開條例》中，都已經(jīng)出現(xiàn)了信息公開請求權(quán)的解讀，可以證明其存在憲法解釋的合理性。故《公開條例》并非創(chuàng)設(shè)而是具體規(guī)定了由憲法解釋推導(dǎo)出的政府信息公開請求權(quán)，不能掩蓋其作為一項獨立的實體權(quán)利而存在的事實。主動公開的信息主要是涉及公眾的切身利益的事項，更會對公民權(quán)利不可避免地產(chǎn)生制約和影響。就此，我們可以說行政機關(guān)公開信息與否將會對公民的信息請求權(quán)這一實體性權(quán)利產(chǎn)生影響，具有法律效果，應(yīng)是法律行為。

（二）抽象行政行為還是具體行政行為？

按照《公開條例》規(guī)定，政府信息公開包括主動公開和依申請公開。當(dāng)前各界對依申請公開行為屬于具體行政行為的認(rèn)識較為統(tǒng)一，而對主動公開行為的定性則眾說紛紜。通說認(rèn)為，抽象行政行為與具體行政行為的區(qū)別在于：前者的對象是不確定的，而后者則涉及特定的人或事；前者對相關(guān)的情況都有拘束力，而后者對相同和類似的情況不再具有拘束力。依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，主動公開的信息屬于具體行政行為，因主動公開信息并沒有反復(fù)適用的拘束力，其公開的信息也是特定的。

也有學(xué)者提出功能性劃分標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為具體行政行為能夠?qū)崿F(xiàn)行政法律關(guān)系的模式，能強制性地直接導(dǎo)致行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅。而抽象行政行為則是設(shè)置行政法律關(guān)系模式的行為，只是為具體行政行為提供依據(jù)的活動。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)我們可知，《公開條例》作為法律依據(jù)實際上是“設(shè)置”了政府信息公開法律關(guān)系模式，而政府主動公開政府信息的行為則是為了“實現(xiàn)”這一行為。即主動公開信息的行為屬于典型的具體行政行為范疇。因此，可以說政府信息公開行為是具體行政行為。

二、申請環(huán)節(jié)的問題及爭議

（一）政府信息公開復(fù)議之申請人

行政復(fù)議是依申請的行政行為，申請是行政復(fù)議的初始環(huán)節(jié)，必須由適格的申請人提出復(fù)議申請方可啟動復(fù)議程序。

1.關(guān)于信息公開申請人資格認(rèn)定

《公開條例》第13條規(guī)定：“……公民、法人或者其他組織可根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，申請獲取相關(guān)政府信息”從文字上給政府信息公開申請增加了“三需要”的限制條件。但在“公開方式和程序”一章第20條第2款規(guī)定的申請內(nèi)容并沒有要求申請人說明申請公開信息出于何種需要。在《關(guān)于施行<中華人民共和國政府信息公開條例>若干問題的意見》中規(guī)定：“行政機關(guān)對申請人申請公開與本身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息，可以不予提供”使得申請人資格的認(rèn)定無比模糊。筆者認(rèn)為，對申請人的資格不應(yīng)該有任何限制，具體法律條文應(yīng)該放到具體的語境中去咀嚼，而非能望文生義。第13條立法者的要旨是告訴我們除了有關(guān)機構(gòu)主動公開信息之外，相對人還可通過申請獲得政府信息，故“三需要”并非是對申請資格的限制。當(dāng)然，關(guān)于《意見》的規(guī)定我們不能將“可以不予提供”與“可以不予受理相”混淆，換言之，這只能是一個實體公開標(biāo)準(zhǔn)，而非申請資格標(biāo)準(zhǔn)，因此可以說《公開條例》所確立的公開申請人包含任何人。

2.關(guān)于復(fù)議申請人資格的認(rèn)定

政府信息公開行政復(fù)議的申請人資格與上述信息公開申請人密切相關(guān)。對于依申請的信息公開復(fù)議來說，《公開條例》33條規(guī)定“認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”的公民、法人或者其他組織可以申請行政復(fù)議。《行政復(fù)議法》第10條也確定了行政復(fù)議申請人的條件：其一必須是行政相對人；其二須以自己的名義申請；其三是其認(rèn)為自己的合法權(quán)益收到了侵害，并且有申請復(fù)議的意思表示。由此看來，二者所遵循的基本標(biāo)準(zhǔn)是一樣的。被申請復(fù)議的具體行政行為一般都是行政機關(guān)針對申請人拒絕答復(fù)或不予答復(fù)，前者屬于針對申請作出的行政處分，后者則屬于典型的不作為。此時，申請人理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖切姓袨獒槍Φ膶ο?，依?jù)行政復(fù)議的通常做法，其申請人資格天經(jīng)地義、無可厚非。

主動公開信息復(fù)議中申請人資格該如何確定？主動公開的信息大都是無須相對人申請的政策性強，事關(guān)廣大公眾利益的信息，這也就導(dǎo)致了在復(fù)議申請人的適格問題上存在一定爭議。有學(xué)者認(rèn)為公民法人或者組織就主動公開信息行為申請行政復(fù)議主要目的是實現(xiàn)公眾的利益和權(quán)利，而非單為自己的利益，或僅僅滿足自己的好奇心或求知欲。在我國尚未建立“以公益為目的”的復(fù)議或訴訟救濟制度前提下，為防止“濫訴”現(xiàn)象的出現(xiàn)，應(yīng)認(rèn)定這些主體尚不具備復(fù)議申請人資格。其具體解決方式可依據(jù)33條第1款進行“向上級行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)或者政府信息公開主管部門舉報”。筆者認(rèn)為，這樣的解釋限縮了相對人的權(quán)益保護范圍，有違復(fù)議制度和政府信息公開制度設(shè)計的初衷。一方面，實踐中引發(fā)政府主動公開信息行為復(fù)議的原因大多是行政機關(guān)有義務(wù)公開卻其沒有公開，在相對人申請公開后，行政機關(guān)仍然不作為或者沒有按相應(yīng)的要求公開的，那么此時的相對人毫無爭議的應(yīng)具有復(fù)議申請人資格。另一方面，若是公民法人或者其他組織為了公共利益公開，那么任何人都應(yīng)具備申請人資格。因為知悉本身就是法律所保障的最大利益，主動公開的信息涉及公眾整體的利益，也當(dāng)然就包含了個人的利益。既然個人利益尚能得到救濟，那建立在個人利益基礎(chǔ)之上的的公共利益自然也更應(yīng)得到重視，而任何人都可以成為自己權(quán)益的捍衛(wèi)者。當(dāng)然，這里的任何人需要符合“具有法律上的利害關(guān)系”這一要件，這是作為申請人的底線。即其自身享有的信息知情權(quán)益多少與公開政府信息的行政行為具有法律上的因果關(guān)系。但所謂的“利害關(guān)系”針對的是政府公開信息的行為，而非政府信息公開行政行為的標(biāo)的，與政府?dāng)M公開的信息無關(guān)并不代表與政府公開信息的行為無關(guān)。

（二）政府信息公開復(fù)議之被申請人

行政復(fù)議的被申請人是按照《條例》規(guī)定擔(dān)負(fù)政府信息公開職責(zé)的行政機關(guān)。既包括各級人民政府等特定行政機關(guān)，也包括國務(wù)院和地方各級人民政府編制序列的行政機關(guān)，如國務(wù)院所屬的專業(yè)局和各級政府的職能部門。當(dāng)然，憲法、組織法以外的法律、法規(guī)授權(quán)而享有行管理公共事務(wù)職能的機關(guān)也應(yīng)當(dāng)在此行列，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、供水供電、環(huán)保和公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位。此外這些機關(guān)還須具體實施了有爭議的政府信息公開行為，對申請人享有的權(quán)利產(chǎn)生了變更、滅失等法律后果。

三、受理環(huán)節(jié)的問題及爭議

行政復(fù)議受理環(huán)節(jié)的關(guān)鍵工作就是判斷被申請的具體行政行為是否屬于法定的行政復(fù)議范圍。具體到信息公開行為，需要解決的是信息公開行為在什么范圍內(nèi)可以申請行政復(fù)議。

我國的《行政復(fù)議法》沒有明確將信息公開行為納入到受案范圍內(nèi)，而僅依靠《公開條例》第33條規(guī)定的救濟途徑將其的納入復(fù)議的受案范圍又存在很多爭議，關(guān)于政府信息公何種程度上納入到行政復(fù)議中去，學(xué)界莫衷一是。筆者認(rèn)為信息公開行為完全屬于行政復(fù)議收案范圍，可從兩方面闡述：

首先，從政府信息公開行為自身的性質(zhì)出發(fā)。是否所有的政府信息公開行為能否納入復(fù)議范圍？對這一問題，部分學(xué)者以保護公民合法權(quán)益為主旨對復(fù)議范圍進行“改良”與“修正”的擴大解釋，認(rèn)為其應(yīng)屬于復(fù)議范圍。但筆者認(rèn)為，在這一問題上，應(yīng)從信息公開行為自身的屬性出發(fā)，盡量不做擴大和縮小解釋。在本文第一部分，筆者已深入闡述了信息公開行政行為尤其是主動公開行為的性質(zhì)，得出了其為法律行為、具體行政行為的結(jié)論，為其進入受案范圍提供了基礎(chǔ)。因為行政機關(guān)公開信息與否會切實影響力公民的知悉請求權(quán)等合法權(quán)益，具有法律行為特征。同時，行政復(fù)議以引起爭議的具體行政行為為主要審查對象，同時對部分抽象行政行為可以附帶性審查。筆者也證明了無論是依申請公開還是主動公開的行為都是具體行政行為，因此，能夠作為申請行政復(fù)議的事實和理由。

其次，《行政復(fù)議法》雖然沒有明確將信息公開行為納入到受案范圍，但因其采用混合式模式確立了行政復(fù)議范圍。我們依舊能從《復(fù)議法》第2條、第6條和《公開條例》第33條得出信息公開行為屬于復(fù)議范圍的結(jié)論。同時，第6條的兜底條款中已經(jīng)明確：只要是侵犯“合法權(quán)益”的行為都可以申請行政復(fù)議，合法權(quán)益當(dāng)然也包括知情權(quán)。

但或許固守于傳統(tǒng)的思維定式，當(dāng)看到第33款條款中的“具體行政行為”“合法權(quán)益”等字樣時，人們自然而然的將信息公開復(fù)議的門檻提高到了較高的層面。認(rèn)為只有在政府的具體行政行為“侵犯了合法權(quán)益”時才能進入復(fù)議渠道，否則只能投訴舉報。這其實是對復(fù)議范圍的縮限，忽略了這些概念所蘊含的開放性。因為，對知情權(quán)的侵犯并不必然導(dǎo)致合法權(quán)益受損，如果相對人合法權(quán)益受到損害的事實在申請行政復(fù)議之前尚未發(fā)生但后來確實又遭到了侵害，卻被拒之復(fù)議大門之外，這是極不合理的。

四、審查環(huán)節(jié)的問題及爭議

（一）審查“公開原則”面臨挑戰(zhàn)

公開原則是《行政復(fù)議法》規(guī)定的重要原則，要求復(fù)議機關(guān)對案件的審理公開透明，具體表現(xiàn)為行政復(fù)議的依據(jù)、材料、過程和結(jié)果都要公開。但在信息公開行政復(fù)議中，這一原則的適用卻存在一些問題。在普通復(fù)議中，復(fù)議申請人有查閱被復(fù)議的行政機關(guān)提交的證據(jù)材料和有關(guān)文件的權(quán)利，此外，為提高復(fù)議過程的透明度，復(fù)議過程更加注申請人的參與以及當(dāng)事人之間的辯論和質(zhì)證。但政府信息公開復(fù)議標(biāo)的就是該信息能否公開的問題，即被提交的證據(jù)材料本身是否可以公開是待定的。如果在審理階段就允許當(dāng)事人查閱被復(fù)議機關(guān)提供的證據(jù)材料，那實際相當(dāng)于事實上已經(jīng)將有爭議的政府信息向當(dāng)事人公開了，這樣一來行政復(fù)議也就不再是一個審查程序或者是救濟途徑，而變成了直接的政府信息公開程序了。

（二）復(fù)議機關(guān)的審查權(quán)限面臨挑戰(zhàn)

行政復(fù)議的復(fù)議機關(guān)是被申請人的本級人民政府或者上一級主管部門。在信息公開復(fù)議中，復(fù)議機關(guān)在對具體行政行為的合法性與合理性審查時，不可避免地會對涉及的信息本身進行審查。如果涉及國家秘密的保密信息時復(fù)議機關(guān)的權(quán)限會不會受到一定的限制？我國《保密法》27條規(guī)定“國家秘密應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要，限于一定范圍的人員接觸”，這就將能夠接觸國家秘密的人限制在一定的范圍之內(nèi)。該法第13條規(guī)定“對是否屬于國家秘密和屬于何種密級有爭議的，由國家保密工作部門或者級保密工作部門確定”也即將“國家秘密”的確定權(quán)交給保密工作部門而非復(fù)議機關(guān)。在涉及國家秘密的復(fù)議糾紛的法律適用時，因《保密法》位階較高，會優(yōu)先于《公開條例》適用，這就暗示了復(fù)議機關(guān)在審查這一信息時權(quán)限進行審查，也就不可能進行正常的行政復(fù)議。此外，《保密法》和《信息公開條例》的立法目的也不同，前者是“為保守國家秘密，維護國家安全和利益”，而后者則是“為保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政”一個要保密，一個要公開，這一過程當(dāng)然會存在著沖突，這為暗箱操作提供了土壤，難以令眾人信服，公民的合法權(quán)益自然難以得到保障。

筆者認(rèn)為，可吸取國外先進的經(jīng)驗，建立一個獨立的部門——信息公開委員會來負(fù)責(zé)審查信息公開行政復(fù)議中存在爭議的政府信息，并決定是否向申請人公開以及復(fù)議機關(guān)是否有權(quán)限審查。相較于保密部門，信息審查委員會地位較為獨立，也更加客觀公正，并且該部門是由信息專家和政府部門的代表組成，更加專業(yè)，具有極大的優(yōu)越性。應(yīng)該明確，信息審查委員會審查的程序不是單獨的程序，而是行政復(fù)議的一個必要程序。因當(dāng)事人申請獲取政府信息是其行動或決策的依據(jù)，故這些信息對具有很強的實效性。因此，將其加入復(fù)議程序這既是追求行政效率的要求，又能避免相對人深陷不斷尋求救濟的繁瑣程序中，及時保護其利益。在審查涉密的信息前，復(fù)議機關(guān)須將案件提交到同級信息公開委員會進行審查，進而啟動信息公開委員會審查程序。

結(jié)語

公開的力量就是法治的力量，只有成為陽光政府才能成為法治政府。建立全面、有效地信息公開救濟制度任重而道遠(yuǎn)。行政復(fù)議救濟制度應(yīng)發(fā)揮其靈活性、效率高、程序簡便等優(yōu)勢。但這項傳統(tǒng)的行政救濟制度在政府信息公開這一新領(lǐng)域的運作中卻出現(xiàn)了很多適用方面的特殊性。政府信息公開自身的性質(zhì)決定了其理應(yīng)全部納入到行政復(fù)議的受案范圍，無論是在申請、受理還是審查環(huán)節(jié)，只有厘清這些規(guī)則存在的特殊性，才會撥開爭議的迷霧，實現(xiàn)這一制度的初衷，以給予相對人最好的救濟。那么，我們才會看到一個公開、透明、陽光的政府。

參考文獻：

[1]馬嶺：《憲法權(quán)利與法律權(quán)利：區(qū)別何在？》《環(huán)球法律評論》，2008年第1期。

[2]羅豪才、應(yīng)松年主編：《行政訴訟法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1990年版，第4頁。

[3]方世榮：《再論具體行政行為的幾個基本理論問題》，《法商研究—中南政法學(xué)院學(xué)報》1994年第6期。

[4]]王少輝：《論我國政府信息公開救濟制度的完善》，《圖書#8226;情報#8226;知識》2009年9月。