關(guān)于寧波—舟山港總體規(guī)劃修訂問題研究

郭 波 黃福珠 臧韶輝

（舟山市港航管理局，浙江舟山 316000）

2009年，《寧波－舟山港總體規(guī)劃》[1]正式批復(fù)，為寧波－舟山港岸線資源的有效保護和合理開發(fā)提供了科學(xué)依據(jù)，對帶動寧波、舟山兩市經(jīng)濟發(fā)展、壯大相關(guān)產(chǎn)業(yè)起到了積極作用。近年來，國務(wù)院相繼批復(fù)了《浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》和《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》[2]，寧波－舟山港的發(fā)展環(huán)境有了較大變化，為帶動港口城市發(fā)展，推進海洋經(jīng)濟，打造舟山群島新區(qū)，適應(yīng)腹地產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，指導(dǎo)港口健康持續(xù)發(fā)展，兩市政府聯(lián)合寧波-舟山港管委會[3]決定對原規(guī)劃進行修訂。

規(guī)劃是龍頭，產(chǎn)業(yè)是根本。在本輪規(guī)劃修編過程中，如何實現(xiàn)港口規(guī)劃與國家戰(zhàn)略規(guī)劃及其他規(guī)劃的有效銜接，如何處理產(chǎn)業(yè)項目按照規(guī)劃布局集聚發(fā)展及與周邊港口錯位發(fā)展等問題，這些問題都需要規(guī)劃編制部門慎重處理，統(tǒng)籌解決。筆者結(jié)合自己多年的港航工作實際經(jīng)驗，談幾點想法和建議，以期為規(guī)劃修編部門提供參考依據(jù)。

一、寧波—舟山港與上海國際航運中心的關(guān)系

寧波—舟山港作為上海國際航運中心南翼配套港口群的核心港口，其大宗商品儲運加工貿(mào)易基地和集裝箱干線港定位，有助于提升上海國際航運中心的整體功能，進一步提高對國家戰(zhàn)略物資供應(yīng)安全的保障能力，近期舟山群島新區(qū)可適當(dāng)利用區(qū)域既有的金融、航運設(shè)施，作為上海國際航運中心的配套交易基地。寧波－舟山港總體規(guī)劃修編過程中，將繼續(xù)推進港口一體化進程，利用豐富的岸線、海域、土地等資源，錯位彌補上海港資源不足，實現(xiàn)能力互補，發(fā)展集裝箱和大宗散貨中轉(zhuǎn)運輸，建設(shè)大噸位、專業(yè)化泊位碼頭，完善鐵礦石、原油、煤炭、糧油等大宗散貨接卸轉(zhuǎn)運系統(tǒng)和集裝箱運輸系統(tǒng)。

上海港和寧波—舟山港是主樞紐港和核心港口的關(guān)系，更多地體現(xiàn)在航運中心內(nèi)部的分工協(xié)作方面。上海港應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)代金融、航運服務(wù)等方面的優(yōu)勢，開展高端航運金融服務(wù)，借助國際航運中心綜合信息共享平臺，促進形成便捷高效的長三角區(qū)域及長江干線港口、航運信息交換系統(tǒng)，在航運中心中發(fā)揮核心和引領(lǐng)作用。寧波－舟山港應(yīng)充分發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢，突出大宗物資物流基地、大宗商品交易基地和戰(zhàn)略物資儲備基地的建設(shè)，打造長江三角洲地區(qū)和長江流域大宗物資運輸?shù)闹匾?，?cè)重于儲運、加工和中轉(zhuǎn)，利用航運中心優(yōu)勢開展貿(mào)易，與上海港在功能上錯位發(fā)展。同時，利用舟山新區(qū)政策優(yōu)勢，重點發(fā)展規(guī)模化造船基地和全國性船舶交易中心，為航運中心的運輸功能提供充分的硬件支持。

二、寧波、舟山港兩港域及各港區(qū)之間的關(guān)系

寧波港域依托腹地資源和配套優(yōu)勢，憑借良好的深水條件、豐富的產(chǎn)業(yè)用地、完善的城市依托和便捷的集疏運條件，聚集了以鎮(zhèn)海煉化、國電、寧波鋼廠、臺塑等一批重化工臨港工業(yè)布局，相應(yīng)配套建設(shè)了原油、鐵礦石、煤炭等專業(yè)化碼頭。同時，北侖集裝箱碼頭二、三期工程、穿山四期、五期集裝箱碼頭、北侖礦石碼頭、穿山中宅煤碼頭等主要公用碼頭建設(shè)，使寧波港集團躋身國內(nèi)一流港口企業(yè)。寧波港域的先發(fā)優(yōu)勢明顯，碼頭及臨港產(chǎn)業(yè)布局基本形成，未來除穿山、梅山和象山外，拓展空間有限，其資源環(huán)境的約束將主要表現(xiàn)為港口功能的調(diào)整，岸線資源的整合，碼頭公共服務(wù)水平及資源效益的提升。

舟山港域受海島地緣的限制，港口岸線資源相對充裕，陸域空間相對狹小。受陸上通道制約，長期以來發(fā)展相對緩慢，憑借舟山群島新區(qū)政策，后發(fā)優(yōu)勢明顯。島嶼型港口的特點，更適于承擔(dān)煤炭、原油、鐵礦石、木材、糧油的水水中轉(zhuǎn)和倉儲；因缺少重化工業(yè)必要的依托條件及陸域空間，臨港工業(yè)的表現(xiàn)形式多為修造船等海洋工程產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)選擇空間有限。舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃充分考慮到舟山港域的特點，將大宗商品的儲運、中轉(zhuǎn)和加工作為大宗商品國際樞紐港的核心功能。未來，舟山港域可結(jié)合六橫疏港高速、金塘第二通道、東海大橋等陸向通道拓展，密切與內(nèi)陸的聯(lián)系，通過合理圍填海和開山，拓展港口陸域空間，優(yōu)化水陸域資源配置，提升大宗商品儲運中轉(zhuǎn)加工能力的同時，發(fā)展先進船舶裝備制造業(yè)為代表的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)。港口開發(fā)建設(shè)中，應(yīng)注意功能合理布局和資源集約化利用。

三、服務(wù)臨港產(chǎn)業(yè)與發(fā)展中轉(zhuǎn)儲運的關(guān)系

臨港產(chǎn)業(yè)廣義上分為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和臨港重化工業(yè)兩部分。對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，應(yīng)分析其產(chǎn)業(yè)類型、規(guī)模及水陸運輸需求，著眼的是從園區(qū)到港口的整個物流體系的構(gòu)建。對臨港重化工業(yè)而言，關(guān)鍵是鋼廠、電廠、煉化等工業(yè)的空間布局及合理規(guī)模。寧波產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級，將會對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和重化工業(yè)布局產(chǎn)生影響，產(chǎn)業(yè)調(diào)整應(yīng)體現(xiàn)集聚、集約，體現(xiàn)資源環(huán)境的約束和城市化發(fā)展的要求。中轉(zhuǎn)儲運應(yīng)關(guān)注公共碼頭及倉儲設(shè)施的布局，以及綜合性公共物流園區(qū)、貨運站場和公路、鐵路、內(nèi)河水運的綜合配置，確保合理的岸線資源產(chǎn)生最大的社會效益。本次規(guī)劃修編，寧波港域、舟山港域?qū)τ谂R港產(chǎn)業(yè)服務(wù)、中轉(zhuǎn)運輸發(fā)展的具體分析如下：

寧波港域：將結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整，對臨港工業(yè)碼頭岸線及陸域資源進行合理優(yōu)化，提高企業(yè)專用碼頭占用岸線的資源利用效率，鼓勵企業(yè)專用碼頭提供社會化服務(wù)。結(jié)合城市、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，從優(yōu)化資源利用角度，在滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的前提下，優(yōu)先發(fā)展中轉(zhuǎn)儲運，通過土地、岸線置換，拓展公共碼頭的發(fā)展空間，完善港區(qū)集疏運通道，提高既有公共碼頭的規(guī)模和服務(wù)水平，統(tǒng)籌臨港產(chǎn)業(yè)和中轉(zhuǎn)儲運的協(xié)調(diào)發(fā)展。

舟山港域：作為海島城市，島嶼多土地少，配套設(shè)施不完善。受交通、供水、供電等條件的制約，臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可能走內(nèi)陸“大耗能、大耗水、大耗地”的發(fā)展模式，需結(jié)合海島特點，突出海島優(yōu)勢，大力發(fā)展與海洋相關(guān)的第二產(chǎn)業(yè)，適合發(fā)展海洋裝備制造業(yè)等船舶工業(yè)。本輪修編中，舟山船舶工業(yè)將按照建設(shè)國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地的要求，結(jié)合新區(qū)規(guī)劃總體布局，堅持“資源集約、產(chǎn)業(yè)集聚、錯位發(fā)展”的原則，逐步形成本島北部船舶與海工集聚區(qū)塊、六橫北部船舶與海工集聚區(qū)塊、岱山船舶與海工集聚區(qū)塊三大核心集聚區(qū)塊，同時保留小干島、盤峙島、衢山島、冊子島等島嶼的企業(yè)規(guī)模，其他島嶼原則上不再布局。

發(fā)展中轉(zhuǎn)運輸必須有優(yōu)越的碼頭條件、必要的生產(chǎn)作業(yè)陸域、合理的運輸組織模式。根據(jù)《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，大宗散貨中轉(zhuǎn)倉儲運輸宜布局在本島北部、岙山島、冊子島、外釣島、六橫島、衢山島、大小魚山島、涼潭島、馬跡山、鼠浪湖島、黃澤山等島嶼，以煤炭、礦石、原油、液體化工等大宗散貨運輸為主。

四、浙江舟山群島新區(qū)背景下的港區(qū)發(fā)展思路問題

《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》經(jīng)國務(wù)院批復(fù)，明確提出把舟山群島新區(qū)建設(shè)成為國際物流樞紐島等“四島一城”，舟山港口發(fā)展已提升至國家戰(zhàn)略層面。原有舟山港口以承擔(dān)外貿(mào)大宗散貨海進江中轉(zhuǎn)運輸為主，具有運輸功能單一、服務(wù)市場穩(wěn)定的特點，較好地適應(yīng)了當(dāng)前舟山港口發(fā)展需求。新區(qū)規(guī)劃批復(fù)后，舟山港域港口的發(fā)展獲得生機。國際物流樞紐島、對外開放門戶島的提出徹底顛覆了舟山港口發(fā)展的理念，舟山亟待破除現(xiàn)有束縛，立足于國際物流的發(fā)展視角，深層次審視舟山港口在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套設(shè)施供給、各級政策扶持等方面的發(fā)展理念、思路和相關(guān)訴求，從本質(zhì)上規(guī)劃舟山港口的長遠(yuǎn)發(fā)展藍(lán)圖，結(jié)合新區(qū)發(fā)展布局“一體一圈五島群”，有序推進、逐步實施。

舟山群島特點是海島多，貼近深水航道，自然條件好。但同時也存在海島規(guī)模小、分布散，直接造成舟山部分建設(shè)項目布局零散，獨自占島開發(fā)，開發(fā)規(guī)模及布點遠(yuǎn)超出批復(fù)規(guī)劃范疇，其中部分項目已投產(chǎn)運營多年，且運營效益良好，也有部分項目慘淡經(jīng)營，面臨退出。當(dāng)前仍有大批項目未按規(guī)劃布局實施，存在與規(guī)劃不相符合的傾向，本輪規(guī)劃修編，如何有效處理違規(guī)項目納入規(guī)劃，同時樹立規(guī)劃的嚴(yán)肅性已成為編制部門面臨的問題之一。

五、港口發(fā)展與城市發(fā)展的關(guān)系

從典型港口城市的發(fā)展變遷中可以看出，城市的起源往往因港而興，但隨著城市的發(fā)展，港城功能之間往往變得難以兼容，來自交通運輸、環(huán)境保護、岸線資源、建設(shè)用地等方面的壓力日益加大，迫使城市與港口之間進行博弈和協(xié)調(diào)。為了保障城市居民生活、改善城市建設(shè)面貌，同時也為了確保港口發(fā)展空間、避免不必要的發(fā)展沖突，往往會選擇“港城分離”，或者在遠(yuǎn)離城市的地方擇址建設(shè)新港，將原有的港區(qū)用地還給城市居民。

為促進港城協(xié)調(diào)發(fā)展，交通運輸部《沿海港口“十二五”發(fā)展規(guī)劃》中提出，應(yīng)堅持優(yōu)化發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展，促進港口與城市發(fā)展的相互協(xié)調(diào)，促進岸線、海洋、土地資源利用的相互協(xié)調(diào)。把堅持資源節(jié)約、環(huán)境友好作為港口可持續(xù)發(fā)展的根本舉措，要求深化港區(qū)布置方案研究，集約利用港口岸線資源。

北侖港區(qū)位于寧波市的核心區(qū)，港城矛盾日益突出，煉化、修造船等為代表的臨港工業(yè)占用了大量岸線及土地資源，消耗了過多的環(huán)境容量，并對公共碼頭作業(yè)區(qū)形成切割，不利于公共倉儲服務(wù)的拓展?？山Y(jié)合城市發(fā)展規(guī)劃，借助產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，明確在一定環(huán)境容量下的產(chǎn)業(yè)合理發(fā)展規(guī)模，對城市核心區(qū)的部分臨港工業(yè)進行調(diào)整，如結(jié)合穿山南港區(qū)的開發(fā)建設(shè)，適當(dāng)引導(dǎo)部分臨港工業(yè)南移，借鑒上海黃浦江兩岸開發(fā)和天津海河沿岸開發(fā)的經(jīng)驗，以甬江城市化改造為契機，帶動產(chǎn)業(yè)升級的同時，將置換出的土地及岸線用于發(fā)展內(nèi)貿(mào)集裝箱、游輪游艇等兼具城市和港口功能的清潔碼頭。提升公共碼頭岸線資源存量，利用騰退的土地建設(shè)綜合物流園區(qū)和貨運樞紐，集中配置通道資源，緩解公路集疏運導(dǎo)致的港城矛盾。舟山群島新區(qū)應(yīng)結(jié)合正在編制的群島新區(qū)城市發(fā)展規(guī)劃，明確“四島一城”的空間發(fā)展方向及具體格局，統(tǒng)籌考慮城市核心組團、海洋經(jīng)濟發(fā)展和建港條件研究，立足于港城共榮，合理界定港口的空間布局及功能定位，力避可能出現(xiàn)的港城發(fā)展不和諧因素。

六、港口岸線資源的整合

寧波－舟山港岸線利用存在深水淺用、優(yōu)線劣用、閑置不用、陸域和水域被移作他用、未規(guī)劃卻已利用等情況，對已建公用碼頭的公共服務(wù)拓展和岸線資源整體效益的發(fā)揮產(chǎn)生消極影響。對于寧波港域而言，岸線資源整合一方面體現(xiàn)為甬江港區(qū)生產(chǎn)岸線功能的逐步退出和中、淺水岸線資源的合理拓展，將適宜建設(shè)萬噸級以下中小型碼頭的港口岸線納入修訂范圍，以滿足城市發(fā)展需要和不同類別產(chǎn)業(yè)對港口的運輸需求。另一方面體現(xiàn)為鎮(zhèn)海、北侖港區(qū)調(diào)整部分老碼頭岸線功能調(diào)整和升級改造，通過建設(shè)專業(yè)化碼頭和整合港區(qū)作業(yè)貨類，提升港口專業(yè)化、規(guī)?；?，推動港口轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展港口現(xiàn)代物流、現(xiàn)代航運服務(wù)業(yè)。對于舟山而言，岸線資源整合體現(xiàn)為對油品、修造船等分散布點的規(guī)劃控制，集中布置規(guī)?；囊后w散貨作業(yè)區(qū)和裝備制造業(yè)發(fā)展區(qū)，在規(guī)劃資源容量范圍內(nèi)，原則上不再新增布點。

七、港口集疏運及支持保障系統(tǒng)

港口集疏運對港口可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，圍繞寧波－舟山港集疏運體系建設(shè)先后開展了《寧波－舟山港集疏運規(guī)劃研究》、《寧波－舟山港綜合集疏運網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》、《浙江沿海港口集疏運網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》等相關(guān)研究，本次修訂將在上述研究成果基礎(chǔ)上，根據(jù)《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》提出的綜合運輸大通道建議，結(jié)合杭甬運河改造、穿山疏港鐵路、六橫疏港高速等集疏運通道最新研究成果，深化港區(qū)疏港公路、鐵路、疏港航道銜接方案，完善集疏運體系規(guī)劃。同時，立足于碼頭合理能力的發(fā)揮，港口綜合服務(wù)水平的提高，對航道、錨地、支持保障系統(tǒng)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，加快建設(shè)蛇移門航道、櫻連門航道、東霍山錨地、五虎礁錨地等航道錨地配套項目的建設(shè)。

[1]交通運輸部，浙江省人民政府.寧波－舟山港總體規(guī)劃[Z].交規(guī)劃發(fā)〔2009〕163號.

[2]國務(wù)院.浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃[Z].國函(2013)15號.

[3]交通運輸部.關(guān)于寧波—舟山港總體規(guī)劃修訂工作有關(guān)問題的復(fù)函[Z].廳規(guī)劃便〔2013〕6號.