公共財(cái)政支出與推進(jìn)教育公共服務(wù)均等化研究——基于浙江省的案例

王自亮 陳衛(wèi)鋒

（浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

一、問題的提出

黨的十八大報(bào)告明確指出在全面建成小康社會(huì)和全面深化改革開放的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中，要使“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”，“全民受教育程度和創(chuàng)新人才培養(yǎng)水平明顯提高，進(jìn)入人才強(qiáng)國(guó)和人力資源強(qiáng)國(guó)行列，教育現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”。國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要也提出了“建立健全基本公共服務(wù)體系”的概念，在“以人為本，服務(wù)為先”的原則下，明確“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)，逐步縮小城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)差距。因此，基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)問題既是事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的政治問題，也是與人民群眾切身利益直接關(guān)聯(lián)的社會(huì)問題，與我國(guó)“服務(wù)性政府”和“責(zé)任型政府”的建設(shè)具有緊密的理論契合和內(nèi)在聯(lián)系。

公共服務(wù)均等化也與社會(huì)保證、社會(huì)保險(xiǎn)一起被認(rèn)為是社會(huì)公平的三個(gè)主要內(nèi)容[1]，而社會(huì)公平是政府活動(dòng)的重要目標(biāo)。政府作為主要的公共服務(wù)提供者，在公共產(chǎn)品供給中理應(yīng)切實(shí)地推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化進(jìn)程?！皬谋举|(zhì)上看，我國(guó)基本公共服務(wù)非均等化以及導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，是公共財(cái)政職能缺位在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一種表現(xiàn)?！盵2]分析政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給過程中的現(xiàn)狀和主要問題，提出扎實(shí)有效的解決措施，對(duì)于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化具有重要的歷史和現(xiàn)實(shí)意義。

2008年7月，為了有序高效推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，浙江省人民政府啟動(dòng)了全國(guó)首個(gè)《基本公共服務(wù)均等化行動(dòng)計(jì)劃（2008-2012）》，從內(nèi)容上看，這個(gè)計(jì)劃包含了要實(shí)現(xiàn)包括社會(huì)保障、社會(huì)事業(yè)和公用設(shè)施等三大方面的14項(xiàng)基本目標(biāo)，并將教育公平工程作為十大工程之一，努力使城鄉(xiāng)教育公平程度不斷提高。四年多過去了，浙江省政府及各地區(qū)政府在教育事業(yè)的財(cái)政支出狀況如何？浙江省教育公平的實(shí)現(xiàn)程度如何？又有哪些問題值得反思？浙江省的實(shí)踐為我們回答上述問題提供了很好的實(shí)證資料，也為其他省份乃至全國(guó)層面推進(jìn)與改進(jìn)基本公共服務(wù)均等化工作提供了經(jīng)驗(yàn)與借鑒。

二、研究思路

所謂基本公共服務(wù)是指由政府部門提供的、與居民生存和發(fā)展等基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)程度直接相關(guān)的各類公共產(chǎn)品。陳振明、李德國(guó)認(rèn)為其包含了教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)、社保等方面。[3]基本公共服務(wù)均等化是指居民個(gè)體或群體之間在獲取基本公共服務(wù)過程中在機(jī)會(huì)或者結(jié)果分配方面表現(xiàn)出一致性。

學(xué)界普遍認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等化包含兩個(gè)方面，一是居民享受的公共服務(wù)機(jī)會(huì)均等，如每個(gè)公民都有平等地享受教育的權(quán)利。二是居民在享受公共服務(wù)時(shí)結(jié)果均等，如公民享受的義務(wù)教育和公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上都大體相等。由于存在地域差異、城鄉(xiāng)差異、個(gè)體差異，公共服務(wù)的消費(fèi)也會(huì)產(chǎn)生差異性，因此公共服務(wù)均等化并不是絕對(duì)的平均主義。但無(wú)可辯駁的是政府必須在制度上保障公民享受到均等化的公共服務(wù)。

公共財(cái)政制度是逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政保障[4]，同時(shí)，公共財(cái)政支出本身也是對(duì)公共產(chǎn)品供給的成本支付，財(cái)政橫向均等化①理應(yīng)是基本公共服務(wù)均等化的組成部分。因此可以通過考察某一地區(qū)在公共服務(wù)事業(yè)中的財(cái)政支出情況、人均財(cái)政支出情況等來(lái)考察政府公共產(chǎn)品供給與基本公共服務(wù)均等化的關(guān)系。

本文選取浙江省作為研究對(duì)象，主要是基于以下三個(gè)原因。第一，浙江省是全國(guó)第一個(gè)從政府層面系統(tǒng)地規(guī)劃基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)步驟的省份，啟動(dòng)了全國(guó)首個(gè)《基本公共服務(wù)均等化行動(dòng)計(jì)劃（2008-2012）》，并從戰(zhàn)略高度將公共服務(wù)均等化行動(dòng)計(jì)劃列入全面小康六大行動(dòng)計(jì)劃。第二，浙江省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展居于全國(guó)前列，以該省作為研究對(duì)象，能夠較為前瞻地發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基本公共服務(wù)均等化間的重要關(guān)系及可能出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)問題。第三，浙江省不同區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，政府在公共服務(wù)財(cái)政支出上差異也很大。

本文以政府在教育項(xiàng)目中的財(cái)政投入作為主要研究項(xiàng)目，主要是基于三個(gè)原因。第一，黨和國(guó)家站在歷史發(fā)展的戰(zhàn)略高度，賦予了教育事業(yè)越來(lái)越重要的發(fā)展地位，十八大報(bào)告也明確指出教育是民族振興和社會(huì)進(jìn)步的基石，必須要努力辦好人民滿意的教育。第二，基于教育投入和產(chǎn)出之間往往需要經(jīng)歷較為漫長(zhǎng)的過渡期，教育項(xiàng)目的財(cái)政投入情況能夠較為直觀地反映出政府在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)過程中的切實(shí)作為。第三，隨著各地異地高考方案的政策出臺(tái)，教育公平和教育資源的良性配置問題越來(lái)越成為全民關(guān)注的熱點(diǎn)話題，政府必須進(jìn)行認(rèn)真研究、科學(xué)布局。

三、浙江省教育公共服務(wù)供給與均等化現(xiàn)狀研究

浙江省2012年的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值已達(dá)3.46萬(wàn)億元，比上年增長(zhǎng)8.0%，人均GDP達(dá)到6.3萬(wàn)元,財(cái)政支出0.42億元，財(cái)政支出占GDP比重12.03%。[5-6]持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而也存在著城鄉(xiāng)居民收入差距加大、地區(qū)發(fā)展不平衡等問題，這些又是公共服務(wù)均等化推進(jìn)過程的掣肘。

（一）公共服務(wù)相關(guān)財(cái)政投入呈現(xiàn)高速增長(zhǎng)趨勢(shì)

2006年以來(lái)浙江省在一般公共服務(wù)和教育事業(yè)的財(cái)政投入都有較為明顯的增加，其中2011年的一般公共服務(wù)支出是2006年的1.73倍，教育事業(yè)支出是2006年的2.42倍。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，一般公共服務(wù)支出占財(cái)政總支出的比例在下降，從2006年的18.5%下降到2011年的12.3%，而教育事業(yè)支出占財(cái)政總支出的比例則較為穩(wěn)定，維持在20%附近。具體見表1。

表1 浙江省歷年財(cái)政支出一般公共服務(wù)、教育事業(yè)財(cái)政支出情況（單位：億元）

（二）公共服務(wù)供給均等化水平呈現(xiàn)出地區(qū)性差異

基本公共服務(wù)的均等化在其最基本的涵義上意味著不同地區(qū)、不同人群在獲得基本公共服務(wù)時(shí)的機(jī)會(huì)均等，政府應(yīng)該通過公共財(cái)政體制為這種均等提供充分的制度基礎(chǔ)。以2011年度為例，浙江省各地市一般公共服務(wù)、教育事業(yè)財(cái)政支出存在一定的差異，部分地區(qū)之間存在較大差異，具體見表2。

表2 2011年度浙江省各地市一般公共服務(wù)、教育事業(yè)財(cái)政支出情況（單位：億元）

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與公共產(chǎn)品供給水平并不成正比關(guān)系

盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府提供公共產(chǎn)品、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)要素，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與實(shí)際公共產(chǎn)品供給水平并不成正比關(guān)系。除了寧波市和杭州市之外，其余各地市的教育人均財(cái)政支出排名與人均GDP排名都不一致，具體見表3。

表3 浙江省部分地區(qū)教育事業(yè)人均財(cái)政支出、人均GDP情況（單位：元）

四、浙江省教育公共服務(wù)供給能力和均等化水平差異分析

（一）教育公共服務(wù)供給能力及公共服務(wù)均等化水平總體概況

1.浙江省政府及各地市政府的公共產(chǎn)品供給能力在不斷地提高，并且都積極地通過財(cái)政措施落實(shí)和推進(jìn)教育公共服務(wù)均等化?；竟卜?wù)主要由各級(jí)政府提供，只有各級(jí)政府擁有足夠的財(cái)力即財(cái)政收入，才能確保教育公共服務(wù)的有效提供。教育事業(yè)財(cái)政投入的高增長(zhǎng)證明了經(jīng)濟(jì)發(fā)展確實(shí)是政府提高公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量的重要條件。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展一方面使個(gè)體更趨向于追逐更好的教育等方面的公共服務(wù)，另一方面增強(qiáng)了政府通過財(cái)政投入調(diào)節(jié)社會(huì)再分配、促進(jìn)社會(huì)公平的能力。隨著舟山國(guó)家級(jí)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)、義務(wù)國(guó)際貿(mào)易綜合改革、溫州金融試點(diǎn)改革等國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略計(jì)劃的進(jìn)一步開展，浙江省的經(jīng)濟(jì)實(shí)力在總體上還會(huì)保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。

2.浙江省教育公共服務(wù)均等化水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。盡管目前學(xué)界對(duì)于均等化內(nèi)涵中的“機(jī)會(huì)均等”和“結(jié)果均等”二者間的關(guān)系問題仍存在著紛爭(zhēng)，但是不可否認(rèn)的是基本公共服務(wù)均等化的重要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的公平分配。浙江省不同地區(qū)在一般公共服務(wù)和教育事業(yè)的人均財(cái)政支出的顯著差異表明，浙江省的基本公共服務(wù)均等化水平仍有待提高。為此，一方面必須理順經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化之間的關(guān)系，探尋導(dǎo)致政府供給能力與實(shí)際基本公共服務(wù)均等化水平之間產(chǎn)生差異的原因；另一方面必須根據(jù)現(xiàn)行的制度安排及運(yùn)行方式和現(xiàn)有的政府管理水平，深入研究在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中如何推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。

（二）教育公共服務(wù)供給能力和供給水平的非對(duì)稱性原因

1.政府對(duì)公共產(chǎn)品的供給能力不是影響基本公共服務(wù)均等化的唯一因素。盡管政府中的財(cái)政資源是促進(jìn)公共服務(wù)均等化的經(jīng)濟(jì)條件，但“基本公共服務(wù)均等化水平的高低不僅受政府供給能力的影響，同時(shí)合理的制度安排也是其重要影響因素”[7]政府在進(jìn)行社會(huì)資源的分配時(shí)，盡管主要依靠財(cái)政手段來(lái)進(jìn)行公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，但在決定財(cái)政投入的具體領(lǐng)域以及具體數(shù)額時(shí)，由于存在信息不對(duì)稱問題，容易造成政府公共產(chǎn)品供給與社會(huì)實(shí)際需要的脫節(jié)，從而使教育服務(wù)的供給能力與真實(shí)的供給水平呈現(xiàn)非對(duì)稱性。在進(jìn)行相關(guān)方面的制度創(chuàng)新時(shí)，政府又面臨制度變遷中存在的“路徑依賴”，既有制度的運(yùn)作阻礙了教育公共服務(wù)供給模式的構(gòu)建。

2.不同層級(jí)間政府權(quán)力劃分制約著均等化格局形成。首先，由于行政體制原因，我國(guó)的中央政府和高層級(jí)政府占據(jù)了大部分的財(cái)政收入，地方政府、基層政府在進(jìn)行公共產(chǎn)品的供給時(shí)主要依靠中央政府和高層級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這就形成了一條自上而下的委托代理鏈條，這一委托關(guān)系更多地體現(xiàn)在高層級(jí)政府對(duì)低層級(jí)政府的“任務(wù)式分配”而不是反向的“公眾偏好表達(dá)”權(quán)力格局中，使得“較高的中央財(cái)政集中度制約了地方的財(cái)政能力，使地方政府基本公共服務(wù)供給面臨預(yù)算約束問題”[8]。其次，由于地區(qū)之間的差別，高層級(jí)政府對(duì)基層政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移的力度是有區(qū)別的，基層政府通過財(cái)政支出來(lái)提供公共服務(wù)的綜合能力也存在差異，這就容易造成地區(qū)間政府所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量不一樣的問題。再次，如果把政府體系的整體看成一個(gè)超級(jí)大企業(yè)③，那么公民所接受到的服務(wù)是由高層級(jí)政府及基層政府共同提供的，由于存在信息不對(duì)稱性，高層級(jí)政府和基層政府在進(jìn)行公共產(chǎn)品的供給時(shí)，不能有效地協(xié)調(diào)起中央和地方以及地方之間的公共產(chǎn)品供給關(guān)系，這樣就有可能造成部分地區(qū)公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量?jī)?yōu)于其他地區(qū)。

3.地方政府政治決策的目標(biāo)多元性削弱了公共服務(wù)的供給動(dòng)力。在傳統(tǒng)單一的由上級(jí)對(duì)下級(jí)的考評(píng)中，上級(jí)黨政機(jī)構(gòu)最常使用的就是相對(duì)績(jī)效評(píng)估方式，在各個(gè)地方政府之間對(duì)比擇優(yōu)，而地方政府的主官就在這種考評(píng)機(jī)制的安排下開展一場(chǎng)以晉升為目的的“錦標(biāo)賽”[9]。然而由于各地方的資源條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，這時(shí)的晉升就會(huì)從注重“服務(wù)”轉(zhuǎn)向注重“亮點(diǎn)”工程，容易造成財(cái)政支出沒有真正落實(shí)到社會(huì)更為需要的領(lǐng)域，造成公共服務(wù)水平與政府供給水平之間的不一致。這種考評(píng)機(jī)制也過度依賴于GDP而不是公共服務(wù)供給等指標(biāo)，研究發(fā)現(xiàn)官員晉升每增加15%的可能性，年度GPD增長(zhǎng)率將提高0.06。[10]另外，不同政府部門之間由于存在著各自的“信息孤島”[11]，在進(jìn)行政策選擇時(shí)可能會(huì)出于部門利益而相互提供不完全信息，阻礙教育公共服務(wù)均等化進(jìn)程的推進(jìn)。

4.供給導(dǎo)向型公共服務(wù)供給模式造成了供需不協(xié)調(diào)。有學(xué)者指出，基本公共服務(wù)的供給模式可以分為兩種：供給導(dǎo)向型模式與需求導(dǎo)向型模式。[2]供給導(dǎo)向性模式是指政府直接根據(jù)自身對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體部署，對(duì)公共服務(wù)的供給直接進(jìn)行財(cái)政資金安排，需求導(dǎo)向性模式則是指政府在進(jìn)行公共產(chǎn)品供給時(shí)，通過收集、分析和處理公民群體對(duì)于公共服務(wù)的類型、品質(zhì)等的實(shí)際需求信息后，再進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政支出數(shù)目及支出結(jié)構(gòu)的安排。我國(guó)的政府公共服務(wù)供給模式主要是供給導(dǎo)向型模式，基本公共服務(wù)的提供水平主要取決于政府自身的總體部署以及政府的實(shí)際財(cái)政供給能力。一方面容易由于信息不對(duì)稱，無(wú)法對(duì)真正需要基本公共服務(wù)的地區(qū)、人群進(jìn)行判斷，造成財(cái)政支出的效用低下，使地區(qū)間的基本公共服務(wù)進(jìn)一步非均等化，另一方面由于地區(qū)之間人口的流動(dòng)，使不同地方政府的財(cái)政投入的效度、公民對(duì)于公共服務(wù)的滿意度等難以得到正確估量，不能真正地發(fā)揮財(cái)政支出對(duì)社會(huì)公平的保障功能。

五、推進(jìn)教育公共服務(wù)均等化的政策建議

（一）理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，加快政府行政體制改革

理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，逐步減少政府管理職能，增強(qiáng)政府的公共服務(wù)職能，是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要義。理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，一方面要求政府減少對(duì)微觀事物的干預(yù)，讓社會(huì)組織和公民個(gè)人更多地加入到自我管理的隊(duì)伍中，另一方面也要求政府必須要履行通過財(cái)政收支來(lái)進(jìn)行公共服務(wù)供給的職能，不斷地加大在義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)福利等方面的公共服務(wù)的供給數(shù)量、完善公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)。

加快行政體制改革是理順政府與市場(chǎng)之間關(guān)系的重要突破點(diǎn)。第一，必須要加快推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，減少行政層級(jí)，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，將不必要的行政管理費(fèi)用投入到社會(huì)公共物品的供給環(huán)節(jié)，同時(shí)要明確各部門權(quán)限，并通過制度手段有效消除相關(guān)部門之間的信息壁壘。第二，必須要加快推進(jìn)行政審批制度改革。行政審批制度不利于社會(huì)資源的合理流動(dòng)，也不利于市場(chǎng)主體公共服務(wù)功能的有效發(fā)揮，基本公共服務(wù)均等化需要政府功能的有效發(fā)揮，更需要社會(huì)力量的共同努力，因此必須切實(shí)地推進(jìn)行政審批制度的改革。

（二）明確中央和地方的職能及權(quán)限，促進(jìn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配

公共服務(wù)的供給有賴于中央和地方政府的有效協(xié)同，因此必須處理好四個(gè)問題：一是中央和地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的職能和權(quán)限問題；二是中央和地方政府的稅收權(quán)限問題；三是基本公共服務(wù)均等化的信息不對(duì)稱問題；四是不同地方政府之間的財(cái)力不均衡問題。

為此需要在以下四個(gè)層面進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范：第一，必須明確中央和地方在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過程中的各自職責(zé)，對(duì)公共服務(wù)供給的領(lǐng)域、層次、數(shù)量等進(jìn)行協(xié)商和分配，有計(jì)劃地對(duì)地區(qū)間的公共服務(wù)供給進(jìn)行分工和部署。第二，必須合理界定雙方的稅款征收權(quán)限，建立更為合理的轉(zhuǎn)移支付制度，以最大化地發(fā)揮財(cái)政資金的效用，保障各級(jí)政府的政府公共產(chǎn)品供給能力。第三，必須建立和完善基本公共服務(wù)相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，使得中央政府在進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)，能夠合理地將財(cái)政收入分配給公共服務(wù)配置較為不合理的地區(qū)。第四，必須在中央層面建立制度化路徑，以調(diào)節(jié)地區(qū)間的財(cái)力差距，矯正因不同地方財(cái)政收入差距而導(dǎo)致的財(cái)政支出差距問題。

（三）采取參與式預(yù)算等方式，擴(kuò)大公民對(duì)公共服務(wù)供給過程的參與

為了有效地解決當(dāng)前供給導(dǎo)向型公共服務(wù)提供模式造成的供需不協(xié)調(diào)問題，進(jìn)一步解決地區(qū)間公共服務(wù)非均等化問題，必須擴(kuò)大公民對(duì)公共服務(wù)供給過程的參與。公眾是公共服務(wù)的消費(fèi)客體，也是政府管理社會(huì)事物的委托人，公眾參與的擴(kuò)大不僅可以在公共服務(wù)供給和需求間保持相對(duì)平衡，提高財(cái)政支出的使用效率，也可以通過這一更為民主的方式實(shí)現(xiàn)公民對(duì)自身事物的自主管理，加強(qiáng)對(duì)政府活動(dòng)的監(jiān)督。

參與式預(yù)算是一種創(chuàng)新的社會(huì)管理方式，旨在增加社會(huì)公眾對(duì)公共支出提出建議的途徑，拓寬公民直接參與資源分配的渠道。[12]可以通過參與式預(yù)算等創(chuàng)新形式，給予公民表達(dá)公共服務(wù)供給中參與熱情的制度化渠道，繼而逐步實(shí)現(xiàn)從基層預(yù)算為開始、以垂直管理體系為鏈條、以自上而下為流動(dòng)方向的財(cái)政公共預(yù)算制定模式，增強(qiáng)財(cái)政支出預(yù)算的有效性。在這個(gè)過程中，首先要建立一個(gè)公正、透明的信息收集、分析、處理和發(fā)布渠道，保證公民參與的有效性。

（四）優(yōu)化基層政府財(cái)政體制，增強(qiáng)地方政府公共產(chǎn)品供給能力

地區(qū)間的財(cái)政收入差別直接影響著公共服務(wù)供給能力的差別，也是不斷加大地區(qū)間基本公共服務(wù)非均等化的重要原因，必須通過優(yōu)化基層政府的財(cái)政體制來(lái)增強(qiáng)地方政府公共產(chǎn)品的供給能力。一要通過推進(jìn)省管縣體制的改革，增強(qiáng)省級(jí)財(cái)政對(duì)基層財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等資金調(diào)配功能。二要通過完善地方財(cái)政預(yù)算安排，合理調(diào)整地方政府在公共服務(wù)供給方面的支出結(jié)構(gòu)。三是要通過對(duì)基層政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的整合協(xié)調(diào)，切實(shí)增強(qiáng)基層政府的公共服務(wù)機(jī)能。四是要加強(qiáng)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的橫向支持，重構(gòu)對(duì)口支援體系特別是橫向?qū)谥г?wù)體系。[13]

（五）完善官員績(jī)效考評(píng)方式，建立有效的問責(zé)和監(jiān)督機(jī)制

針對(duì)政府績(jī)效的多元化特征，現(xiàn)代政府體制有一個(gè)重要的制度安排，即運(yùn)用政治評(píng)估的模糊化特點(diǎn)，對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行政治評(píng)估。[14]與其他政治決策不同的是，基本公共服務(wù)均等化直接與全體公民利益相關(guān)，且與其有關(guān)的財(cái)政收支情況、均等化落實(shí)情況都可以通過較為明細(xì)的數(shù)據(jù)予以表述，為此有必要完善官員績(jī)效考評(píng)方式，建立有效的問責(zé)和監(jiān)督機(jī)制。一方面，上級(jí)政府需要對(duì)下級(jí)政府的公共服務(wù)供給的年度基本指標(biāo)進(jìn)行規(guī)定，以年度為單位進(jìn)行驗(yàn)收核算，從基礎(chǔ)層面避免地區(qū)間的公共服務(wù)均等化水平差異加大。另一方面，在官員的任用和選拔過程中，繼續(xù)減少地區(qū)GDP比重，加大公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)指標(biāo)的考量。

基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)問題在根本上是保證不同地區(qū)、不同群體之間的分配公平問題。這需要從制度層面解決中央和地方之間的財(cái)政收入分配問題、公共產(chǎn)品供給權(quán)限問題、政府官員考核問題，更需要促使目前政府供給導(dǎo)向型的公共產(chǎn)品供給模式轉(zhuǎn)向需求導(dǎo)向性供給模式。

除了在公共服務(wù)在“量”上的均等化之外，“質(zhì)”的均等化同樣應(yīng)引起政府部門的重點(diǎn)關(guān)注。公共服務(wù)的品質(zhì)問題因?yàn)殡y以度量化而容易被社會(huì)所忽視，因此，政府的財(cái)政支出在數(shù)額上和結(jié)構(gòu)上都應(yīng)該根據(jù)不同地方實(shí)際進(jìn)行調(diào)整，以切實(shí)地解決公民個(gè)體的具體困難，逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

注釋：

①財(cái)政橫向均等化由布坎南提出，是指一定地區(qū)中的個(gè)人無(wú)論處于何種狀態(tài)，都應(yīng)當(dāng)享有共同的財(cái)政待遇。

②嘉興市的教育支出數(shù)據(jù)為經(jīng)常性支出。

③在其經(jīng)典著作《企業(yè)的性質(zhì)》中，科斯曾把政府看作一個(gè)特殊的企業(yè)，它們的共性是在生產(chǎn)的組織形式上，企業(yè)生產(chǎn)的是私人產(chǎn)品，政府則生產(chǎn)公共產(chǎn)品。

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