《民族區(qū)域自治法》的實施與完善研究

【摘要】《民族區(qū)域自治法》頒布實施三十年來，對少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)、教育和文化衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)和保障作用。但是，從收入和生活條件等方面來看，民族區(qū)域自治地區(qū)和其他地區(qū)的差距不是縮小而是拉大了，而且也存在需要進(jìn)一步健全《民族區(qū)域自治法》以及加大執(zhí)法力度的問題。

【關(guān)鍵詞】民族區(qū)域自治法 實施 差異平等

一、《民族區(qū)域自治法》實施的近況

《民族區(qū)域自治法》頒布30周年，在一定程度上保障了民族區(qū)域自治地區(qū)自治權(quán)的行使，極大的促進(jìn)了少數(shù)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會各項事業(yè)的全面發(fā)展，堅持和完善了民族區(qū)域自治制度，促進(jìn)我國各民族共同團(tuán)結(jié)進(jìn)步、共同繁榮發(fā)展，維護(hù)了祖國的統(tǒng)一。

按照《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，少數(shù)民族有自主發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)利。由于少數(shù)民族地處偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)落后，國家在財政和稅收上采取扶持和優(yōu)惠政策，國家也投資改善少數(shù)民族基礎(chǔ)設(shè)施和交通條件、扶持少數(shù)民族教育和文化衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展。國家投資總規(guī)模約8500億元人民幣，對帶動民族自治地方和社會發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。《民族區(qū)域自治法》中也明確規(guī)定了國家對民族自治地方發(fā)展教育事業(yè)提供幫助。國家采取了一系列措施幫助民族自治地區(qū)，具體措施有發(fā)展教育、高考照顧和加分、開辦學(xué)校、培養(yǎng)少數(shù)民族人才和干部、鼓勵民族師范學(xué)生回到家鄉(xiāng)去。按照《民族區(qū)域自治法》中有關(guān)少數(shù)民族文化的規(guī)定，55個少數(shù)民族有了自己的簡史，53個少數(shù)民族有了自己的語言，用少數(shù)民族文字出版的圖書多達(dá)5000余部，同時，國家對少數(shù)民族文化事業(yè)投入專項資金，搶救文化遺產(chǎn)，近年來僅搶救和整理散藏在民間的少數(shù)民族古籍就達(dá)30萬種。[1]在社會事業(yè)方面，國家投資在民族自治地區(qū)建設(shè)醫(yī)院、農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村合作醫(yī)療等，在少數(shù)民族比較集中的54365個行政村實施了“村村通”工程。民族自治地方是我國自然資源主要集中的地區(qū)，又是生態(tài)系統(tǒng)相當(dāng)脆弱的地區(qū)。為了保護(hù)民族自治地方的生態(tài)環(huán)境，國務(wù)院為此專門制定了《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》。該規(guī)劃的四個重點地區(qū)和四項重點工程全部設(shè)在少數(shù)民族地區(qū)，主要有“天然林保護(hù)工程”和退耕還林、退耕還牧項目。20世紀(jì)80年代中后期，國家為扶持貧困牧區(qū)生產(chǎn)，確定了27個重點扶持的牧區(qū)貧困縣，每年撥出?？?000萬元，設(shè)立牧區(qū)扶貧貼息貸款。80年代末推行針對少數(shù)民族溫飽問題的“溫飽工程”計劃，90年代中期，又推行“八七扶貧攻堅計劃”。在2001年開始執(zhí)行的《中國農(nóng)村扶貧綱要》中，民族自治地方國家重點扶貧縣增加到了267個，不包括西藏，西藏整體被列入國家扶貧開發(fā)重點扶持范圍。此外，還提供貼息貸款等手段幫助民族自治地區(qū)建設(shè)和生產(chǎn)。從以上民族自治地區(qū)的發(fā)展來看，《民族區(qū)域自治法》的逐步實施為維護(hù)和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助的民族關(guān)系發(fā)揮了積極的作用，有力的促進(jìn)了中國少數(shù)民族民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)的發(fā)展。

《民族區(qū)域自治法》的真正落實情況還不能過高的估計。《民族區(qū)域自治法》并不能保障民族地方自治權(quán)的落實，《民族區(qū)域自治法》中地十八條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)所屬工作部門的干部中，應(yīng)該合理配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員?！?；第二十二條規(guī)定“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)錄用工作人員的時候，對實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)恼疹櫋?；第七十一條規(guī)定“高等學(xué)校和中等專業(yè)學(xué)校招

二、《民族區(qū)域自治法》實施政策落實問題

收新生的時候，對少數(shù)民族考生適當(dāng)放寬錄取標(biāo)準(zhǔn)和條件，對人口特少的少數(shù)民族考生給予特殊照顧等。這些條款的規(guī)定隨意性大，沒有標(biāo)準(zhǔn)和可管理性?！睹褡鍏^(qū)域自治法》中有些條款沒有下文，比如雖然《中華人民共和國對外貿(mào)易法》地37條規(guī)定了：“國家扶持和促進(jìn)民族自治地方和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的對外貿(mào)易”。但是具體怎么做，卻沒有配套的政策出臺，致使法律流于形式，導(dǎo)致“鼓勵民族自治地方外貿(mào)發(fā)展缺乏相應(yīng)的法律保障，政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性容易受到一些階段性困難和問題的干擾，難以落實到實處，也影響政策的可預(yù)見性?！盵4] 《民族區(qū)域自治法》規(guī)定模糊，不具有可操作性，又缺乏相應(yīng)的法律解釋，影響了民族區(qū)域自治權(quán)的真正的行使。

社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)在不斷的變化，《民族區(qū)域自治法》雖然在2001年做過修改，卻不能滿足社會發(fā)展的快速變化，法律的制定遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會的發(fā)展和需要，脫離實際，法律落后等于無法可依?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第32條規(guī)定：“ 民族自治地方的自治機(jī)關(guān)有管理地方財政的自主權(quán)”。 1994年，分稅制財政管理體制實行之后，個人所得稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、屬于地方收入?！吨腥A人民共和國固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅暫行條例》第15條規(guī)定，對少數(shù)民族地區(qū)投資方向調(diào)節(jié)稅的優(yōu)惠辦法另行規(guī)定。沒有下文。在國家機(jī)關(guān)的相關(guān)財政政策決策實施的過程中，民族自治地方的自治權(quán)沒有真正被考慮，而改革使得對少數(shù)民族的優(yōu)惠單純變?yōu)榉龀趾椭е?，在政策上幾乎采取了“一刀切”的行為，民族地區(qū)和別的省市沒有區(qū)別?！皳?jù)財政部的的專家研究得出的結(jié)果是：目前，我國地區(qū)間稅收負(fù)擔(dān)水平也存在明顯的差異，表現(xiàn)出民族地區(qū)的稅收負(fù)擔(dān)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)稅收負(fù)擔(dān)的情況?！盵3]

目前民族區(qū)域自治法在實施的過程中存在的最大問題是，我國《民族區(qū)域自治法》中的多項條款以及對少數(shù)民族地區(qū)的優(yōu)惠政策在市場經(jīng)濟(jì)體制下難以兌現(xiàn)，就民族區(qū)域自治法規(guī)定的優(yōu)惠政策，民族自治地區(qū)由于自身的限制受到的優(yōu)惠很少，但是東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平雖然已經(jīng)高于國內(nèi)其他地區(qū)，還在享受稅收優(yōu)惠，這樣民族自治法規(guī)定的優(yōu)惠政策流于形式，而事實上，東部沿海更多的分享了改革的果實，獲得了真正的利益。在國家現(xiàn)代化的過程中，國家在少數(shù)民族地區(qū)投資了一大批建設(shè)水電能源、石油化工、冶金礦山原材料等產(chǎn)業(yè)，在資源的開采和開發(fā)中，少數(shù)民族地區(qū)資源和生態(tài)遭到了極大的破壞，原本用于資源開發(fā)的利益補償機(jī)制根本沒有辦法落實，造成了環(huán)境的嚴(yán)重的惡化，有些礦產(chǎn)資源已經(jīng)開發(fā)殆盡，民族地區(qū)卻沒有達(dá)到足夠的補償和發(fā)展。從人均GDP來看，1980年----2003年，西部與東部由1：1.92擴(kuò)大到了1：2.59。[4]南水北調(diào)、退耕還林，但是已經(jīng)破壞的環(huán)境嚴(yán)重危害了少數(shù)民族的生存狀況，比

作者簡介：李京樺（1977— ）女，河南新鄉(xiāng)人，河南師范大學(xué)政治與管理科學(xué)學(xué)院講師，主要從事政治學(xué)、民族政治學(xué)研究，中央民族大學(xué)馬列學(xué)院2013級博士生。

如很多內(nèi)地人到內(nèi)蒙挖掘“發(fā)菜“導(dǎo)致了內(nèi)蒙古草原的極大破壞，至少造成了每年30億元的經(jīng)濟(jì)損失。[7]民族區(qū)域自治法對財政、教育、傳統(tǒng)文化等等個方面的規(guī)定都存在這些問題，因為法律制度政策化傾向嚴(yán)重，致使法律規(guī)范彈性過大，難以落實，權(quán)威降低。民族區(qū)域自治法還不能在遵循市場規(guī)律的過程中，保障民族地區(qū)自主的發(fā)展，縮小與其他地區(qū)的差距。針對民族地區(qū)的就業(yè)問題，一直沒有相應(yīng)的政策和法律出臺，在市場競爭下沒有那個企業(yè)會照顧少數(shù)民族人民就業(yè)。

汪暉認(rèn)為民族區(qū)域自治綜合了傳統(tǒng)制度與現(xiàn)代平等，是一種差異平等的實踐。當(dāng)前民族區(qū)域自治面臨的恰恰是一種差異平等的危機(jī)，差異的消失，以及平等的空洞與被簡單化。面對這種挑戰(zhàn)和危機(jī)，在現(xiàn)代社會，制度和政策、法律會有相應(yīng)的協(xié)調(diào)與平衡，在中國就是以民族區(qū)域自治法來保護(hù)少數(shù)民族這個弱勢群體，提供少數(shù)民族在制度和政策上的優(yōu)惠政策。但是分析少數(shù)民族地區(qū)的情況，我們可以看出民族區(qū)域自治法的執(zhí)行效果并不能體現(xiàn)法律的尊嚴(yán)和嚴(yán)肅性。

汪暉強(qiáng)調(diào)民族間由于各種歷史因素積累而成的差異和矛盾，并不必然的造成沖突，而“族群關(guān)系的重新階級化”卻是民族地區(qū)發(fā)生沖突的關(guān)鍵因素。在各個民族內(nèi)部都有富人和窮人集團(tuán)，新疆民族自治區(qū)的階級結(jié)構(gòu)和民族結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，矛盾的凸顯是在國有企業(yè)改制之后，原本計劃經(jīng)濟(jì)時期對少數(shù)民族就業(yè)照顧的比例，隨著改制許多工人失業(yè)，失去國有企業(yè)庇護(hù)的少數(shù)民族再就業(yè)時比漢族要困難的多，一方面民族產(chǎn)業(yè)在多個領(lǐng)域缺乏競爭力，另一方面任何企業(yè)都需要有文化和技術(shù)熟練的工人，相對來說，漢族占優(yōu)勢。因此在新疆自治區(qū)內(nèi)部，新疆人也有被邊緣化的趨勢。城鄉(xiāng)差異是 “族群關(guān)系的重新階級化”的另一個方面。少數(shù)民族地區(qū)新疆和西藏城市階層以的富人和漢人為主。對于少數(shù)民族來說，落后和貧窮有歷史和文化的原因。民族地區(qū)的民族問題與分配問題密切相關(guān)，面對分配平等和能力平等給少數(shù)民族人口帶來的雙重危機(jī)，我們需要考慮的是通過相應(yīng)的制度和政策，如何確保民族區(qū)域內(nèi)部的民族平等。當(dāng)前，國家以民族區(qū)域自治法為法律框架，在制度和政策上對少數(shù)民族實行優(yōu)惠除了入學(xué)和生育等，更應(yīng)該在就業(yè)上按比例進(jìn)行分配，而不是放任“自然選擇”。[5]

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[3]潘岳.中國環(huán)保已到了最緊要的關(guān)頭[EB/OL].http//www.china.com.cn，2004-10-28.

[4] 李錦、羅瓊昭著.西部生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)[M]民族出版社.2001.P85.

[5]轉(zhuǎn)引自汪暉.再問“什么的平等”？.文化縱橫[J].2011.12.