美國(guó)中小學(xué)校供餐體系的實(shí)施及啟示

摘 要：在世界各國(guó)的學(xué)校供餐服務(wù)中，美國(guó)是開(kāi)展較早、實(shí)施成效較為明顯的國(guó)家之一。美國(guó)學(xué)校供餐的實(shí)施特色包括：形式多樣，受眾面廣；法律健全，立法先行；政府主導(dǎo)，多方監(jiān)管；營(yíng)養(yǎng)要求具體，且不斷更新；以人為本，確保公平。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)剛剛起步的學(xué)校供餐計(jì)劃具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：美國(guó)；中小學(xué)；學(xué)校供餐

學(xué)校供餐是指向在校學(xué)生提供食物。學(xué)校供餐大致可分為兩大類(lèi)：一是在校供餐模式，即學(xué)生在學(xué)校享用食物（在校供餐模式又分為學(xué)校提供營(yíng)養(yǎng)膳食和學(xué)校提供高能量的餅干或小吃）；二是把學(xué)校分發(fā)的口糧帶回家模式，即在校學(xué)生的家庭可分到食物。[1]

近年來(lái)，在教育公平以及素質(zhì)教育的大背景下，學(xué)生的身體素質(zhì)和膳食營(yíng)養(yǎng)受到了民眾越來(lái)越多的關(guān)注和重視。環(huán)顧全球，建立與完善義務(wù)教育階段內(nèi)的學(xué)校供餐機(jī)制不僅是教育領(lǐng)域的重要課題，也是各國(guó)促進(jìn)兒童身心健康、保證義務(wù)教育順利發(fā)展的重要途徑。在世界各國(guó)的學(xué)校供餐服務(wù)中，美國(guó)是開(kāi)展較早、實(shí)施成效較為明顯的國(guó)家之一。

一、美國(guó)學(xué)校供餐的實(shí)施歷程[2]

美國(guó)最早的學(xué)校供餐始于1853年，紐約兒童救助協(xié)會(huì)開(kāi)展了一項(xiàng)為職業(yè)學(xué)校學(xué)生提供膳食服務(wù)的計(jì)劃。然而，這項(xiàng)計(jì)劃并沒(méi)有足夠的勢(shì)頭去影響其他組織或市政當(dāng)局投身于學(xué)校供餐服務(wù)，故沒(méi)有產(chǎn)生較大的社會(huì)影響。直到1904年，隨著羅伯特·亨特（Robert Hunter）的《貧窮》（Poverty）以及約翰·斯帕格（John Spargo）的《孩子們的痛苦呻吟》（The Bitter Cry of the Children）兩部著作的先后出版，越來(lái)越多的美國(guó)民眾認(rèn)識(shí)到兒童營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題的嚴(yán)重性以及學(xué)校供餐的重要性，一些地區(qū)的私人慈善機(jī)構(gòu)、學(xué)校聯(lián)盟以及當(dāng)?shù)貙W(xué)校委員會(huì)基于對(duì)營(yíng)養(yǎng)不良學(xué)生學(xué)習(xí)能力的關(guān)注，開(kāi)始致力于學(xué)校供餐服務(wù)。

20世紀(jì)30年代，美國(guó)國(guó)內(nèi)爆發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在校學(xué)生饑餓以及營(yíng)養(yǎng)不良的問(wèn)題引起了全國(guó)關(guān)注。在聯(lián)邦政府和民間慈善組織的共同推動(dòng)下，學(xué)校供餐項(xiàng)目發(fā)展迅速。到1942年，所有的州都推行了學(xué)校午餐計(jì)劃。然而，在城市或農(nóng)村綜合區(qū)較大的學(xué)校，設(shè)備的安裝以及校舍添置或重建是相當(dāng)昂貴的。如果此項(xiàng)目未來(lái)沒(méi)有持久的保障，那么對(duì)于學(xué)校來(lái)說(shuō)就是一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)的投資。因此，有些學(xué)校的董事會(huì)猶豫是否承接學(xué)校供餐項(xiàng)目。

為保障學(xué)校供餐的長(zhǎng)久性和穩(wěn)定性以及充足的撥款，1946年美國(guó)總統(tǒng)杜魯門(mén)簽署了《國(guó)家學(xué)校午餐法》（National School Lunch Act，NSLA），正式提出實(shí)行全國(guó)學(xué)校午餐計(jì)劃。該法的頒布使學(xué)校供餐有了永久性的合法地位以及財(cái)政保障，美國(guó)學(xué)校供餐納入了法制軌道。此后，在政府的大力支持下，美國(guó)學(xué)校供餐體系逐步完善。如今，美國(guó)學(xué)校供餐體系已成為包含全國(guó)學(xué)校午餐計(jì)劃（National School Lunch Program，NSLP）、學(xué)校早餐計(jì)劃（School Breakfast Program，SBP）、專(zhuān)項(xiàng)牛奶計(jì)劃（Special Milk Program，SMP）、新鮮水果和蔬菜計(jì)劃（Fresh Fruit and Vegetable Program，F(xiàn)FVP）在內(nèi)的一個(gè)全面且公平的供餐體系，不僅促進(jìn)了美國(guó)兒童及青少年的營(yíng)養(yǎng)健康，同時(shí)對(duì)美國(guó)農(nóng)、牧、漁等產(chǎn)業(yè)也有一定的扶持作用。

二、美國(guó)學(xué)校供餐的實(shí)施特色

（一）形式多樣，受眾面廣

美國(guó)學(xué)校供餐包含全國(guó)學(xué)校午餐計(jì)劃、學(xué)校早餐計(jì)劃、專(zhuān)項(xiàng)牛奶計(jì)劃、新鮮水果和蔬菜計(jì)劃，幾乎覆蓋了全美義務(wù)教育階段的所有在校學(xué)生，構(gòu)成了龐大的學(xué)校供餐體系。全國(guó)學(xué)校午餐計(jì)劃與學(xué)校早餐計(jì)劃面向的是公立學(xué)校、非贏利學(xué)校、住宅托幼機(jī)構(gòu)的兒童及青少年。凡是在參加全國(guó)學(xué)校午餐計(jì)劃和學(xué)校早餐計(jì)劃的學(xué)校就學(xué)的學(xué)生，都可以申請(qǐng)享用營(yíng)養(yǎng)均衡的校餐（主要根據(jù)學(xué)生家庭收入確定支付金額）。專(zhuān)項(xiàng)牛奶計(jì)劃是為沒(méi)有參加聯(lián)邦其他的兒童營(yíng)養(yǎng)膳食計(jì)劃（如全國(guó)學(xué)校午餐計(jì)劃、學(xué)校早餐計(jì)劃）的學(xué)校、托幼機(jī)構(gòu)或符合資格的露營(yíng)團(tuán)隊(duì)（如學(xué)生夏令營(yíng)）的學(xué)生提供牛奶；參加全國(guó)學(xué)校午餐計(jì)劃或?qū)W校早餐計(jì)劃的學(xué)校也可參加專(zhuān)項(xiàng)牛奶計(jì)劃，但只能為沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)校餐的學(xué)前班或半天班的幼兒園的兒童提供牛奶。新鮮水果和蔬菜計(jì)劃專(zhuān)為小學(xué)生提供每周兩天的新鮮水果或蔬菜。這些計(jì)劃各具特色，相互補(bǔ)充并密切配合，使得美國(guó)學(xué)校供餐體系日益強(qiáng)大，為越來(lái)越多的美國(guó)兒童服務(wù)。2012年，參加全國(guó)學(xué)校午餐計(jì)劃的學(xué)生人數(shù)高達(dá)3100萬(wàn)，參加學(xué)校早餐計(jì)劃的學(xué)生人數(shù)達(dá)1290萬(wàn)，專(zhuān)項(xiàng)牛奶計(jì)劃已經(jīng)覆蓋3647所學(xué)校和托幼機(jī)構(gòu)、571個(gè)夏令營(yíng)組織以及482非住宅的托幼機(jī)構(gòu)。需要指出的是，以上所有計(jì)劃都需符合要求的學(xué)?；驒C(jī)構(gòu)主動(dòng)申請(qǐng)參加。[3][4][5] [6]

（二）法律健全，立法先行

美國(guó)學(xué)校供餐體系的每一次發(fā)展與突破都離不開(kāi)相關(guān)法律法規(guī)的制定。自學(xué)校供餐實(shí)施以來(lái)，先后頒布的多部法律形成了健全的保障體系。立法先行的特點(diǎn)使得學(xué)校供餐項(xiàng)目的實(shí)施有章可循、有法可依。1946年，《全國(guó)學(xué)校午餐法》的頒布使得學(xué)校供餐納入了法制軌道，對(duì)于美國(guó)學(xué)校供餐體系的發(fā)展具有里程碑的意義；《1966年兒童營(yíng)養(yǎng)法》（Child Nutrition Act of 1966）提出了學(xué)校早餐試行計(jì)劃；《2002年農(nóng)場(chǎng)安全與農(nóng)村投資法案》（The Farm Security and Rural Investment Act of 2002）中的營(yíng)養(yǎng)部分提出了新鮮水果和蔬菜試驗(yàn)計(jì)劃，政府撥款600萬(wàn)美金為四個(gè)州指定的小學(xué)和一個(gè)印第安部落組織免費(fèi)提供新鮮的水果、干果及蔬菜。此外，還包括《2004兒童營(yíng)養(yǎng)和WIC重新授權(quán)法》（Child Nutrition and WIC Reauthorization Act of 2004）、《2010年健康、無(wú)饑餓的兒童法》（The Healthy、Hunger-Free Kids Act of 2010）等。這些法律法規(guī)的制定與不斷修訂是規(guī)范學(xué)校供餐管理、順利開(kāi)展相關(guān)計(jì)劃的關(guān)鍵。[7]

（三）政府主導(dǎo)，多方監(jiān)管

為加強(qiáng)學(xué)校供餐管理的規(guī)范性和系統(tǒng)性，美國(guó)的學(xué)校供餐實(shí)行較為完善的管理體系和分級(jí)保障制度。美國(guó)學(xué)校供餐項(xiàng)目在聯(lián)邦一級(jí)由美國(guó)農(nóng)業(yè)部總負(fù)責(zé)，其他部門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、配合；農(nóng)業(yè)部下屬的食品營(yíng)養(yǎng)局（FNS）專(zhuān)門(mén)管理各項(xiàng)計(jì)劃的具體實(shí)施。在州一級(jí)，學(xué)校供餐項(xiàng)目通常由各州的教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行督促，主要通過(guò)與學(xué)校食品供應(yīng)商簽訂協(xié)議來(lái)掌握各計(jì)劃進(jìn)程。根據(jù)《全國(guó)學(xué)校午餐法》第14部分的規(guī)定，美國(guó)成立了。國(guó)家咨詢委員會(huì)由13位來(lái)自社會(huì)各階層的成員組成，具有廣泛的代表性。該委員會(huì)主要開(kāi)展學(xué)校營(yíng)養(yǎng)午餐、兒童營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目的研究，以及提供實(shí)施建議等。此外，美國(guó)學(xué)校供餐的順利實(shí)施離不開(kāi)學(xué)生家長(zhǎng)與社區(qū)的參與、全社會(huì)的監(jiān)督，學(xué)?；?qū)W區(qū)通過(guò)媒體向民眾宣傳學(xué)校供餐的相關(guān)政策，保證學(xué)生家長(zhǎng)充分了解學(xué)校供餐的政策內(nèi)容，并將每一周的食譜提前公布在學(xué)校網(wǎng)站、學(xué)校宣傳欄或宣傳單上，接受社會(huì)民眾特別是學(xué)生家長(zhǎng)的質(zhì)詢與意見(jiàn)。另外，學(xué)校還與社區(qū)通力合作，舉辦營(yíng)養(yǎng)知識(shí)宣傳與普及工作，共同提高學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)健康水平。[8]

（四）營(yíng)養(yǎng)要求具體，不斷更新

美國(guó)的各項(xiàng)學(xué)校供餐計(jì)劃都有其詳盡的營(yíng)養(yǎng)要求，其中全國(guó)學(xué)校午餐計(jì)劃和學(xué)校早餐計(jì)劃還對(duì)各學(xué)段的學(xué)生有不同的卡路里限制，以確保各年齡段學(xué)生獲得適量的營(yíng)養(yǎng)[9]。專(zhuān)項(xiàng)牛奶計(jì)劃所提供的牛奶除要求脫脂或低脂（1%）外，其維A與維D的含量必須達(dá)到食品和藥品管理局（Food and Drug Administration）規(guī)定的水平 [10]。由于目前美國(guó)兒童及青少年肥胖與超重現(xiàn)象嚴(yán)重，2013年，第一夫人米歇爾·奧巴馬（Michelle Obama）和農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)維爾薩克（Tom Vilsack）公布了營(yíng)養(yǎng)校餐新標(biāo)準(zhǔn)。新標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，學(xué)校應(yīng)提供更多的水果蔬菜以及粗糧，只能提供脫脂或低脂（1%）的液體奶，逐漸減少學(xué)生飲食中鈉的含量，控制學(xué)生飲食中飽和脂肪與卡路里的含量，盡量減少反式脂肪。[11]

（五）以人為本，確保公平

在美國(guó)學(xué)校供餐體系中，政府優(yōu)先幫助經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生享受到營(yíng)養(yǎng)的食物。任何在參加全國(guó)學(xué)校午餐計(jì)劃或?qū)W校早餐計(jì)劃的學(xué)校就學(xué)的學(xué)生都可自愿申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)校餐（以下校餐泛指早餐或午餐）。根據(jù)學(xué)生的家庭收入情況，按照學(xué)生家庭收入與聯(lián)邦規(guī)定的貧困線的百分比將學(xué)校早餐與午餐分為免費(fèi)、減價(jià)、全價(jià)三種支付方式 [12]。劃分的具體標(biāo)準(zhǔn)為：家庭收入低于或等于聯(lián)邦貧困線130%的學(xué)生可享用免費(fèi)校餐；家庭收入介于聯(lián)邦貧困線130%～185%之間的學(xué)生可享用減價(jià)校餐，但學(xué)生支付的費(fèi)用一般不能超過(guò)40美分；家庭收入高于聯(lián)邦貧困線185%的學(xué)生則要全價(jià)支付校餐費(fèi)用，但這部分學(xué)生實(shí)際上仍然能夠享受到一定的補(bǔ)助。2013年7月1日至2014年6月30日，美國(guó)貧困標(biāo)準(zhǔn)的130%的四口之家的總收入為30615美元，，美國(guó)貧困標(biāo)準(zhǔn)的185%四口之家的總收入為43568美元。[13]

此外，處于以下三種情況的兒童也可以享用免費(fèi)校餐：第一，如果家庭正享有臨時(shí)援助貧困家庭項(xiàng)目（TNAF）、補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃（SNAP）、印度預(yù)留食品分配計(jì)劃（FDPIR）的福利，那么該家庭的孩子就可以享受免費(fèi)校餐；第二，正在接受醫(yī)療補(bǔ)助的兒童；第三，兒童福利機(jī)構(gòu)或寄養(yǎng)中心等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)照看或安置的無(wú)家可歸或離家出走的兒童、經(jīng)法院宣判由某一家庭負(fù)責(zé)照料的收養(yǎng)兒童、參加國(guó)家啟蒙計(jì)劃（federally-funded Head Start programs）的兒童、參加移民教育計(jì)劃（Migrant Education Program）的兒童。學(xué)校不得對(duì)享受免費(fèi)或減價(jià)校餐的兒童采取物理隔離或其它歧視措施，也不得通過(guò)賦予特殊標(biāo)記或標(biāo)簽、宣布或發(fā)布名單，以及其他方式公開(kāi)這些兒童的身份。[14]

三、美國(guó)學(xué)校供餐對(duì)我國(guó)的啟示

美國(guó)的中小學(xué)校供餐體系已趨于成熟和完善，而我國(guó)義務(wù)教育階段的學(xué)校供餐項(xiàng)目還處于起步階段，迫切地需要借鑒美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)以實(shí)現(xiàn)我國(guó)學(xué)校供餐快速、健康的發(fā)展。

（一）加大政府的支持力度，逐步擴(kuò)大資助范圍

美國(guó)學(xué)校供餐體系的快速發(fā)展與美國(guó)聯(lián)邦政府的高度重視是分不開(kāi)的，其大量的資金投入為其發(fā)展提供了保障。2012年，政府在學(xué)校午餐計(jì)劃中投入116億美元，在早餐計(jì)劃中投入33億美元，在特別牛奶計(jì)劃中投入1230萬(wàn)美元[15][16][17]。目前，我國(guó)的學(xué)校供餐項(xiàng)目還沒(méi)有足夠的資金保障。但是，我們要充分重視義務(wù)教育學(xué)校供餐的意義，將其置于國(guó)家發(fā)展的重要位置。除加大國(guó)家財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的資金投入外，我們還應(yīng)在各項(xiàng)政策的制定上充分考慮義務(wù)教育階段學(xué)校供餐體系的發(fā)展，如對(duì)供餐項(xiàng)目的相關(guān)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)實(shí)行稅收減免，以降低供餐的成本等。

（二）加強(qiáng)立法工作，建立健全各項(xiàng)管理制度

任何政策的良好實(shí)施都離不開(kāi)相關(guān)法律法規(guī)的保障，對(duì)于學(xué)校供餐這一涉及領(lǐng)域較多、實(shí)施較為復(fù)雜的項(xiàng)目而言，嚴(yán)格的法律保障更是必要的。美國(guó)早在1946年就頒布了《國(guó)家學(xué)校午餐法》，到目前為止，已先后頒布了十幾部涉及學(xué)校供餐項(xiàng)目的法案與規(guī)章，涉及學(xué)校供餐的各個(gè)方面。同時(shí)，美國(guó)學(xué)校供餐體系的每一次擴(kuò)展都以相關(guān)立法為先導(dǎo)，保證了試行計(jì)劃的順利實(shí)施。這方面正是我國(guó)現(xiàn)行學(xué)校供餐項(xiàng)目的薄弱之處，制定完善的法律體系是我國(guó)學(xué)校供餐項(xiàng)目現(xiàn)階段急需解決的問(wèn)題。

（三）堅(jiān)持政府主導(dǎo)，調(diào)動(dòng)多方積極性

學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃是一項(xiàng)規(guī)模龐大而復(fù)雜的項(xiàng)目，如要保證該計(jì)劃運(yùn)行的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，不僅需要雄厚的資金投入，而且需要相關(guān)部門(mén)的通力配合，政府的領(lǐng)導(dǎo)。但是，僅此是不夠的，特別是我國(guó)的學(xué)校供餐體系剛剛萌芽，在資金、監(jiān)管等方面需要社會(huì)組織或慈善機(jī)構(gòu)的支持與幫助，需要調(diào)動(dòng)大眾傳媒的影響力，使社會(huì)各界人士及其廣大民眾認(rèn)識(shí)到學(xué)校供餐對(duì)學(xué)生發(fā)展的重要性。此外，不能忽視學(xué)生家長(zhǎng)的作用。因此，我們要調(diào)動(dòng)多方力量，形成一個(gè)從中央到地方、從政府到民間、從團(tuán)體到個(gè)人的強(qiáng)大網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)學(xué)校供餐體系的良好運(yùn)行。

（四）關(guān)注城市薄弱學(xué)校、貧困學(xué)生

在美國(guó)的供餐體系中，相關(guān)的政策總是向經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生傾斜。我國(guó)的學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的受益群體也是農(nóng)村地區(qū)的貧困學(xué)生，可我們不能忽視城市中的貧困學(xué)生。鑒于我國(guó)的財(cái)政壓力，可以在我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育全體學(xué)生享有免費(fèi)午餐的基礎(chǔ)上，對(duì)城市義務(wù)教育階段的學(xué)生實(shí)行相對(duì)靈活的午餐計(jì)劃。其實(shí)施可根據(jù)學(xué)生家庭收入的高低提供不同的膳食補(bǔ)助，對(duì)于情況特殊的學(xué)生予以特殊照顧。只有這樣，才實(shí)現(xiàn)真正的教育公平。

（五）具體實(shí)施要因地制宜，與時(shí)俱進(jìn)

因?yàn)槲覈?guó)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，東部與西部、城市與農(nóng)村的學(xué)生營(yíng)養(yǎng)狀況顯現(xiàn)出整體差異性，且各地風(fēng)俗、飲食習(xí)慣不盡不同，所以在滿足整體營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，要考慮到個(gè)別營(yíng)養(yǎng)素的添加，對(duì)于食物種類(lèi)的選購(gòu)也要靈活。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家要適時(shí)地增加資金投入；有關(guān)部門(mén)要定期檢查學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)狀況并據(jù)此調(diào)整學(xué)校供餐的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。此外，在計(jì)劃的實(shí)施中會(huì)逐漸暴露出一些問(wèn)題，故其各項(xiàng)政策、管理辦法、監(jiān)督機(jī)制、評(píng)價(jià)系統(tǒng)等應(yīng)及時(shí)修訂。

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編輯 李廣平