對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及收益分配的相關(guān)思考

摘要：隨著我國(guó)土地制度改革的日益深化及城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)成為我國(guó)土地制度改革中需要重點(diǎn)注意的問(wèn)題。其中，集體建設(shè)用地的收益分配是其中的重要組成部分，目前存在收益主體不清晰、權(quán)益得不到有效保障等大量問(wèn)題?；诖?，文章對(duì)我國(guó)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)及收益分配的現(xiàn)狀進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；使用權(quán)制度；收益分配；現(xiàn)狀；建議

伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)越來(lái)越頻繁，規(guī)模也日益增大。然而，由于我國(guó)目前關(guān)于土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)的缺失，對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)及管理等仍然存在很多空白，導(dǎo)致存在大量的土地隱形交易市場(chǎng)，國(guó)家、集體及個(gè)人的權(quán)益都受到不同程度傷害，同時(shí)對(duì)我國(guó)的農(nóng)村基本建設(shè)、耕地保護(hù)及生態(tài)建設(shè)等都產(chǎn)生一些不利影響。針對(duì)這些問(wèn)題，近些年來(lái)我國(guó)大量學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了調(diào)查和研究，發(fā)現(xiàn)集體建設(shè)用地的收益分配機(jī)制的完善是流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。然而，目前學(xué)界對(duì)集體建設(shè)用地的收益分配機(jī)制仍然存在很大爭(zhēng)議，主要集中在收益分配的主體、關(guān)系及土地流轉(zhuǎn)價(jià)格確定方面。筆者從自身的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，結(jié)合相關(guān)的理論和研究成果，對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)及收益分配的現(xiàn)狀進(jìn)行分析并提出自己的對(duì)策建議，以期提供一些有建議的參考成果。

一、我國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及收益分配的現(xiàn)狀分析

根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，集體建設(shè)用地是不允許隨意流轉(zhuǎn)的。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，很多農(nóng)村出于集體利益最大化及增加農(nóng)民收入等因素考慮，暗地里存在普遍的集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。這種隱形的集體土地流轉(zhuǎn)嚴(yán)重?cái)_亂了我國(guó)土地交易市場(chǎng)的秩序，大量的集體建設(shè)用地被低價(jià)轉(zhuǎn)讓或出租，土地流失的情況比較嚴(yán)重。近些年來(lái)，國(guó)家和地方政府開(kāi)始認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，逐步的采取措施對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范和管理，江蘇、河南、安徽、廣東等地相繼的推出了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)政策，出臺(tái)了一系列的條例和管理辦法。根據(jù)轉(zhuǎn)讓收益分配的方式，可以歸為兩大類(lèi)：

第一類(lèi)屬于政府參與分配型，其中以江蘇蘇州、安徽蕪湖及河南安陽(yáng)等地最為典型。蘇州市將土地收益的分配方式分為市、縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三級(jí)，集體土地流轉(zhuǎn)收益的30%歸三級(jí)政府所有，剩下的70%歸集體所有；蕪湖市出臺(tái)了《農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施細(xì)則》，文件中規(guī)定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益扣除相關(guān)稅費(fèi)的部分，在市政府、縣區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及農(nóng)民集體中按照1：2：5：2的比例來(lái)進(jìn)行分配；安陽(yáng)市將集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)收益按照所有者和管理者進(jìn)行分配，其中存量建設(shè)用地在所有者和管理者之間按照4：6的比例進(jìn)行分配，農(nóng)戶宅基地在所有者和管理者之間按照8：2的比例進(jìn)行分配。

第二類(lèi)屬于政府不參與分配型，其中以浙江和廣東等地較為典型。浙江省相關(guān)試點(diǎn)工作中，流轉(zhuǎn)收益是按照土地所有權(quán)隸屬關(guān)系來(lái)進(jìn)行分配，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)分配收益，市縣政府不參與分配。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的土地轉(zhuǎn)讓收益全額劃歸本級(jí)政府所有，村一級(jí)所擁有的土地收益則以繳納手續(xù)費(fèi)的形式將5%的收益劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，80%歸村集體所有；廣東省的相關(guān)地方也推出了相似的政策。

從以上幾個(gè)地方的分配規(guī)定來(lái)看，一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益得到了充分的保護(hù)，分配的收益平均在70%左右；二是體現(xiàn)出我國(guó)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)及收益分配還存在很大的地區(qū)差異性。

二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及收益分配中存在的問(wèn)題

目前我國(guó)各地推行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)以及收益的實(shí)踐中，農(nóng)民集體的經(jīng)濟(jì)利益基本上得到了很好的保護(hù)，也考慮到了各級(jí)政府的利益。然而，由于我國(guó)相關(guān)土地法律法規(guī)的不健全以及經(jīng)濟(jì)利益糾葛等眾多因素制約，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)及收益分配還存在一些問(wèn)題。

（一）集體建設(shè)用地收益分配的主體不一致，還存在爭(zhēng)議

目前，對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配主體，還存在很多的爭(zhēng)議，政府、農(nóng)民集體及農(nóng)民作為主體都各自持有分配的權(quán)利依據(jù)。首先，農(nóng)民集體是集體建設(shè)用地的土地所有者，根據(jù)我國(guó)法律賦予的所有權(quán)及實(shí)際的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，農(nóng)民集體參與分配的權(quán)利是毋庸置疑的。其次，農(nóng)民是集體建設(shè)用地的使用權(quán)所有者，且土地是我國(guó)農(nóng)民安身立命之本，其參與流轉(zhuǎn)收益的分配也是非常必要的；政府作為國(guó)家權(quán)利的代表，在土地流轉(zhuǎn)、土地開(kāi)發(fā)及土地價(jià)值提升等方面也發(fā)揮著非常重要的作用，因此其參與土地收益分配也是有根據(jù)的。從當(dāng)前各地改革試點(diǎn)的實(shí)踐來(lái)看，參與收益分配的主體不一致，有的地方突出農(nóng)民集體的主導(dǎo)地位，有的地方突出政府的主導(dǎo)地位，還有的地方政府不參與分配。目前，最核心的爭(zhēng)議還在于政府是否可以成為土地收益分配的主體及政府在收益分配中如何定位角色。

（二）集體建設(shè)用地收益分配缺乏理論依據(jù)及實(shí)踐基礎(chǔ)

盡管各地相繼對(duì)收益分配的比例進(jìn)行了規(guī)定和劃分，然而集體土地所有權(quán)主體在各級(jí)地方政府以及農(nóng)民集體、農(nóng)民之間的分配關(guān)系仍然沒(méi)有縷清，各試點(diǎn)地區(qū)的收益分配比例的科學(xué)合理性也有待檢驗(yàn)。收益分配比例的確定往往都是根據(jù)各權(quán)利主體的訴求及主觀認(rèn)定來(lái)制定的，如何將收益在各權(quán)利主體之間進(jìn)行分配并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有相關(guān)的理論依據(jù)。一些地區(qū)通過(guò)各種量化的手段和形式來(lái)制定收益分配比例和措施，盡管取得了一些成效，但是仍然沒(méi)有形成一整套科學(xué)完整的理論體系。

（三）集體建設(shè)用地收益分配缺乏政策支撐

目前，我國(guó)各地區(qū)在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及收益分配試點(diǎn)過(guò)程中所采取的措施有一些差別，各地一般都是結(jié)合自身的發(fā)展實(shí)際來(lái)制定相關(guān)的管理辦法和政策。各地區(qū)在集體建設(shè)用地管理中存在明顯差異，造成全國(guó)的土地流轉(zhuǎn)收益分配比較混亂。這種局面的出現(xiàn)主要是由于我國(guó)目前在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及收益分配方面沒(méi)有統(tǒng)一的法律法規(guī)和政策條例的規(guī)范，也沒(méi)有建立起一個(gè)統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場(chǎng)。

（四）集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)及收益分配缺乏規(guī)范管理

目前各地土地流轉(zhuǎn)及收益分配缺乏統(tǒng)一的管理，在實(shí)際操作的過(guò)程中存在大量違規(guī)的情況，如私下交易往往沒(méi)有規(guī)范的合同文本，也不經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)的審批。這種交易沒(méi)有法律法規(guī)的支持，很容易出現(xiàn)糾紛和矛盾。從我國(guó)很多地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)際來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)的去向、年限、收益分配及用途等事項(xiàng)都沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批，很多都是由村干部單獨(dú)拍板決定；用地流轉(zhuǎn)過(guò)程也缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督，存在大量的暗箱操作，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保障。

三、我國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及收益分配機(jī)制

（一）國(guó)家征用集體建設(shè)用地時(shí)的補(bǔ)償

國(guó)家在征用集體建設(shè)用地時(shí)應(yīng)該支付的補(bǔ)償問(wèn)題是我國(guó)土地流轉(zhuǎn)管理工作中的一個(gè)重點(diǎn)。從理論上而言，國(guó)家征用集體建設(shè)用地的本質(zhì)是對(duì)集體土地使用權(quán)的一次性永久購(gòu)買(mǎi)行為。根據(jù)馬克思地租理論，國(guó)家征用集體建設(shè)用地應(yīng)支付的土地價(jià)格應(yīng)該是未來(lái)這塊土地產(chǎn)生的年收益的一種還原，以此來(lái)對(duì)集體土地?fù)碛姓哌M(jìn)行一次性補(bǔ)償。如果集體土地所有者將這塊土地轉(zhuǎn)讓給其他使用者也可以獲得收益，而只是由于受到國(guó)家強(qiáng)制力的約束才將土地轉(zhuǎn)讓給國(guó)家，因此國(guó)家理應(yīng)支付給土地所有者其應(yīng)得的土地收益，實(shí)質(zhì)上是一種機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償。

（二）國(guó)家應(yīng)該以開(kāi)征稅收的形式來(lái)參與集體建設(shè)用地收益的再分配

首先，國(guó)家應(yīng)該盡量減少以直接參與的方式來(lái)分配集體建設(shè)用地收益，而是以開(kāi)征相關(guān)稅收的形式來(lái)參與收益再分配，既發(fā)揮了國(guó)家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能，又增加了財(cái)政收入。目前，各地征收的具有對(duì)集體建設(shè)用地收益進(jìn)行再分配作用的相關(guān)稅費(fèi)，有耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)以及耕地保護(hù)費(fèi)等。其次，對(duì)集體建設(shè)用地開(kāi)征稅收可以借鑒城鎮(zhèn)國(guó)有土地的經(jīng)驗(yàn)，即開(kāi)征土地增值稅。不過(guò)在開(kāi)征土地增值稅的時(shí)候應(yīng)該注意稅率問(wèn)題，集體建設(shè)用地增值稅率應(yīng)該略低于國(guó)有土地增值稅。另外，一些地區(qū)強(qiáng)制將一部分集體建設(shè)用地收益納入社保，這也是一種可取的方法。

（三）國(guó)家通過(guò)管制和指導(dǎo)的方式來(lái)對(duì)產(chǎn)權(quán)收益主體的利益進(jìn)行調(diào)控

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中一個(gè)主要條件是土地的使用必須符合國(guó)家土地總體規(guī)劃及村鎮(zhèn)規(guī)劃，因此土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中受到規(guī)劃限制，這主要表現(xiàn)為土地發(fā)展權(quán)的限制，即土地在流轉(zhuǎn)時(shí)所有者是否有權(quán)力對(duì)土地用途和利用強(qiáng)度進(jìn)行變更。允許對(duì)土地用途進(jìn)行變更必然會(huì)帶來(lái)更多的轉(zhuǎn)讓收益，然而由于種種因素的限制，如出于耕地保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共設(shè)施發(fā)展等需要，土地用途變更權(quán)力受到一定限制，這導(dǎo)致土地轉(zhuǎn)讓收益也與實(shí)際存在一些差距。因此，在對(duì)集體土地收益進(jìn)行內(nèi)部分配時(shí)應(yīng)該充分考慮這一因素，對(duì)因土地流轉(zhuǎn)受限所造成的福利損失進(jìn)行彌補(bǔ)。

（四）建立與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及收益相關(guān)的法律法規(guī)體系

目前，由于我國(guó)沒(méi)有建立形成一整套與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及收益相關(guān)的法律法規(guī)體系，各地在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及收益管理中各行其道，存在很多混亂的地方。例如，各試點(diǎn)地區(qū)在對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行管理時(shí)，首先需要頒布出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法，在我國(guó)目前尚未形成統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場(chǎng)的背景下，盡管土地收益分配仍然主要由計(jì)劃?rùn)C(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，然而隨著農(nóng)村土地市場(chǎng)化的逐步推進(jìn)，需要有完善的法律法規(guī)體系來(lái)發(fā)揮管理與服務(wù)的作用。