森林組合對(duì)我國(guó)集體林經(jīng)營(yíng)管理的啟示

摘要：在日本民有林的發(fā)展過(guò)程中，森林組合發(fā)揮了積極的作用。我國(guó)集體林區(qū)實(shí)行的是森林資源勞動(dòng)群眾集體所有制，產(chǎn)權(quán)不明晰，難以真正實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，林業(yè)生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化配置程度較低，林業(yè)生產(chǎn)力水平提高緩慢，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求存在較大差距。因此，借鑒國(guó)外林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展林業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)，盡快建立起高效率的森林經(jīng)營(yíng)管理模式，無(wú)疑是一項(xiàng)十分迫切的任務(wù)。

關(guān)鍵詞：森林組合；集體林區(qū)；管理模式

日本的森林組合在其民有林的發(fā)展中被證明是一種行之有效的管理模式，這對(duì)我國(guó)搞好集體林經(jīng)營(yíng)具有一定的借鑒意義。

一、森林組合及其在日本民有林發(fā)展中的作用

（一）森林組合的形成

日本自明治維新以后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，森林資源也在不斷壯大。日本國(guó)有林的振興主要靠中央設(shè)立管理機(jī)構(gòu)、配備專業(yè)技術(shù)人員，充分發(fā)揮中央政府在林業(yè)管理中的職能作用和相對(duì)較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，絕大多數(shù)的國(guó)有林由農(nóng)林水產(chǎn)省林業(yè)廳及其所屬的營(yíng)林局（支局）直接管理。對(duì)于私有林的管理政策曾經(jīng)比較寬松，主張私有林可以自由經(jīng)營(yíng)，但1897年發(fā)生的大洪水，使國(guó)民意識(shí)到不對(duì)私有林進(jìn)行管理，林地荒廢會(huì)引發(fā)水災(zāi)等嚴(yán)重自然災(zāi)害，在隨后頒布的日本第一部森林法中首次提到了私有林經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，該法明確規(guī)定私有林未經(jīng)許可不得開墾為農(nóng)田。

日本的村落在1907年創(chuàng)立了森林組合，對(duì)本村落范圍內(nèi)的森林資源實(shí)行共同管理。森林組合經(jīng)本村多數(shù)人同意即可設(shè)立，創(chuàng)立之初，其遵循的基本原則是“任意設(shè)立，強(qiáng)制加盟”。當(dāng)時(shí)的森林組合大多數(shù)是以市町村為單位，將那些經(jīng)營(yíng)面積在3000公頃以下或者雇工不超過(guò)100人的小林主組織起來(lái)，成立互助合作組織，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)的有效分離，它既提高了森林集約經(jīng)營(yíng)水平、保障了私有林主的收益，也促進(jìn)了森林資源公益效能的發(fā)揮。

（二）森林組合的發(fā)展

最初的森林組合類型主要包括：森林經(jīng)營(yíng)組合、森林保護(hù)組合、土工組合和造林組合。在林地私人所有權(quán)不變的前提下，農(nóng)民交納入會(huì)金用于經(jīng)營(yíng)管護(hù)組合體范圍內(nèi)的森林，并以入會(huì)金的多少確定收益的分配比例。1939年日本修訂森林法時(shí)，將原來(lái)四種森林組合合并為一種，并且要求私有林也要制定森林經(jīng)營(yíng)方案；1951年出臺(tái)了日本歷史上第四部森林法時(shí)強(qiáng)調(diào)了森林組合的自愿原則，森林組合經(jīng)營(yíng)范圍也進(jìn)一步擴(kuò)大。1978年5月1日，有關(guān)森林組合的法律條文從《森林法》中獨(dú)立出來(lái)，單獨(dú)制定了《森林組合法》。經(jīng)過(guò)多次修改，目前的森林組合法主要規(guī)定了森林組合的業(yè)務(wù)范圍、入會(huì)資格、設(shè)立、管理、聯(lián)合會(huì)、監(jiān)督、處罰等內(nèi)容。隨著森林組合數(shù)量不斷增加，森林組合在私有林培育中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

（三）森林組合的作用

縱觀日本私有林的發(fā)展過(guò)程可以看出，森林組合這種管理模式的確立，是與當(dāng)時(shí)日本私有林的生產(chǎn)力發(fā)展水平基本相適應(yīng)的，對(duì)私有林的培育保護(hù)、經(jīng)營(yíng)管理都起到了較大的促進(jìn)作用，歸納起來(lái)具體體現(xiàn)在以下方面。

1. 實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下生產(chǎn)要素的合理配置，解決了私有林主個(gè)人難以完成的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

2. 建立了政府管理私有林的有效渠道，政府的管理權(quán)是基于政府對(duì)私有林進(jìn)行補(bǔ)貼、低息貸款而取得的，政府的這種職能通過(guò)森林組合而得以實(shí)現(xiàn)。

3. 是林產(chǎn)品市場(chǎng)有效率的組織者和管理者，及時(shí)發(fā)布林產(chǎn)品市場(chǎng)供求信息，組織產(chǎn)品拍賣等。

4. 為私有林經(jīng)營(yíng)者提供相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)和信息咨詢。

二、我國(guó)集體林經(jīng)營(yíng)存在的主要問(wèn)題

始于2003年的新一輪集體林產(chǎn)權(quán)制度改革，基本解決了集體林產(chǎn)權(quán)主體虛置的問(wèn)題，開啟了集體林經(jīng)營(yíng)管理創(chuàng)新的序幕。與國(guó)有林區(qū)相比，集體林區(qū)森林資源主體多元化，各主體的利益訴求不同，經(jīng)營(yíng)森林的動(dòng)機(jī)和愿望各異，從森林經(jīng)營(yíng)的角度看，存在一系列迫切需要解決的問(wèn)題。

（一）經(jīng)營(yíng)者組織化程度低，森林經(jīng)營(yíng)意識(shí)不強(qiáng)

主體改革主要是通過(guò)“分林到戶、分山到戶、確權(quán)發(fā)證”來(lái)完成的，廣大林農(nóng)取代集體經(jīng)濟(jì)組織成為森林經(jīng)營(yíng)主體，單個(gè)主體經(jīng)營(yíng)面積小，森林經(jīng)營(yíng)主體總量龐大，結(jié)構(gòu)松散，組織化程度不高。林農(nóng)關(guān)注較多的是現(xiàn)實(shí)利益問(wèn)題，缺少長(zhǎng)期開展森林經(jīng)營(yíng)的思想準(zhǔn)備，提高森林經(jīng)營(yíng)質(zhì)量的意識(shí)較弱。

（二）行政監(jiān)管成本巨大，森林經(jīng)營(yíng)方案難以推進(jìn)

林業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)多、鏈條長(zhǎng)，從良種壯苗選育、植樹造林、營(yíng)林撫育、防火防病到主伐利用，都需要做好相應(yīng)的規(guī)劃，環(huán)環(huán)相扣，相互關(guān)聯(lián)?？陀^上需要一個(gè)科學(xué)合理、現(xiàn)實(shí)可行的森林經(jīng)營(yíng)方案做指導(dǎo)，為此行政監(jiān)管的及時(shí)跟進(jìn)是十分必要的，但各級(jí)林業(yè)主管部門，由于編制、人員、經(jīng)費(fèi)所限，要想真正做到全程監(jiān)管是力不從心的，行政成本過(guò)大。我國(guó)集體林經(jīng)營(yíng)方案多數(shù)是以縣為單位編制的，對(duì)林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)行為指導(dǎo)性不強(qiáng)、約束力不夠，森林經(jīng)營(yíng)的目的主要集中在商品材生產(chǎn)上，森林培育目的單一。

（三）共同管理機(jī)制缺失，集約經(jīng)營(yíng)強(qiáng)度低

林改后，農(nóng)民分散經(jīng)營(yíng)，缺少必要的聯(lián)合，基層林業(yè)站、村委會(huì)、村民小組的管理職能被削弱，而新的共同管理機(jī)制尚未形成。林農(nóng)個(gè)人開展集約經(jīng)營(yíng)的能力有限，森林防火、病蟲害防治的基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，機(jī)械化程度降低，對(duì)科技的需求缺少自覺(jué)性，基本處于粗放經(jīng)營(yíng)的自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。

三、森林組合帶給我們的啟示

我國(guó)集體林權(quán)制度改革總體上屬于政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，在政府強(qiáng)力推進(jìn)制度變革的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)森林經(jīng)營(yíng)者的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性給予足夠的重視，這是日本的森林組合帶給我們的主要啟示，此外還應(yīng)當(dāng)注意做好以下幾方面的工作。

（一）所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)適當(dāng)分離，積極引導(dǎo)走向聯(lián)合

日本的森林組合，不論生產(chǎn)森林組合還是設(shè)施森林組合，其森林產(chǎn)權(quán)是明晰的，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相互分離，作為經(jīng)營(yíng)者的森林組合處于代理人的角色，獨(dú)立開展森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但需對(duì)森林所有者負(fù)責(zé)，充分保障所有者權(quán)益。在森林所有者變身成為森林組合成員的過(guò)程中，行政引導(dǎo)發(fā)揮了積極的作用，不是單純的公司化過(guò)程，不僅僅以逐利為目的，對(duì)森林公益效能的全面發(fā)揮給予了充分的關(guān)注。

（二）重視林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提高森林集約經(jīng)營(yíng)強(qiáng)度

日本的森林組合分為多種類型，其中以林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要任務(wù)的是設(shè)施森林組合、土工組合，這些組合專事林區(qū)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理，為提高森林集約經(jīng)營(yíng)強(qiáng)度提供了重要保證。當(dāng)前，我國(guó)集體林區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)不及國(guó)有林區(qū)，缺少專門的機(jī)構(gòu)或者組織提供這類服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，已經(jīng)成為制約集體林區(qū)全面發(fā)展的瓶頸，迫切需要解決投入機(jī)制和管理體制問(wèn)題。

（三）繼續(xù)做好森林分類經(jīng)營(yíng)，合理劃分森林功能區(qū)

森林的功能是多樣的，不同區(qū)位上的森林，所發(fā)揮的作用是有差異的。針對(duì)這種差異，日本的森林組合自成立之初就十分重視其功能定位，分類經(jīng)營(yíng)、分區(qū)施策。我國(guó)集體林區(qū)范圍大、區(qū)域差異明顯，從森林經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)定位看，不宜采取“一刀切”的辦法，需要進(jìn)行合理的森林功能區(qū)劃，引導(dǎo)林農(nóng)走聯(lián)合經(jīng)營(yíng)發(fā)展道路。在管理上盡快改進(jìn)監(jiān)管方式，適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)積極性，積極穩(wěn)妥地建立起靈活高效的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

（四）將集體林經(jīng)營(yíng)問(wèn)題納入到山村治理的總布局中加以統(tǒng)籌規(guī)劃

日本的森林組合在歷史上對(duì)改善林業(yè)質(zhì)量、提高森林經(jīng)營(yíng)水平發(fā)揮了重要的作用，但隨著工業(yè)化的到來(lái)，也面臨著外部環(huán)境不斷惡化，內(nèi)部改革停滯不前等問(wèn)題。我們?cè)诮梃b其成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，必須注意不能簡(jiǎn)單照搬，避免出現(xiàn)類似的林區(qū)社會(huì)空心化現(xiàn)象。必須對(duì)集體林區(qū)未來(lái)發(fā)展做出長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，充分發(fā)揮好土地集體所有制的優(yōu)勢(shì)，集中力量解決好基礎(chǔ)落后、經(jīng)營(yíng)分散、管理缺位等問(wèn)題，把集體林經(jīng)營(yíng)納入到繁榮林區(qū)、山村治理的總布局之中，特別是在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要堅(jiān)持把森林經(jīng)營(yíng)問(wèn)題貫穿于林區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)建設(shè)始終，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，把集體林經(jīng)營(yíng)問(wèn)題放在事關(guān)林區(qū)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度來(lái)認(rèn)識(shí)。

規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約經(jīng)營(yíng)是世界林業(yè)發(fā)展的普遍經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)集體林權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)吸取相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，從實(shí)際出發(fā)，鼓勵(lì)和倡導(dǎo)廣大林農(nóng)走新型合作化道路，積極探索新的經(jīng)營(yíng)管理模式，并將其視為提高林區(qū)社會(huì)治理能力的重要抓手，盡快建立起具有中國(guó)特色的集體林經(jīng)營(yíng)管理模式。

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*基金資助：江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（2010SJD820020）。

（作者單位：南京森林警察學(xué)院）