臺灣教育問責(zé)制述評及對中國大陸的啟示

摘要：本文對臺灣教育問責(zé)制的發(fā)展歷程及臺灣學(xué)者對教育問責(zé)制的理論研究進(jìn)行了綜述，歸納了臺灣教育問責(zé)制的特點及存在的問題，提出了臺灣教育問責(zé)制的成敗經(jīng)驗對大陸教育問責(zé)制建構(gòu)的啟示。

關(guān)鍵詞：教育問責(zé)制；教育績效責(zé)任；績效責(zé)任制度

目前國內(nèi)學(xué)者對“accountability”的翻譯主要有“績效責(zé)任”和“問責(zé)制”兩種，香港和大陸學(xué)者多譯作“問責(zé)制”，臺灣學(xué)者則稱為“績效責(zé)任”。相對于英美等西方國家，臺灣與大陸同根同源，文化傳統(tǒng)和價值觀念都極為相似，因此加強對于已經(jīng)取得積極成果的臺灣教育問責(zé)制的專題研究具有實際價值。

一、臺灣教育問責(zé)制的發(fā)展歷程

教育問責(zé)制發(fā)端于20世紀(jì)60年代的美國，其對教育問責(zé)制的研究和實踐也最為深入，其他國家和地區(qū)的相關(guān)研究和實踐都從不同程度地借鑒了美國的研究成果。目前，注重價值與效率的動態(tài)平衡、問責(zé)手段的不斷豐富和問責(zé)主體的多元化、利益訴求的多樣化及加強法制、注重基礎(chǔ)教育和高等教育問責(zé)的銜接一體化已成為國際教育問責(zé)制的研究重點和發(fā)展趨勢。

自1990年和1991年劉慶仁發(fā)表了介紹美國教育改革趨勢和德州績效責(zé)任經(jīng)驗的兩篇文章之后，臺灣島內(nèi)興起了對教育問責(zé)制的關(guān)注和研究。吳清山、黃美芳、徐緯平、陳正義、吳政達(dá)、葉連祺、黃俊杰等一批學(xué)者不僅先后對美國和英國的教育問責(zé)制的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀進(jìn)行了介紹和比較分析，也對教育問責(zé)制在臺灣的本土化問題進(jìn)行了思考。目前，臺灣教育問責(zé)制已在對外來制度文化吸收和借鑒的同時，實現(xiàn)了與本土文化制度傳統(tǒng)的結(jié)合統(tǒng)一，最終建構(gòu)起了具有本土特色的教育問責(zé)制理論和實踐體系。

通過仔細(xì)梳理，教育問責(zé)制在臺灣的引入、發(fā)展歷程大致可以分為三個階段。

一是專業(yè)與市場績效萌芽期（1987～1994年）。該階段臺灣固有的科層績效主導(dǎo)的運作方式開始向?qū)I(yè)績效和市場績效轉(zhuǎn)型，專業(yè)績效的概念逐漸成為教育改革的焦點，市場績效的運作機制也開始有了發(fā)揮的空間。

二是專業(yè)與市場績效發(fā)展期（1994-2001年）。該階段以1994年臺灣行政院教育改革審議委員會的成立為起點，該機構(gòu)在1996年的“教育改革總咨議報告書”中提出了對教育改革的一系列建議，其中包含了學(xué)生本位、專業(yè)績效和市場導(dǎo)向的理念，自此專業(yè)績效和市場績效的機制也慢慢成形并發(fā)展起來。

三是績效責(zé)任強化階段（2001年以后）。這一時期，臺灣教育問責(zé)制轉(zhuǎn)入本土化階段，其研究也從以往的傾向于目標(biāo)價值的研究轉(zhuǎn)向?qū)τ诰唧w方法和指標(biāo)的深入細(xì)致的探討。在取得成就的同時，臺灣教育問責(zé)制同樣存在著傳統(tǒng)文化觀念與追求卓越績效理念的矛盾，以及教育評估體系不完善、教育責(zé)任立法滯后等問題。但總體上來說，臺灣教育問責(zé)制的研究和實踐還是取得了較為矚目的成績。

二、教育問責(zé)制的概念及構(gòu)成要素

（一）教育問責(zé)制的概念

關(guān)于教育問責(zé)制的概念問題，臺灣學(xué)者從不同角度進(jìn)行了闡釋，對教育問責(zé)制內(nèi)涵的認(rèn)知也是一個不斷豐富和深化過程。吳清山、林天佑（2001）認(rèn)為，績效責(zé)任是指個人或單位對于職責(zé)范圍內(nèi)的工作成效與成敗負(fù)起完全責(zé)任。換言之，個人要對本身行為的結(jié)果負(fù)責(zé)，單位要對單位的整體表現(xiàn)負(fù)責(zé)。吳政達(dá)（2002）認(rèn)為，追求教育問責(zé)制有賴標(biāo)準(zhǔn)、評量和結(jié)果這三個環(huán)環(huán)相扣的要素相結(jié)合。

陳正義（2003）認(rèn)為，教育問責(zé)制是指在學(xué)校環(huán)境中，從事教育相關(guān)人員透過搜集資料的過程，對其工作表現(xiàn)加以檢核、判定與獎懲，從而發(fā)現(xiàn)其達(dá)成教育目標(biāo)的程度與謀求改進(jìn)之道，進(jìn)而提升教育成效達(dá)成教育理想。其內(nèi)容包括學(xué)校目標(biāo)的明確性，課程內(nèi)容的價值性，學(xué)生的學(xué)習(xí)成就，教師的專業(yè)發(fā)展與學(xué)校經(jīng)營的適應(yīng)力等層面。蔡菁芝（2005）認(rèn)為，學(xué)?？冃ж?zé)任的形成系逐步漸進(jìn)及公共選擇所產(chǎn)生的結(jié)果，實施學(xué)?？冃ж?zé)任在于要求相關(guān)人員為教育的成敗負(fù)起法律責(zé)任。葉連祺（2007）認(rèn)為，“教育績效即指針對教育領(lǐng)域的學(xué)校組織或個人所應(yīng)負(fù)起有關(guān)執(zhí)行成果的責(zé)任”。

黃俊杰（2008）綜合上述看法，認(rèn)為教育問責(zé)制是指教育組織為了建立權(quán)責(zé)相稱的理念，進(jìn)而提升教育成效，達(dá)成教育理想，教育機構(gòu)和學(xué)生及家長各自負(fù)起教育和學(xué)習(xí)成敗的責(zé)任，透過科學(xué)化的管理并對工作表現(xiàn)加以評鑒與獎懲，從而發(fā)現(xiàn)其達(dá)成教育目標(biāo)的程度與謀求改進(jìn)之道。

（二）教育問責(zé)制的構(gòu)成要素

吳清山等人認(rèn)為，教育問責(zé)制是一套承諾、政策與措施，彼此要對績效負(fù)責(zé)，其主要內(nèi)涵在于績效改進(jìn)，而其要素則包括職責(zé)、指標(biāo)、表現(xiàn)、評估、獎懲等五項。臺灣學(xué)者黃俊杰在綜合前人研究的基礎(chǔ)上將教育問責(zé)制的構(gòu)成要素系統(tǒng)概括為如下六個方面。

1. 職責(zé)。教育問責(zé)制的第一要素，就是要確定個人或團體的工作職責(zé)。例如教育行政機關(guān)和學(xué)校在政策和計劃擬定、人員和經(jīng)費提供等方面的教育職責(zé)，而教師教學(xué)的職責(zé)、家長管教子女的職責(zé)、學(xué)生學(xué)習(xí)的職責(zé)，都要加以明確的規(guī)范，將來才能確認(rèn)責(zé)任的歸屬。

2. 指標(biāo)。責(zé)任歸屬確定之后，就需要建立一套指標(biāo)作為評價的依據(jù)，這些指標(biāo)包括輸入方面、過程方面及產(chǎn)出方面。同時，指標(biāo)的建立，也要考量政策要求、學(xué)校需求及地區(qū)特性等因素，才會具可行性及實用性。

3. 表現(xiàn)。指標(biāo)建立之后，就是對照指標(biāo)收集責(zé)任承擔(dān)者績效表現(xiàn)的相關(guān)資料，這些資料可以是定性的描述性資料，也可以是定量化的統(tǒng)計數(shù)據(jù)資料，資料收集的準(zhǔn)確全面是開展下一步評估工作的前提和依據(jù)。

4. 評估?；谑占降目冃П憩F(xiàn)資料，學(xué)?？梢赃M(jìn)行自我評估，教育行政部門可以委托專家小組進(jìn)行專業(yè)評估，各級各類評估主體依據(jù)評估結(jié)果進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定。

5. 獎懲。評估之后，若無一套適當(dāng)?shù)莫剳椭贫茸鳛榕浜希茈y產(chǎn)生約束或規(guī)范的作用，整個績效責(zé)任評估也會流于形式，達(dá)不到實質(zhì)的效果。

6. 改進(jìn)。教育問責(zé)制是一動態(tài)的過程，績效改進(jìn)是教育問責(zé)制的首要目的，評鑒及獎懲只是手段。學(xué)校經(jīng)績效評估過程，若無法達(dá)應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)，則教育行政機關(guān)必須加強介入及輔導(dǎo)追蹤。如學(xué)?？冃П憩F(xiàn)差者，應(yīng)要求學(xué)校提出改進(jìn)計劃，而教師績效責(zé)任不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)時，學(xué)校也應(yīng)擬定相關(guān)教師績效改進(jìn)計劃。

三、臺灣教育問責(zé)制的特點及問題

總體上來說，臺灣的教育問責(zé)制通過三十多年的發(fā)展已經(jīng)取得了較為突出的成績，對于確保教育質(zhì)量具有重要意義，并且已經(jīng)初步構(gòu)建起了具有臺灣本土特色的教育問責(zé)體系和模式。但由于文化體制等多方面因素的影響，教育問責(zé)制制度這一本土化的過程還需要一個磨合的時間，在這段時間內(nèi)，與美國等發(fā)達(dá)國家相比還存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下方面。

第一，美國的績效較側(cè)重于雙方或雙向的互動績效思維，臺灣的績效思維則較強調(diào)學(xué)校單方的績效期望模式，缺乏追求卓越績效的理念。華人文化理念強調(diào)中庸、和諧與倫理的理念，較少強調(diào)卓越績效的理念，長期以來未能讓有限的資源發(fā)揮最大的效用。

第二，美國的績效責(zé)任制度強調(diào)關(guān)系衍生利益的相互影響概念，而臺灣雖然已開始思考家長關(guān)系人或社會利益團體的概念，但尚未將學(xué)校負(fù)責(zé)人與績效利益關(guān)系人彼此之間的互益或互惠關(guān)系納入探討的范圍。臺灣部分學(xué)者主張與教育績效有關(guān)的所有人，即教育關(guān)系人均需對教育問責(zé)制負(fù)責(zé)，但卻未對哪些人需負(fù)哪些責(zé)任加以厘清。在這種全體一起負(fù)責(zé)的狀態(tài)下，其結(jié)果通常是推卸責(zé)任或沒有人愿意負(fù)責(zé)。

第三，臺灣教育問責(zé)立法則相對滯后，績效責(zé)任的共識不足。績效責(zé)任的觀念仍未能貫穿相關(guān)的制度，即缺乏有效的制度保障，臺當(dāng)局與地方政策執(zhí)行者在教育績效的概念認(rèn)知與實施方式尚存有較大的分歧。

第四，績效責(zé)任評估的指標(biāo)和工具有待完善，透明化有待加強。對教育績效的要求上目前仍較多地停留在“專業(yè)與道德良心”的規(guī)范層面上，“許多評鑒流于形式，教育績效指標(biāo)華而不實”，教育績效評估測量方法、工具、技巧與后設(shè)評鑒（secondary evaluation）等均有待改進(jìn)。同時，績效責(zé)任評估會受到政治因素的干擾，教育績效評估的信息仍待公開化與透明化。

四、對大陸的啟示

從對臺灣教育績效責(zé)任成敗得失及其原由的分析中，我們可以得出對大陸教育問責(zé)制建構(gòu)的幾點啟示。

第一，每一種教育問責(zé)制度皆有其可能面臨的局限性，我們應(yīng)該根據(jù)不同情況具體選擇實施。大陸教育問責(zé)制的建構(gòu)和臺灣一樣，必須克服傳統(tǒng)文化和固有制度基礎(chǔ)的影響，將績效責(zé)任的理念貫穿制度設(shè)計和組織管理的各個環(huán)節(jié)，發(fā)揮各項組織功能，逐步形成崇尚全面品質(zhì)績效責(zé)任的組織文化氛圍。

第二，完善教育問責(zé)立法，教育問責(zé)必須有完善的法律制度支撐，加強教育問責(zé)立法是國外發(fā)達(dá)國家也是臺灣教育問責(zé)制建設(shè)給我們的經(jīng)驗和啟示。

第三，評鑒是問責(zé)的基礎(chǔ)，教育問責(zé)制必須建立完善的教育績效責(zé)任評鑒指標(biāo)體系，指標(biāo)體系的建立務(wù)必客觀具體，并充分考慮大陸教育制度、學(xué)校教育和學(xué)生培養(yǎng)的特點。

第四，建立教育績效報告制度，教育舉辦者定期主動向社會發(fā)布教育績效報告，接受社會監(jiān)督。這是教育問責(zé)制的重要制度內(nèi)容，也是教育問責(zé)發(fā)展成熟的重要標(biāo)志。

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*基金項目：河北省高等教育學(xué)會“十二五”高等教育科學(xué)研究重點課題《臺灣教育問責(zé)制本土化問題及對大陸的啟示研究》（編號：GJXHZ2011-04）。

（作者單位：喬花云，燕山大學(xué)里仁學(xué)院；司林波，燕山大學(xué)公共管理學(xué)院）