防范和控制地方政府性債務(wù)的路徑探究

摘要：目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題成為中國(guó)亟待解決的一大難題。由于地方政府依托其控制的融資平臺(tái)對(duì)外大肆舉債，給自身造成了巨額債務(wù)，而且由于地方債務(wù)規(guī)模大大超過(guò)了地方政府的財(cái)力，從而使地方政府面臨著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。文章從目前政府債務(wù)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題出發(fā)，意圖探究防范和控制地方政府性債務(wù)的措施。

關(guān)鍵詞：債務(wù)現(xiàn)狀；存在問(wèn)題；防范和控制建議

一、政府債務(wù)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)地方政府債務(wù)的特點(diǎn)可以歸納兩個(gè)特點(diǎn)：債務(wù)總規(guī)模大、債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜。在這種形式下，如果沒(méi)有建立和完善科學(xué)的債務(wù)管理體制，將會(huì)導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大，最終將影響整個(gè)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

（一）政府債務(wù)現(xiàn)狀

從2013年國(guó)家公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，截至2013年6月，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)高達(dá)206988億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504億，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256億元。地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859億元。與2012年底相比，全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)上升8.6%，其中地方部分上升13%，達(dá)到108859億元，中央部分上升3.98%，達(dá)到98129億元。

（二）存在問(wèn)題分析

1. 地方債務(wù)負(fù)擔(dān)重，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)較快。從總體來(lái)看，截至2013 年6 月底，全國(guó)各省、市、縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額達(dá)到105789 億元，比2010 年底增加38679億元，年均增長(zhǎng)19.97%。然而從審計(jì)署調(diào)查報(bào)告來(lái)看，在省、市、鄉(xiāng)三級(jí)政府中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率甚至高于100%；而且2012 年有2 個(gè)省級(jí)、31 個(gè)市級(jí)、29 個(gè)縣級(jí)、148 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過(guò)20%。

2. 債務(wù)償還壓力較大，地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高。截至2013年6月底，從債務(wù)償還的壓力來(lái)看，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655億元。而從行業(yè)債務(wù)狀況看，有11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)還有眾多縣級(jí)政府承諾以土地償還債務(wù)的余額達(dá)34865億元，占其負(fù)有償還債務(wù)余額的37.23%。

3. 債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、借債主體分散。保證地方政府資金需求是維護(hù)地方社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要條件，為了滿足這種資金需求，地方政府不斷通過(guò)各種形式、依托各種平臺(tái)進(jìn)行舉債。這種債務(wù)主體分散現(xiàn)在給地方政府的債務(wù)管理帶來(lái)困難。而且目前政府內(nèi)部債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制尚未建立，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也未制定，為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)管理水平也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，這些因素都給地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理帶來(lái)很大的困難。

4. 債務(wù)管理債出多門(mén)現(xiàn)狀普遍存在，舉債主體多樣。地方性政府債務(wù)的舉債主體呈多樣化、分散化，但從債務(wù)主體來(lái)看，地方舉債主體除各級(jí)地方政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)外，還包括數(shù)目繁多的地方政府融資平臺(tái)、公用事業(yè)單位、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和其他一些單位。而且這種債務(wù)管理“債出多門(mén)”的現(xiàn)狀導(dǎo)致地方政府部門(mén)對(duì)債務(wù)管理的責(zé)任主體不清，管理職責(zé)缺位，使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更難以管控，是地方政府債務(wù)進(jìn)一步膨脹的重要因素。

二、 防范和控制地方政府債務(wù)建議

（一）控制地方債務(wù)規(guī)模，建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、是目前控制地方政府債務(wù)規(guī)模的有效舉措。為建立科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，要在收集各類債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上， 結(jié)合地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際情況進(jìn)行定量研究，要在對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)合理分析的基礎(chǔ)上， 利用科學(xué)數(shù)據(jù)指標(biāo)，構(gòu)建可以有效評(píng)估地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)體系，從而進(jìn)一步建立和完善地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，以便更好的評(píng)估和預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)程度，為各級(jí)地方政府治理地方政府性債務(wù)的提供科學(xué)有效地參考依據(jù)。

（二）探索政府投融資的新機(jī)制，減輕地方債務(wù)壓力

通過(guò)探索和創(chuàng)新地方政府投融資機(jī)制，可以有效地解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目建設(shè)所需要的資金來(lái)源問(wèn)題。通過(guò)學(xué)習(xí)歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府可以在實(shí)踐操作中， 特別是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域，放寬準(zhǔn)入條件和降低準(zhǔn)入門(mén)檻，以此來(lái)吸引民間資本、社會(huì)資本和國(guó)外資金參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)中去，并通過(guò)形成以政府財(cái)政資金為主導(dǎo)，多種所有制資金形式共存的資本形式，優(yōu)化投資主體結(jié)構(gòu)，不斷擴(kuò)大投資主體，提高社會(huì)資本、民間資本參與的積極性。在具體的探索中，要積極探索更為有益的模式，比如在政府財(cái)政資金與社會(huì)資金的合作中，可以學(xué)習(xí)西方等國(guó)的成熟經(jīng)驗(yàn)，探索采取獨(dú)資、合資、PPP、BOT、TOT等模式，引導(dǎo)社會(huì)資金的有效參與，緩解地方政府資金需求難問(wèn)題。同時(shí)，在公共服務(wù)定價(jià)機(jī)制方面， 可以逐步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，放寬準(zhǔn)入條件降低進(jìn)入門(mén)檻，允許具有良好信用評(píng)價(jià)的社會(huì)資本進(jìn)入，使社會(huì)資本能夠以有效形式參與公共服務(wù)事業(yè)的價(jià)格制定，從而在符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的前提下，實(shí)現(xiàn)地方收益最大化。通過(guò)這幾種形式，地方政府就可以減少在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)事業(yè)方面的財(cái)政投資，減輕財(cái)政支出壓力；而且可以引導(dǎo)社會(huì)資本有效進(jìn)入，有效激發(fā)社會(huì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，做大稅源基礎(chǔ)，增強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，增加地方政府的財(cái)政稅收收入，有效地消除地方政府的債務(wù)壓力。

（三）賦予地方政府發(fā)債權(quán)，合理發(fā)展地方債務(wù)市場(chǎng)

從國(guó)家財(cái)稅體制上來(lái)說(shuō)，我國(guó)屬于分稅制財(cái)政體制，但是在財(cái)權(quán)債務(wù)管理方面，中央賦予地方政府的是有限制的財(cái)權(quán)，并沒(méi)有發(fā)債券。目前在國(guó)際上實(shí)行分稅制財(cái)政體制的國(guó)家中，地方政府擁有地方債務(wù)發(fā)行權(quán)，這是分稅制財(cái)政體制下地方政府財(cái)權(quán)方面的權(quán)利。因此缺乏地方債券發(fā)行權(quán)，地方政府在資金募集和債務(wù)上就會(huì)有所受限，在這種情況下，地方政府要募集資金必須要借助借債或上級(jí)政府的補(bǔ)貼救助。目前經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，地方政府加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，發(fā)展社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)的需求日趨強(qiáng)烈，要發(fā)展這些公共事業(yè)的資金主要來(lái)源于地方政府的財(cái)政支出，這使得客觀形成了地方政府對(duì)資金的巨大需求，賦予地方政府發(fā)債權(quán)就顯得尤為重要。在地方政府發(fā)債管理問(wèn)題上，首先要加強(qiáng)監(jiān)管，發(fā)債權(quán)不能脫離監(jiān)管，在賦予其權(quán)利的同時(shí)成對(duì)其實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，既要設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)或者部門(mén)加強(qiáng)管理，也要理順專項(xiàng)或者一般財(cái)務(wù)收支，明確債務(wù)資金流向，切實(shí)做到賬戶清晰、資金使用合理。加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)也要建立債務(wù)資金責(zé)任制，明確債務(wù)資金負(fù)責(zé)人的權(quán)利和責(zé)任。要在債務(wù)資金流向和使用中加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)于因?yàn)橘Y金使用不當(dāng)、低效率建設(shè)而造成資金損失的相關(guān)責(zé)任人，要根據(jù)責(zé)任制度的要求追究其責(zé)任，如果造成重大損失或存在資金使用中有經(jīng)濟(jì)犯罪問(wèn)題的行為，也要依法追究責(zé)任人的法律責(zé)任。對(duì)于能夠高效利用債務(wù)資金投資，為地方政府獲取高額財(cái)政收益的責(zé)任人或者為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出重大貢獻(xiàn)，可以將此作為提拔干部的參考標(biāo)準(zhǔn)。

（四）借債還債有據(jù)可循，建立地方政府債務(wù)總體規(guī)劃

建立政府債務(wù)總體規(guī)劃，既要遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，科學(xué)考核自身負(fù)債能力，系統(tǒng)評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏好，也要結(jié)合地方政府實(shí)際債務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，充分分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在地方政府的年度發(fā)展規(guī)劃中，要納入債務(wù)總體規(guī)劃，將地方債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)、債務(wù)主體、利用范圍等規(guī)劃體系，這樣一來(lái)，就可以有效改善地方政府的負(fù)債結(jié)構(gòu)，減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)要求各級(jí)政府盡快建立與規(guī)劃相適應(yīng)的債務(wù)公開(kāi)機(jī)制，建立完善的地方債務(wù)報(bào)告系統(tǒng)，準(zhǔn)確、客觀的公開(kāi)地方政府債務(wù)情況，讓債務(wù)管理在陽(yáng)光下進(jìn)行，避免地方政府因過(guò)度舉債而破產(chǎn)。

（五）簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移支付形式，合理定位轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)

簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移支付形式，首先要保證各級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的成本足夠低，以兼顧效率原則。針對(duì)我國(guó)的實(shí)際利潤(rùn)的企業(yè)進(jìn)行收購(gòu)或兼并，可以深化推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)以合并、重組等形式進(jìn)行資產(chǎn)合理有效流動(dòng)，使我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)集中化、效用最大化，以此來(lái)促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)更加合理。在合理確定轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)方面，可以借鑒歐美等發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)經(jīng)驗(yàn)，遵循公平和效率的原則，即在對(duì)各地方政府的財(cái)政情況進(jìn)行審查和評(píng)估的情況下，更合理、有效地地利用全國(guó)各級(jí)政府間的資源，使各地區(qū)公共服務(wù)水平的公平實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉俐俐.地方政府債務(wù)融資及其風(fēng)險(xiǎn)管理：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011.

[2]章志平.中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)灰色評(píng)估和預(yù)警[J].統(tǒng)計(jì)與決策，2011（15）.

[3]敬志紅.地方政府債務(wù)管理研究—兼論地方投融資平臺(tái)管理[M].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2011.

（作者單位：江蘇省鹽城市財(cái)政局）