關(guān)于完善我國失業(yè)保險制度的幾點思考

摘要：失業(yè)保險是社會保障制度及勞動就業(yè)服務(wù)體系的重要組成部分，在社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。當前我國正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期，面臨著比以往更加嚴峻的失業(yè)狀況。但我國失業(yè)保險制度卻存在著許多亟待解決的問題，需創(chuàng)新理念，從拓展失業(yè)保險理論基礎(chǔ)、促進就業(yè)、擴大覆蓋面、改進繳費機制、完善統(tǒng)計指標體系等方面完善我國失業(yè)保險制度。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險制度；創(chuàng)新；完善

黨的十八屆三中全會通過的《決定》指出：“健全促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)體制機制。完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，構(gòu)建勞動者終身職業(yè)培訓(xùn)體系。增強失業(yè)保險制度預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)功能，完善就業(yè)失業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計制度。”《2014年政府工作報告》又強調(diào)：“努力實現(xiàn)更加充分、更高質(zhì)量就業(yè)，使勞動者生活更加體面、更有尊嚴?！笨梢姡蜆I(yè)問題成為黨和政府高度關(guān)注的問題。而現(xiàn)階段，我國面臨著日益嚴峻的失業(yè)狀況，失業(yè)保險作為保障失業(yè)者基本生活和促進就業(yè)的一個有效方式，其制度的完善具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型與失業(yè)狀況

失業(yè)是發(fā)展中國家經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的伴生現(xiàn)象之一，當前我國處于經(jīng)濟社會全面加速轉(zhuǎn)型時期，嚴峻的失業(yè)狀況引發(fā)了一系列社會經(jīng)濟問題，阻礙了我國經(jīng)濟社會的順利轉(zhuǎn)型。

（一）我國的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型

我國的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型特指1978年黨的十一屆三中全會開創(chuàng)的中國現(xiàn)代化新時期，最鮮明的特點是改革開放；基本啟動力量是市場經(jīng)濟；基本坐標是如何使社會主義制度的優(yōu)越性得以充分發(fā)揮和中國如何以強有力的經(jīng)濟、政治、文化實力躋身世界強國之林；根本價值趨向是實現(xiàn)由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的躍進。

我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的內(nèi)容是獨特的，一是由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，二是由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及工業(yè)社會轉(zhuǎn)型。我國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型是相伴而行的，市場經(jīng)濟向計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型是同步進行的。

經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型需要“轉(zhuǎn)型成本”，失業(yè)是我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型成本的重要組成部分。如果失業(yè)問題得不到及時有效的處理，會成為阻礙經(jīng)濟社會順利轉(zhuǎn)型的因素，社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不順暢會帶來更多的失業(yè)問題，形成一個惡性循環(huán)。

（二）我國的失業(yè)狀況

轉(zhuǎn)型中的發(fā)展中國家往往面臨著嚴重的失業(yè)問題。隨著我國經(jīng)濟改革的深化和社會結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，我國面臨的失業(yè)問題更加復(fù)雜。

當前我國失業(yè)的總體特點是總量性失業(yè)、結(jié)構(gòu)性失業(yè)和摩擦性失業(yè)，這與我國的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型密切相關(guān)。2012年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為917萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.1%，而實際失業(yè)人數(shù)和失業(yè)率要高得多。我國處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型時期，結(jié)構(gòu)性失業(yè)非常普遍，摩擦性失業(yè)與我國勞動力市場不完善密切相關(guān)。

此外，我國失業(yè)人員的結(jié)構(gòu)存在年齡、地域、受教育程度上的差別。2010年，我國16～29歲失業(yè)人口占總失業(yè)人口的46.96%，其中20～24歲失業(yè)人口占總失業(yè)人口的24.16%，30～44歲失業(yè)人口占總失業(yè)人口的32.52%，說明我國失業(yè)人口以中青年為主，青年失業(yè)問題非常嚴重，尤其是20～24歲的青年。城市失業(yè)人口占總失業(yè)人口的53.66%，鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的失業(yè)人口分別占總失業(yè)人口的23.55%、22.79%，說明我國失業(yè)人口主要分布在城市，但鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的失業(yè)人口也不容忽視。在受教育程度上，初中生占總失業(yè)人口的44.03%，高中生占總失業(yè)人口的28.22%，大學(xué)生占總失業(yè)人口的17.41%，這說明在受教育程度上，我國的失業(yè)人口主要是高、初中生。

二、我國失業(yè)保險制度存在的問題

明確我國失業(yè)保險制度存在的問題，有利于對癥下藥，完善我國失業(yè)保險制度，緩解我國失業(yè)問題。

（一）失業(yè)保險理論基礎(chǔ)薄弱

我國失業(yè)保險理論基礎(chǔ)比較薄弱，缺乏不同學(xué)科和視角下對失業(yè)保險理論的研究。我國學(xué)者主要是從失業(yè)保險給付水平對失業(yè)的影響（失業(yè)陷阱）和失業(yè)保險給付期限影響的勞動經(jīng)濟學(xué)解釋（工作搜尋模型）兩方面進行研究的。我國正處于經(jīng)濟社會加速轉(zhuǎn)型時期，面臨的失業(yè)狀況是非常復(fù)雜的。失業(yè)陷阱和工作搜尋模型遠遠不能為我國失業(yè)保險制度建設(shè)提供充分的理論基礎(chǔ)。

（二）覆蓋范圍狹窄

我國現(xiàn)行《失業(yè)保險條例》第二條規(guī)定：“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工依照本條例的規(guī)定，繳納失業(yè)保險費。”我國失業(yè)保險的真正覆蓋范圍是城鎮(zhèn)企事業(yè)單位。雖然條例也明確規(guī)定農(nóng)民工應(yīng)參加失業(yè)保險，但現(xiàn)實中很少有企業(yè)愿意和農(nóng)民工簽訂勞動合同，農(nóng)民工依然被排斥在失業(yè)保險范圍之外。我國還有很多未被納入失業(yè)保險的人群，如以下崗工人為主的“老失業(yè)群體”、以大學(xué)生為主的“新失業(yè)群體”、靈活就業(yè)者、臨時工、農(nóng)民工等。

（三）繳費環(huán)節(jié)缺乏有效激勵

我國現(xiàn)行的失業(yè)保險繳費方式缺乏對用人單位和失業(yè)者的有效激勵。以企業(yè)工資總額為基準的，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險費，職工按照本人工資收入的1%繳納失業(yè)保險費。這種無差別的繳費率忽視了企業(yè)之間在雇用水平上的差異性和雇員之間的差異。效益好的企業(yè)支付較高的失業(yè)保險費，而雇員面臨的失業(yè)風險相對來說較小，這就形成了支出與受益關(guān)系不對稱現(xiàn)象，影響雇主繳費的積極性。同一企業(yè)，管理層和技術(shù)層的繳費相對較多，而那些真正需要失業(yè)保險的工資低的基層人員繳費較少。這種繳費方式造成了我國失業(yè)保險基金大量結(jié)余的現(xiàn)象。2012年，我國累計結(jié)余的失業(yè)保險基金為2929億元。

（四）失業(yè)保險統(tǒng)計指標不準確

我國的失業(yè)率統(tǒng)計制度是“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”，這種統(tǒng)計制度只統(tǒng)計了擁有當?shù)爻擎?zhèn)戶口，且在一定的勞動年齡內(nèi)、有意愿前去登記的失業(yè)人員，這是一種國際通行的做法。但我國國情特殊，一方面大量的下崗工人成為“隱性失業(yè)”人員；另一方面我國長期存在著“面子文化”，有不少人礙于面子不愿意登記失業(yè)。城鎮(zhèn)失業(yè)率統(tǒng)計的結(jié)果比真實失業(yè)率要小得多，它既不包括下崗職工，也不包括一部分礙于“面子”不愿意登記的失業(yè)者和數(shù)量龐大的農(nóng)村失業(yè)人口、大學(xué)生等。這種錯誤的官方統(tǒng)計會對失業(yè)保險政策制定形成誤導(dǎo)。

三、完善我國失業(yè)保險制度的對策

根據(jù)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期我國的失業(yè)狀況，針對我國失業(yè)保險制度存在的問題，提出完善我國失業(yè)保險制度的對策，促進我國失業(yè)保險制度不斷創(chuàng)新和發(fā)展。

（一）將失業(yè)保險與促進就業(yè)相結(jié)合

我國失業(yè)保險基金大量結(jié)余，應(yīng)把一部分失業(yè)保險金轉(zhuǎn)化為就業(yè)促進資金，促使失業(yè)者再就業(yè)。

1. 加強勞動就業(yè)咨詢工作，開展職業(yè)介紹服務(wù)

我國存在大量摩擦性失業(yè)，主要是因為勞動力市場不完善，失業(yè)者往往由于信息不對稱而找不到匹配的工作，形成了失業(yè)與崗位空缺并存現(xiàn)象。應(yīng)加強勞動就業(yè)咨詢工作，開展職業(yè)介紹服務(wù)工作，可以為求職人員和用人單位提供以下服務(wù)。第一，信息服務(wù)，包括勞動力市場信息交流與發(fā)布等。第二，咨詢服務(wù)，包括就業(yè)政策法規(guī)及服務(wù)咨詢、職業(yè)培訓(xùn)信息咨詢、求職和用人咨詢等。第三，指導(dǎo)服務(wù)，包括職業(yè)能力測試評估、職業(yè)分析與評價、職業(yè)生涯設(shè)計、求職及用人觀念和方法指導(dǎo)等。

2. 完善非商業(yè)化的就業(yè)培訓(xùn)制度

在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期，我國存在大量結(jié)構(gòu)性失業(yè)，主要是因為失業(yè)者原有的技能無法適應(yīng)新變化。而當前我國有限的就業(yè)培訓(xùn)是以商業(yè)化的培訓(xùn)機構(gòu)為主，費用高昂，有時甚至欺詐客戶。因此，完善非商業(yè)化的就業(yè)培訓(xùn)制度是非常必要的。非商業(yè)化的就業(yè)培訓(xùn)制度的建立需要政府、非政府組織、市場經(jīng)濟主體和勞動者的共同參與?？梢砸袁F(xiàn)存的社團組織和有關(guān)的失業(yè)單位為基礎(chǔ)，通過政府政策支持及提供適當經(jīng)濟援助、扶持，培育非營利的公益性就業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)，并將就業(yè)培訓(xùn)與企業(yè)的職業(yè)技能需求有效結(jié)合起來。

（二）拓展失業(yè)保險制度的理論基礎(chǔ)

由于我國經(jīng)濟、社會、文化的特殊性，失業(yè)狀況也比較復(fù)雜，需要從不同學(xué)科不同視角來拓展失業(yè)保險制度的理論基礎(chǔ)。

1. 失業(yè)保險效應(yīng)的心理學(xué)解釋：羊群效應(yīng)

基于其他人的行為來推斷某事物的好壞，以決定是否效仿，這就是羊群效應(yīng)。我國的失業(yè)往往是和貧困聯(lián)系在一起的，很多失業(yè)者是被邊緣化了的弱勢群體，他們文化程度較低，對事物缺乏準確的判斷能力。他們對失業(yè)保險的選擇很大程度上取決于其他失業(yè)者的選擇，具有羊群效應(yīng)。針對失業(yè)者選擇的羊群效應(yīng)，充分發(fā)揮失業(yè)保險的示范效應(yīng)，對失業(yè)者在失業(yè)保險認知方面形成正確的引導(dǎo)。

2. 失業(yè)保險的社會學(xué)解釋：奧肯漏桶

奧肯認為，社會保障管理制度設(shè)計不當會引起經(jīng)濟損失和效率損失。首先發(fā)生的費用是管理成本，無論管理成本由失業(yè)保險制度負擔或是一般稅收負擔，再分配制度運行需要管理成本的性質(zhì)不變?？茖W(xué)合理的管理制度所引起的管理成本是很低的。我國的失業(yè)保險應(yīng)當形成規(guī)范有序的管理制度，避免經(jīng)濟損失和效率損失，充分發(fā)揮失業(yè)保險制度的作用。

（三）擴大我國失業(yè)保險覆蓋面

我國失業(yè)保險只覆蓋城鎮(zhèn)國有企事業(yè)單位。德國規(guī)定凡是月收入在400～5600德國馬克的雇員和職工，都要參加法定義務(wù)的失業(yè)保險；韓國規(guī)定只要每月工作不少于80小時或每周工作不少于18個小時都必須參加失業(yè)保險。我國應(yīng)把參加失業(yè)保險作為一項法定義務(wù)，將工作時間在規(guī)定小時數(shù)的臨時工和所有企業(yè)員工納入失業(yè)保險制度。結(jié)合我國實際情況，一方面把大學(xué)生、下崗工人和青年失業(yè)者等失業(yè)保險制度之外的群體納入失業(yè)保險制度之內(nèi)；另一方面鼓勵他們創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)與就業(yè)相結(jié)合，把鼓勵創(chuàng)業(yè)作為失業(yè)保險制度的一部分。

（四）改進失業(yè)保險制度的繳費機制

我國的失業(yè)保險統(tǒng)一費率制度，對雇主和雇員都缺乏有效的激勵。一方面我國應(yīng)實行基于風險失業(yè)率的行業(yè)差別費率制度。行業(yè)差別費率就是在各行業(yè)不同失業(yè)率的基礎(chǔ)上，將對各行業(yè)失業(yè)保險費費率與該行業(yè)的失業(yè)風險程度結(jié)合起來。失業(yè)風險程度越高的行業(yè)，失業(yè)保險費率也相應(yīng)越高，反之亦然。風險程度可以用各行業(yè)上一年度的平均失業(yè)率作為本年度的風險失業(yè)率。另一方面，把失業(yè)保險繳費結(jié)構(gòu)，分為失業(yè)保險繳費和職業(yè)技能發(fā)展計劃繳費。這也是完善就業(yè)培訓(xùn)制度、將失業(yè)保險和促進就業(yè)相結(jié)合的要求。

（五）完善失業(yè)統(tǒng)計指標體系

十八屆三中全會通過的《決定》明確指出，完善就業(yè)失業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計制度。我國應(yīng)逐步建立起綜合反映失業(yè)狀況的指標體系。把城鎮(zhèn)登記失業(yè)率作為一個城鎮(zhèn)自愿登記失業(yè)人數(shù)的指標；把城鎮(zhèn)自愿登記失業(yè)人數(shù)、未登記失業(yè)人數(shù)和下崗職工中屬于失業(yè)范疇的人數(shù)之和作為城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)；把農(nóng)村失業(yè)人口和已經(jīng)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移但仍保留農(nóng)村戶口的失業(yè)人口作為農(nóng)村總失業(yè)人口；總失業(yè)率即是城鎮(zhèn)失業(yè)率與農(nóng)村失業(yè)率之和。還應(yīng)該增加失業(yè)分類統(tǒng)計指標，如自愿失業(yè)人數(shù)、非自愿失業(yè)人數(shù)；月度失業(yè)率、季度失業(yè)率和年度失業(yè)率。在我國特殊國情下，當前大學(xué)生失業(yè)率也是一個很值得關(guān)注的失業(yè)率指標。

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（作者單位：安徽師范大學(xué)歷史與社會學(xué)院）