摘要:我國的水利活動(dòng)涵蓋門類較多,其中包括防洪 、排水 、灌溉 、水力、水道、給水、污渠、港口工程等,這些大多是關(guān)乎國計(jì)民生的事。對此,我國的水利部門為推進(jìn)“金水工程”又好又快發(fā)展做了許多扎實(shí)的工作,但是由于對水利資金管控的不嚴(yán)格,有的單位在水利資金規(guī)范化管理上出現(xiàn)了一些問題。本文就加強(qiáng)對水利行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)的管控,進(jìn)一步做好水利財(cái)經(jīng)工作進(jìn)行分析。
關(guān)鍵詞:政企合一;水利設(shè)施建設(shè);財(cái)務(wù)制度
一、我國水利資源及主要問題概述
我國南北跨度大、地勢西高東低,大多地處季風(fēng)氣候區(qū),人多水少、水資源時(shí)空分布不均是我國的基本國情水情,洪澇災(zāi)害頻繁、水資源嚴(yán)重短缺、水土流失嚴(yán)重及水生態(tài)環(huán)境脆弱等特點(diǎn),決定了我國是世界上治水任務(wù)最為繁重、治水難度最大的國家之一,興水利、除水害是治國安邦的大事。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加快推進(jìn),水資源供需矛盾將日益突出。目前,我國人均用水量約為440立方米,僅為發(fā)達(dá)國家的40%左右,約為世界平均水平的2/3,供水能力明顯不足。我國用水方式粗放。我國單方水糧食產(chǎn)量不足1.2公斤,而世界先進(jìn)水平已達(dá)2~2.4公斤;萬元工業(yè)增加值用水量約116立方米,為發(fā)達(dá)國家的2~3倍;農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)只有0.5,遠(yuǎn)低于0.7~0.8的世界先進(jìn)水平。
水利事業(yè)單位在國民經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的發(fā)展中有著非常重要的地位。在我國,水利事業(yè)單位需要承擔(dān)大量的行政管理及服務(wù)職能,負(fù)責(zé)防洪、排水、灌溉等多項(xiàng)任務(wù)?,F(xiàn)階段我國的水利事業(yè)單位處在一種似政非政、似企非企的夾縫中。一方面財(cái)政撥款與其承擔(dān)的事業(yè)任務(wù)量不相適應(yīng);另一方面事業(yè)單位利用自身資源優(yōu)勢,開展經(jīng)營和投資,缺乏明確的政策導(dǎo)向和制度支撐。
二、水利部門財(cái)務(wù)情況概述
我國的水利事業(yè)單位分類較多,既有公益性或承擔(dān)行使政府職能的行政事業(yè)單位,又有屬于生產(chǎn)經(jīng)營性的企業(yè),而在大多數(shù)地方,由于受到編制等因素的影響,往往又出現(xiàn)二者合一的單位。這就使得財(cái)務(wù)管理制度各異,財(cái)務(wù)管理體系、運(yùn)行方式、會(huì)計(jì)核算程序等均存在差異,管理難度較大。
三、水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中存在的問題
前文中我們提到了水利部門分類較復(fù)雜,財(cái)務(wù)系統(tǒng)管理都自成體系,管理難度大,在這其中,尤其以政企合一的水利事業(yè)單位存在的問題較多,產(chǎn)權(quán)不明晰、事權(quán)不清楚等問題最為突出,從而導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理工作中極易出現(xiàn)漏洞。此外,由于所有的投資都是有風(fēng)險(xiǎn)的,水利建設(shè)投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是在水利建設(shè)過程中,建設(shè)資金由于種種原因而遭受一定的損失,主要表現(xiàn)在工程造價(jià)過高或國有資產(chǎn)流失兩種情形。
(一)預(yù)算編制管理落后
我國《預(yù)算法》中規(guī)定,預(yù)算是對未來一定時(shí)期內(nèi)收支安排的預(yù)測、計(jì)劃。根據(jù)國家對水利預(yù)算的要求,水利事業(yè)單位必須根據(jù)制訂的水利事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和上級部門下達(dá)的水利工程任務(wù)編制年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。但是在實(shí)際工作中,由于有的單位是政企合一的形式,單位在預(yù)算編制的問題上側(cè)重點(diǎn)偏差較大。以經(jīng)營性為主的單位,在預(yù)算編制、申報(bào)過程中,往往以突出設(shè)備更新、改造為主的預(yù)算支出,壓縮盈利收入;以基礎(chǔ)建設(shè)為主的單位,在預(yù)算編制、申報(bào)過程中,往往以突出項(xiàng)目使用資金的預(yù)算為主;以公益性事業(yè)為主的單位,在預(yù)算編制、申報(bào)過程中往往以人力資源消耗的預(yù)算為主;而以承擔(dān)政府職能的行政單位在預(yù)算編制、申報(bào)過程中,往往以增加行政性辦公經(jīng)費(fèi)為主。這些預(yù)算編制都存在著問題,都在高標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算,其目的都一樣,都是在爭取最大化的財(cái)政資金。
其中,尤為關(guān)鍵的是,政府對水利方面的資金投入過多的被這些預(yù)算占用,一旦發(fā)生地區(qū)性災(zāi)害,極易導(dǎo)致水利災(zāi)害防治資金的使用出現(xiàn)缺口,給國家和人民帶來嚴(yán)重的損失。
(二)收入、支出管理不規(guī)范
這些部門不僅在編制申報(bào)上做文章,在單位的收入和支出管理上也存在了許多的問題。由于這些單位多以政企合一的形式存在,在收入管理方面,行政單位采用行政單位的一套收支管理模式,不對應(yīng)納入單位預(yù)算管理中的企業(yè)營利性收入進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算;而企業(yè)單位采用的企業(yè)單位的一套收支管理模式,對政府財(cái)政資金進(jìn)行帳外管理;而有的部門則存在著隱瞞收入、巧立名目擠占挪用財(cái)政資金的情況。在支出方面更為混亂,除發(fā)放工資外,這些單位還巧立名目違規(guī)發(fā)放福利補(bǔ)貼,擴(kuò)大行政開支范圍,在不經(jīng)過嚴(yán)格審批的情況下隨意改變專項(xiàng)資金用途,甚至還私設(shè)小金庫。
(三)財(cái)務(wù)管理體系不健全
雖然這些單位都建立了財(cái)務(wù)管理規(guī)章制度,但是由于政企不分,這些制度在使用過程中是形同虛設(shè)一樣。前文中我們提到這些違規(guī)現(xiàn)象,其實(shí)在財(cái)務(wù)制度中都有明確的規(guī)定,都是明令禁止的行為,但是這種“雙軌制”的格局造成了很多的漏洞。在行政事業(yè)方面,如果資金在使用的時(shí)候行政審批手續(xù)復(fù)雜、審計(jì)監(jiān)督環(huán)節(jié)較嚴(yán)格,往往走企業(yè)財(cái)務(wù)渠道;在企業(yè)經(jīng)營方面,如果企業(yè)資金往來過密、過頻繁的時(shí)候,往往行政財(cái)務(wù)下有多個(gè)賬號(hào),從而逃避稅務(wù)等部門的檢查。這種避重就輕、避實(shí)就虛的行為,完全擾亂了單位的正常財(cái)務(wù)活動(dòng),同時(shí)也給財(cái)務(wù)審計(jì)帶來了難度和壓力。
(四)財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督體系不完善
由于水利事業(yè)中有很大比重的公益性基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目,所以政府對于水利項(xiàng)目的投資都是不遺余力的,但是正是水利行政部門的這種政企合一導(dǎo)致對資金在使用過程中的監(jiān)督落實(shí)、管理、審計(jì)等情況存在缺失和漏洞。
其中,尤為關(guān)鍵的是,水利行政事業(yè)單位的審計(jì)工作往往是在項(xiàng)目結(jié)束后進(jìn)行,在項(xiàng)目立項(xiàng)、施工過程中不能進(jìn)行監(jiān)督,不利于對其中出現(xiàn)的擠占資金等情況的審計(jì),對其中存在的假賬、假票甚至是假項(xiàng)目更是無法進(jìn)行核實(shí),從而導(dǎo)致審計(jì)環(huán)節(jié)對水利行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理形不成體系、形不成約束力,甚至出現(xiàn)用流水賬走過場的現(xiàn)象。
四、水利行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的控制與改革
(一)完成政企分離
造成水利行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理混亂的一個(gè)最主要、最根本的原因就是政企不分,這種情況固然是由我國的水利方針決定的,我國的水利行業(yè)需要企業(yè)和行政單位并存的格局,但是最根本的原因是,很多單位已經(jīng)習(xí)慣于這種政企合一體制下的游離于監(jiān)管體制之外的高福利環(huán)境,很多領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)把依附于水利行政體制下的企業(yè)單位作為自己的“大金庫”。對于這種情況,必須從根源上解決,那就是讓政企徹底分離。
(二)嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)支出管理
在經(jīng)費(fèi)支出管理環(huán)節(jié),必須建立嚴(yán)格的審批制度,對于每一項(xiàng)開支,必須嚴(yán)格按照規(guī)定的審批權(quán)限進(jìn)行申報(bào)、審批后方可報(bào)銷。尤其是涉及“三公經(jīng)費(fèi)”的支出環(huán)節(jié),必須經(jīng)由上級主管部門核準(zhǔn)后,才能支出;對于涉及水利工程施工方面的支付,在對項(xiàng)目整體施工情況、驗(yàn)收情況及資金使用情況進(jìn)行上報(bào)的同時(shí),必須嚴(yán)格按照財(cái)政統(tǒng)一支付的形式進(jìn)行支付;對于社會(huì)公益性水利事業(yè)的支出,必須進(jìn)行社會(huì)層面的公示,讓全社會(huì)對其進(jìn)行監(jiān)督;對于經(jīng)營性水利企業(yè)的支出,必須由企業(yè)向水利行政主管部門進(jìn)行申報(bào)、備案。
其中,需要有關(guān)部門建立重特大水利災(zāi)害預(yù)警機(jī)制,建立水利災(zāi)害保障金制度,以對突發(fā)水利災(zāi)害造成的損失進(jìn)行及時(shí)的補(bǔ)救,這筆資金可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,協(xié)調(diào)中央財(cái)政和地方財(cái)政進(jìn)行落實(shí)。相關(guān)部門要加強(qiáng)對這筆資金的有效管控,除應(yīng)急情況下,任何單位和個(gè)人不得擅自挪用這筆資金。這筆資金在使用時(shí),雖然可以采取特事特辦的原則,但是在使用過后必須將使用情況上報(bào)政府及財(cái)政單位進(jìn)行報(bào)備。
此外,對水利事業(yè)單位的事業(yè)性收益應(yīng)全部納入預(yù)算統(tǒng)一管理,建立完善的水利事業(yè)單位事業(yè)性收益管理制度、統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度和監(jiān)督管理制度,實(shí)現(xiàn)水利事業(yè)單位事業(yè)性收益管理工作的經(jīng)常化、制度化與科學(xué)化。
(三)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督
由于涉及水利項(xiàng)目的資金使用過程中存在特殊性,所以為了加強(qiáng)對水利部門的財(cái)務(wù)及資金管理,可以采用分類管理的辦法。對于預(yù)算內(nèi)資金和行政事業(yè)性一般性支出,審計(jì)部門可以加強(qiáng)資金往來賬目的監(jiān)督監(jiān)管,對于涉及水利工程施工項(xiàng)目的資金,審計(jì)部門可以采取提前介入或與監(jiān)察局、紀(jì)檢部門聯(lián)動(dòng)合作的機(jī)制進(jìn)行,在工程施工的項(xiàng)目理想、預(yù)算申請環(huán)節(jié)就介入,除對工程預(yù)算進(jìn)行復(fù)核之外,還可以委托第三方單位對工程施工進(jìn)度、質(zhì)量等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)管,對工程資金使用情況進(jìn)行逐一審核,對工程資金支付進(jìn)行有效管控。
五、結(jié)語
俗話說一方水土養(yǎng)育一方人,水利設(shè)施的建設(shè)關(guān)乎于人民群眾的日常生產(chǎn)生活,水利職能部門的作用在于保障人民群眾的安居樂業(yè)。水利行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理是這一切的保障,鑒于其中存在的種種問題,必須建立一個(gè)有效、科學(xué)、合理的管控機(jī)制,這樣才能既規(guī)范水利資金的使用,又規(guī)避行業(yè)風(fēng)險(xiǎn),更重要的是提高政府在人民群眾中的公信力,為構(gòu)建和諧社會(huì)做出積極貢獻(xiàn)。此外,加強(qiáng)水利事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理,使其與國家財(cái)務(wù)管理的法律法規(guī)及其管理的制度相適應(yīng),并正確處理好水利事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理和改革之間的關(guān)系,不僅符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求,還能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,更好地為水利事業(yè)的改革與發(fā)展提供服務(wù)。
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(作者單位:江蘇省邳州市水利工程管理總站)