加強小額貸款公司法律監(jiān)管的建議

摘要：小額貸款公司具有商業(yè)兼公益性、民間金融草根性等特征。由于缺乏對小額貸款公司的專門立法，小額貸款公司發(fā)展日益暴露出風險問題，因此，要明確小額貸款公司監(jiān)管的主體和內(nèi)容、制定監(jiān)管制度、建立激勵監(jiān)管機制。

關(guān)鍵詞：小額貸款公司；法律監(jiān)管；建議

小額貸款公司在不同國家具有不同的制度形態(tài)，主要是指一種小額資金流動的信貸活動。我國的小額貸款公司產(chǎn)生于中央銀行和銀行監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點的指導意見》（銀監(jiān)發(fā)（2008）23號）（以下簡稱“指導意見”），它是指由自然人、企業(yè)法人或其他社會組織依法投資設立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務的有限責任公司或股份有限公司。本文在分析小額貸款公司的特征和經(jīng)營風險的基礎上，針對小額貸款公司法律監(jiān)管中存在的問題，提出了加強小額貸款公司法律監(jiān)管的建議。

一、小額貸款企業(yè)的特征

（一）商業(yè)兼公益性

小額貸款企業(yè)和其他商業(yè)企業(yè)一樣，是以市場為導向、追求自身利潤的獨立運行的機構(gòu)，追求商業(yè)的可持續(xù)性。《指導意見》中第4條規(guī)定：“小額貸款公司按照市場化原則進行經(jīng)營，貸款利率上限放開，但不得超過司法部門規(guī)定的上限，下限為人民銀行公布的貸款基準利率的 0.9 倍，具體浮動幅度按照市場變化自主確定”，這就賦予了小額貸款企業(yè)更多的謀求財富的自主經(jīng)營權(quán)，是其商業(yè)性的基礎。但是小額貸款企業(yè)也體現(xiàn)了一定的公益性，例如在一些地方管理辦法中明確規(guī)定，小額貸款公司向“三農(nóng)”建設提供貸款的數(shù)量占資本的比例。

（二）民間金融草根性

小額貸款公司屬于民間金融的一部分，民間金融經(jīng)歷了一個完全禁止到逐步放開的時期，因此，民間金融在我國發(fā)展相對滯后。經(jīng)過三十余年的改革開放，我國民間積累了大量的民間資本，民間金融已經(jīng)占我國影子銀行體系總規(guī)模約 33%， 具有巨大的潛力，小額貸款公司作為其中的一部分，有可能借助民間金融的優(yōu)點快速發(fā)展，并很好的服務于草根階級。但是，民間金融具有極不規(guī)范性，違法犯罪活動時有發(fā)生，需要有關(guān)部門進行強有力的監(jiān)管。

二、小額貸款公司經(jīng)營風險分析

（一）自身經(jīng)營風險

首先，小額貸款公司其運營資金的渠道受限，有些小貸公司存在違法吸收存款的現(xiàn)象；抽逃資本金、出資不實也是小額貸款公司經(jīng)營中存在著的問題。其次，小額貸款公司存在著違規(guī)給“關(guān)系戶”發(fā)放貸款等不良現(xiàn)象。當出現(xiàn)借款人違約時，暴力追款的現(xiàn)象也時有發(fā)生，極大損害了小額貸款公司的形象。

（二）借款者違約風險

在北大法意的數(shù)據(jù)庫中，搜索小額貸款公司，有3128個案子（占總數(shù)的99%）都是借款人違約引起的糾紛，訴訟的最終結(jié)果都是借款人敗訴。

三、小額貸款公司法律監(jiān)管中存在的問題

（一）由定性引起的監(jiān)管混亂

《指導意見》及各地管理辦法沒有明確小貸公司是否是金融機構(gòu)，這為監(jiān)管問題提出了一個難題。定性不明確導致監(jiān)管部門不明確，各個監(jiān)管部門的職責的劃分不明確，這既不利于小額貸款公司的風險控制，又不能使金融資源得到合理的配置。同時由于監(jiān)管的缺位，為了嚴控風險，規(guī)定小貸公司只貸不存、杠桿利率等處處限制，導致融資渠道的受限，這是監(jiān)管異化的表現(xiàn)。

（二）重合規(guī)性監(jiān)管，導致風險并沒有得到控制

目前，我國對小額貸款公司的監(jiān)管主要是考察其執(zhí)行有關(guān)法律、規(guī)章的狀況來進行的，監(jiān)管部門并不能隨時跟蹤小額貸款企業(yè)的運行，很容易造成小額貸款公司通過虛設憑證、偽造賬簿等方式來躲避監(jiān)管，單純地合規(guī)性監(jiān)管不能起到監(jiān)管的作用。

（三）法律文件中沒有對小額貸款公司法律地位的確認

金融機構(gòu)是指專門從事貨幣、信用活動的中介組織。金融機構(gòu)分為銀行金融機構(gòu)和非銀行金融機構(gòu)兩類。銀行金融機構(gòu)可以開展吸收存款，發(fā)放貸款，向社會提供支付和結(jié)算業(yè)務，而非銀行金融機構(gòu)不能吸收社會公眾的存款，主要從事信用、貨幣業(yè)務，不具備支付、結(jié)算等功能，如信托公司、擔保公司、證券公司、基金公司等。顯然，從上述小額貸款公司運行模式來看，小額貸款公司應該屬于非銀行金融機構(gòu)，但是我國的法律文件并沒有將這一法律地位予以確認。

四、加強小額貸款公司法律監(jiān)管的建議

（一）明確監(jiān)管部門和監(jiān)管內(nèi)容

監(jiān)管部門和監(jiān)管內(nèi)容的確立是監(jiān)管體系的基礎。目前對小額貸款公司的監(jiān)管部門主要是政府金融辦或由當?shù)卣付ㄒ粋€部門負責小額貸款公司監(jiān)管工作。金融辦由于缺乏專業(yè)的技術(shù)和人才，很難對小額貸款公司進行有效的監(jiān)管。因此，可由中國人民銀行和金融辦相結(jié)合的方式來對小額貸款公司進行監(jiān)管，人民銀行對小額貸款公司的利率、資金流向進行跟蹤監(jiān)測，并將小額貸款公司信用狀況納入信貸征信系統(tǒng)。小額貸款公司應定期向信貸征信系統(tǒng)提供貸款人、貸款金額、貸款擔保和貸款償還等業(yè)務信息。

（二）完善監(jiān)管制度

目前對小額貸款公司的準入門檻等制度的設計主要是參照傳統(tǒng)的金融機構(gòu)，而小額貸款公司和傳統(tǒng)的銀行又存在很大的差別，同時又不同于一般性工商企業(yè)，因此，應該對小貸公司準入門檻制度進行專門的設計。由于小額貸款公司的設立門檻較低，容易將風險擴散到社會公眾。因此，要加強小額貸款公司資金來源運用監(jiān)管。上?！蛾P(guān)于促進上海市小額貸款公司發(fā)展的若千意見》（2010年修訂版）中已經(jīng)允許境外機構(gòu)投資者在國內(nèi)設立小額貸款公司，但是在注冊資本、業(yè)務范圍等方面的監(jiān)管比對農(nóng)村信用合作社的監(jiān)管更為嚴格。同時，適度放寬融資杠桿比例限制。按照現(xiàn)行規(guī)定，小額貸款公司向銀行的貸款不得超過資本金的50%。在市場準入上，降低最低注冊資本和放開上限要求，使投資人擁有更大的自主決定權(quán)，使市場具有更大的決定權(quán)。

（三）建立激勵性監(jiān)管機制

小額貸款公司制度引入激勵性監(jiān)管，可以彌補控制性監(jiān)管的不足，激發(fā)小額貸款公司進行合法經(jīng)營的積極性。激勵性監(jiān)管主要是給予小額貸款公司以一定的經(jīng)濟利益，包括稅收優(yōu)惠、財政補貼、金融扶持、市場優(yōu)先準入的便利等。例如，國家稅務總局《關(guān)于農(nóng)村金融有關(guān)稅收政策的通知》（財稅〔2010〕4號）規(guī)定自2009年1月1日至2013年12月31日，對金融機構(gòu)農(nóng)戶小額貸款的利息收入免征營業(yè)稅，在計算應納稅所得額時，按90%計入收入總額。可以考慮為小額貸款公司制定類似的規(guī)定，或允許小貸款公司適用此規(guī)定。上海在《關(guān)于促進上海市小額貸款公司發(fā)展的若干意見（2010年修訂版）》中規(guī)定，對符合經(jīng)營穩(wěn)健、管理規(guī)范、撥備充分等條件的小額貸款公司向銀行業(yè)金融機構(gòu)的融資在不超過其資本凈額50%的范圍內(nèi)支持；經(jīng)營規(guī)范、運行良好、服務“三農(nóng)”和小企業(yè)成效顯著、需要補充資本的小額貸款公司，經(jīng)區(qū)（縣）政府預審并報市金融辦等部門同意，可優(yōu)先進行增資擴股。

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（作者單位：遼寧大學新華國際商學院）