地方財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理探討

摘要：在公共財(cái)政改革過程中如何建立科學(xué)的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)以盡可能少的資金投入獲取更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，不斷提高資金使用效益，已經(jīng)為社會(huì)各界所關(guān)注，并成為當(dāng)今理論研究的熱點(diǎn)問題，這也是我國(guó)財(cái)政體制改革的努力方向。政府預(yù)算績(jī)效管理作為公共財(cái)政的一種有效管理方式，在我國(guó)取得了一定的成果。但是在實(shí)施過程中受制度、文化、政治環(huán)境、社會(huì)人文、預(yù)算管理水平等諸多因素的影響，并未達(dá)到預(yù)期的效果。

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政；預(yù)算管理；績(jī)效管理

一、地方政府實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

（一）預(yù)算績(jī)效管理觀念未深入人心，績(jī)效觀念和績(jī)效文化尚未形成

目前雖然在預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)方面積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，但績(jī)效理念并未深入到部門管理工作中，大部分地方政府在預(yù)算績(jī)效方面還處于摸索階段，缺乏對(duì)政府預(yù)算績(jī)效管理的全面了解，在認(rèn)識(shí)上存在一定的偏差，沒有形成現(xiàn)代政府績(jī)效評(píng)價(jià)的理念和績(jī)效文化。

（二）政府預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不力，約束軟化

由于財(cái)政資金在支出過程中任意性大，審批后的預(yù)算約束軟化情況相當(dāng)嚴(yán)重，地方政府缺乏有效的財(cái)政效益評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制，難于發(fā)揮財(cái)政自身監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的威懾作用。

（三）績(jī)效管理基礎(chǔ)薄弱，績(jī)效信息收集和管理不足

現(xiàn)階段的預(yù)算績(jī)效管理主要由財(cái)政部門發(fā)起，其它單位是被動(dòng)接受，很難從本質(zhì)上積極主動(dòng)的配合此項(xiàng)工作。我國(guó)政府部門的粗放管理也決定了在信息統(tǒng)計(jì)方面不能滿足績(jī)效管理的需要。

（四）預(yù)算績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系未建立

從目前地方政府績(jī)效考評(píng)開展情況來看，績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系中定性指標(biāo)多與定量指標(biāo)少、投入指標(biāo)多和產(chǎn)出指標(biāo)少、指標(biāo)數(shù)量多和績(jī)效指標(biāo)少。這使得績(jī)效評(píng)價(jià)工作形式大于內(nèi)容，評(píng)價(jià)結(jié)果不準(zhǔn)確，不能真實(shí)的反映項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)。

（五）地方政府重績(jī)效評(píng)價(jià)，輕評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

我國(guó)目前從中央到地方都在探索績(jī)效考評(píng)，希望建立完備的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)來衡量預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效，但是對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用卻不予考量或者是考慮較少。績(jī)效考評(píng)結(jié)果多作為有關(guān)部門項(xiàng)目建設(shè)檔案進(jìn)行保存，或者作為新項(xiàng)目管理的參考，導(dǎo)致對(duì)于預(yù)算資金支出項(xiàng)目的結(jié)果、問題、項(xiàng)目執(zhí)行中的負(fù)責(zé)人沒有任何有效的約束。

二、地方政府預(yù)算績(jī)效的制約因素

（一）傳統(tǒng)預(yù)算觀念的制約

在傳統(tǒng)預(yù)算方法下，大家普遍認(rèn)為財(cái)政預(yù)算就是如何將財(cái)政資金分配下去，不用考慮財(cái)政資金的使用效益；這種觀念已深入人心，短期內(nèi)難于改變?？?jī)效文化意識(shí)的缺失和宣傳的落后導(dǎo)致了政府官員對(duì)績(jī)效預(yù)算的陌生或忽視，制約了績(jī)效與預(yù)算一體化改革的進(jìn)行。

（二）配套措施的制約

我國(guó)預(yù)算績(jī)效考評(píng)的工作還處于摸索階段，要想改革取得成功，需要有相應(yīng)配套制度做保障，如一定的法律條文和相應(yīng)的公共財(cái)政制度。因?yàn)轭A(yù)算績(jī)效并非獨(dú)立或單一的預(yù)算制度改革，不能靠制定單一的相關(guān)政策來解決的，必須依賴于同等重要的其他配套政策制度的支持。

（三）政治體制的制約

我國(guó)的預(yù)算績(jī)效改革處在一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的政治環(huán)境中，從地方政府實(shí)施績(jī)效預(yù)算實(shí)踐情況來看，政府預(yù)算績(jī)效改革的推進(jìn)已經(jīng)受到了政治的制約。對(duì)于績(jī)效考評(píng)工作，由于支出部門的配合不積極、績(jī)效考評(píng)部門實(shí)質(zhì)性權(quán)利的缺乏等原因，地方政府財(cái)政部門迫于種種政治壓力，不得不選擇做出一定程度的讓步。

（四）預(yù)算績(jī)效本身的制約

在實(shí)際工作中，由于人為和技術(shù)等因素，加上基于部門利益的考慮，使得績(jī)效信息的獲取存在一定的難度。政府活動(dòng)目標(biāo)的多樣性和政府行為的復(fù)雜性，如政府部門目標(biāo)的多元化和模糊性、公共產(chǎn)品或服務(wù)的效果難以量化等等，加上績(jī)效評(píng)價(jià)自身的特點(diǎn)，使政府預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)在設(shè)計(jì)和計(jì)量上存在困難。

三、地方政府預(yù)算績(jī)效改革建議

（一）營(yíng)造地方政府預(yù)算績(jī)效的有利環(huán)境

在地方政府中以計(jì)劃為中心的觀念深入、績(jī)效意識(shí)淡薄、重投入輕產(chǎn)出的現(xiàn)象普遍存在。要實(shí)行預(yù)算績(jī)效，首先要大力宣傳績(jī)效管理，轉(zhuǎn)變政府的本位思想，倡導(dǎo)績(jī)效文化；大力推進(jìn)地方政府預(yù)算績(jī)效立法，通過法律條文的形式提高約束力和嚴(yán)肅性；另外，要加快培養(yǎng)績(jī)效預(yù)算管理人才，推進(jìn)政府績(jī)效預(yù)算改革的重要內(nèi)容之一。

（二）嚴(yán)格按績(jī)效管理要求硬化預(yù)算約束

對(duì)各單位申報(bào)的項(xiàng)目根據(jù)“重要程度、經(jīng)費(fèi)大小、績(jī)效水平”的具體量化指標(biāo)進(jìn)行預(yù)算劃撥，預(yù)算下?lián)芎笠獓?yán)格按批復(fù)預(yù)算執(zhí)行，不得隨意改變預(yù)算資金性質(zhì)和使用范圍。把監(jiān)督貫穿于預(yù)算執(zhí)行全過程，對(duì)各單位財(cái)政情況進(jìn)行專業(yè)檢查，隨時(shí)跟蹤監(jiān)督執(zhí)行結(jié)果及效益情況，提高預(yù)算硬約束。

（三）建立健全地方政府績(jī)效預(yù)算的監(jiān)督機(jī)制

在我國(guó)，建立和推行績(jī)效預(yù)算的改革的基礎(chǔ)是建立和完善預(yù)算的監(jiān)督機(jī)制，所以要按績(jī)效管理要求逐步建立起主管部門、立法部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門和各單位內(nèi)部不同層次的控制監(jiān)督體系和監(jiān)督制度，對(duì)財(cái)政資源分配的全過程進(jìn)行監(jiān)督、分析，增強(qiáng)預(yù)算的透明度，加大社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度，從而真正的提高財(cái)政資金的效用。

（四）推進(jìn)管理信息化建設(shè)，提高財(cái)政預(yù)算透明度

績(jī)效預(yù)算管理是一項(xiàng)工作量大、技術(shù)性強(qiáng)的工作，需要借助強(qiáng)大的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支持系統(tǒng)和完整的預(yù)算基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，這樣才能滿足績(jī)效信息的需求、增加績(jī)效信息的供給。

績(jī)效預(yù)算的一個(gè)重要內(nèi)容就是信息公開和透明，注意尊重公眾的知情權(quán)，并且使得公眾可以依法監(jiān)督公共部門的活動(dòng)?？?jī)效預(yù)算項(xiàng)目從立項(xiàng)、執(zhí)行到結(jié)果的全過程公開，專家、學(xué)者和社會(huì)公眾代表的全過程參與，同時(shí)借助政府門戶網(wǎng)站等媒介渠道向社會(huì)公眾公開績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，從而切實(shí)提高財(cái)政資金使用的公開度和透明度，自覺接受社會(huì)各利益相關(guān)方的監(jiān)督制約。

（五）構(gòu)建有效的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系是績(jī)效管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是進(jìn)行績(jī)效準(zhǔn)確測(cè)量的標(biāo)準(zhǔn)，所以建立一套科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)于績(jī)效預(yù)算能否實(shí)施起著至關(guān)重要的作用?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在設(shè)計(jì)的過程中，要以我國(guó)的基本國(guó)情和實(shí)際為基礎(chǔ)，既要有績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)通用指標(biāo)，也要有績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)個(gè)性指標(biāo)，輔以績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)補(bǔ)充指標(biāo)，共同組成評(píng)價(jià)指標(biāo)庫。

（六）探索績(jī)效考評(píng)結(jié)果運(yùn)用途徑，重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

績(jī)效考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用，是開展績(jī)效考評(píng)工作的必要性所在，也是保障這項(xiàng)工作持續(xù)深入發(fā)展的重要手段與動(dòng)力。只有真正建立起對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果完善的反饋應(yīng)用體制機(jī)制，才是預(yù)算績(jī)效管理真正落到實(shí)處、取得實(shí)效的關(guān)鍵，也是全部工作的最終落腳點(diǎn)，更是預(yù)算績(jī)效管理改革能夠延續(xù)生命力的根本保證。建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果數(shù)據(jù)管理制度，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和預(yù)算安排的有效銜接，推進(jìn)績(jī)效信息公開，完善績(jī)效激勵(lì)與問責(zé)。

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（作者單位：贛州市住房公積金管理中心）