我國(guó)慈善事業(yè)協(xié)同治理機(jī)制研究

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)的慈善事業(yè)出現(xiàn)了四大類(lèi)慈善主體：政府、企業(yè)、社會(huì)大眾和第三部門(mén)。文章首先分析了我國(guó)慈善事業(yè)供給主體碎片化的現(xiàn)狀，然后指出了四大主體的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，緊接著介紹了協(xié)同治理理論的觀點(diǎn)，得出了慈善事業(yè)供給主體的碎片化需要協(xié)同治理的結(jié)論，最后提出了我國(guó)慈善事業(yè)參與機(jī)制的四象限模型。

關(guān)鍵詞：慈善主體；協(xié)同治理；象限模型

與轉(zhuǎn)型中的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，我國(guó)的慈善事業(yè)也正在經(jīng)歷大的轉(zhuǎn)型，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的現(xiàn)代慈善將逐步取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的動(dòng)員式慈善。轉(zhuǎn)型必然要經(jīng)歷陣痛，不僅要打破政府的慈善壟斷，還要探索出慈善事業(yè)的新路徑、新模式。

一、慈善事業(yè)供給主體碎片化亟需協(xié)同治理

慈善事業(yè)寬領(lǐng)域、低門(mén)檻的實(shí)際狀況決定了慈善主體的廣泛性。在我國(guó)，慈善事業(yè)的供給主體大體可歸于四類(lèi)：政府、企業(yè)、社會(huì)大眾和第三部門(mén)。

（一）慈善事業(yè)供給主體碎片化的現(xiàn)狀

受我國(guó)獨(dú)特的政治體制、文化傳統(tǒng)的影響，四大慈善主體發(fā)揮作用的大小和范圍是大不相同的，良好的慈善事業(yè)需要各主體之間的通力合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而實(shí)現(xiàn)“1+1﹥2”的整體效應(yīng)。

表1列舉了慈善事業(yè)的幾種主要供給方式：最為常見(jiàn)的是政府直接提供慈善事業(yè)所需的物品和服務(wù)。

總體而言，直接提供受眾廣泛并且有很強(qiáng)的執(zhí)行力，但是政府的能力有限，很多時(shí)候政府難以直接提供。此時(shí)政府可以選擇外包的方式，委托企業(yè)、非政府組織甚至社會(huì)大眾進(jìn)行生產(chǎn)或者直接提供。

除此之外，在一些未納入政府工作日程而又確實(shí)有需求的領(lǐng)域，可由非政府組織、企業(yè)和社會(huì)大眾充當(dāng)主要的慈善供給主體。

（二）各慈善供給主體的優(yōu)勢(shì)和缺陷

政府、企業(yè)、社會(huì)大眾和第三部門(mén)作為特色鮮明、辨識(shí)度極高的慈善供給主體，在具體的慈善活動(dòng)中發(fā)揮著自己獨(dú)特的作用，同時(shí)也具有無(wú)法克服的缺陷。

1. 政府

政府做慈善的優(yōu)勢(shì)集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府權(quán)威的廣泛性；二是政府是唯一能夠合法使用強(qiáng)制力的組織。

而政府做慈善最為人詬病的地方在于政府的低效率，原因是：第一，僵化的公務(wù)員體制扼殺了行政機(jī)構(gòu)的活力；第二，缺乏監(jiān)督和激勵(lì)政府以促使其提高工作效率以及對(duì)個(gè)體提供充分激勵(lì)的有效措施。

2. 企業(yè)

企業(yè)無(wú)與倫比的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在慈善資源的高效利用，因?yàn)槠髽I(yè)對(duì)社會(huì)大眾的慈善需求進(jìn)行了有效的評(píng)估，所以企業(yè)可以及時(shí)高效地供給慈善物品和服務(wù)。

但是根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，企業(yè)本身的不完善也會(huì)造成慈善效率的低下。第一，如果某一企業(yè)取得了影響市場(chǎng)價(jià)格的力量，那么高價(jià)的企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)可能會(huì)增加慈善的成本。第二，由于存在一些超越單純的市場(chǎng)機(jī)制的外部效應(yīng)，企業(yè)的積極性將大受影響，慈善效率必然隨之降低。

3. 社會(huì)大眾

首先，慈善事業(yè)離開(kāi)了社會(huì)大眾就成了無(wú)源之水、無(wú)本之木，人民群眾是慈善事業(yè)的根基和中流砥柱。

其次，社會(huì)大眾的單個(gè)力量雖小，但是積跬步可以至千里，積小流可以成江海。

但是，由于慈善意識(shí)淡薄，慈善活動(dòng)欠缺，慈善事業(yè)的宣傳工作不到位，社會(huì)大眾的慈善行動(dòng)和觀念沒(méi)有內(nèi)化為自覺(jué)的行動(dòng)。

4. 第三部門(mén)

第三部門(mén)做慈善由于其成員的廣泛性以及其與廣大受眾的近距離接觸所帶來(lái)的親近感，它擁有了解群眾需求的信息優(yōu)勢(shì)，同時(shí)能對(duì)受眾的要求具有較精準(zhǔn)的回應(yīng)性。

萊斯特·撒拉門(mén)認(rèn)為第三部門(mén)在解決慈善問(wèn)題時(shí)也有自己的缺陷，即志愿失靈。第一，第三部門(mén)由于自己的偏好可能把自己的慈善捐助適用于特定的主體。第二，第三部門(mén)由于缺乏資產(chǎn)、制度等資源，很可能吸引不到專(zhuān)業(yè)的人才。

（三）協(xié)同治理的理論主張

協(xié)同治理理論（Governance Theory）的創(chuàng)始人之一詹姆斯·羅西瑙（James Rosenau）認(rèn)為，協(xié)同治理是一種由共同的目標(biāo)支持的管理活動(dòng)，是一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制。

1. 協(xié)同治理理論推崇一種網(wǎng)絡(luò)管理體系

協(xié)同治理以共識(shí)、共治、共享為特征，其基本路徑是基于社會(huì)認(rèn)同、大眾利益和市場(chǎng)規(guī)則之上的政府與非政府組織、國(guó)家與社會(huì)大眾、公共組織與私立機(jī)構(gòu)的合作。

2. 協(xié)同治理理論提倡社會(huì)治理力量多元化

哈耶克（Hayek）認(rèn)為，第三領(lǐng)域或第三部門(mén)“常常能夠，而且也應(yīng)當(dāng)能夠以更為有效的方式為我們提供大多數(shù)我們?cè)诋?dāng)下仍然以為必須由政府提供的服務(wù)”。協(xié)同治理理論重新定位政府的角色。在現(xiàn)代化的社會(huì)中，政府扮演元治理（meta goverance）的角色，亦即“同輩中的長(zhǎng)者”。

在理論上，協(xié)同治理與治理理論一脈相承，但是有了諸多的創(chuàng)新和發(fā)展，協(xié)同治理具有了方法指導(dǎo)、可實(shí)踐性、技術(shù)手段和理念引領(lǐng)等方面的功能和優(yōu)勢(shì)。

在現(xiàn)實(shí)中，協(xié)同治理倡導(dǎo)多元的治理主體，在具體的治理實(shí)踐中，經(jīng)過(guò)全身心的投入之后，增強(qiáng)了廣大參與主體的主人翁意識(shí)。

二、構(gòu)建慈善事業(yè)協(xié)同機(jī)制的實(shí)證模式

麥奎爾（Maguire）等在《協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略》中寫(xiě)到“盡管協(xié)作性管理明顯凸起，但仍然不存在一個(gè)相當(dāng)于——甚至接近于——官僚體制管理范式的知識(shí)基礎(chǔ)，相反，關(guān)于公共機(jī)構(gòu)中協(xié)作的觀點(diǎn)來(lái)自于多種傳統(tǒng)理論和多門(mén)學(xué)科”。

慈善事業(yè)參與主體之間的利益不盡相同，地位也大相徑庭，這就導(dǎo)致了具體行動(dòng)中的矛盾重重。那么該如何建立一個(gè)合理的協(xié)同機(jī)制呢？本文以協(xié)調(diào)所內(nèi)含的兩大核心要素——目的和利益——為基點(diǎn)，來(lái)解構(gòu)慈善事業(yè)協(xié)同機(jī)制背后的組織框架和邏輯結(jié)構(gòu)。

（一）慈善事業(yè)協(xié)同治理的兩大核心要素

1. 目的

不同慈善主體參與慈善事業(yè)的目的是不同的，這些不同的目的決定了不同的的行動(dòng)方案，不同的行動(dòng)方案導(dǎo)致了不同主體之間的矛盾和糾紛，這顯然不利于協(xié)同的產(chǎn)生。

即使慈善主體的目的趨同，目的差異性的程度也影響協(xié)同的強(qiáng)弱，目的相差度大則協(xié)同的可能性就小，反之亦然。目標(biāo)的一致性并不是達(dá)成協(xié)同的必備要素，但是目的卻是協(xié)同的重要變量。

2. 利益

慈善事業(yè)具有公益性，但是慈善主體之間卻存在著利益的差別，利益關(guān)乎慈善主體的延續(xù)以及慈善宗旨的落實(shí)。利益可分為利益分離和利益耦合。

利益分離是指各主體所追求的利益重合度非常低。在慈善事業(yè)中，即使各主體存在利益分離，也有兩種可能形成協(xié)同機(jī)制：一是各方認(rèn)識(shí)到，要是不合作的話，那么誰(shuí)也無(wú)法達(dá)成目的；二是有一種類(lèi)似官僚體制中的自上而下的約束力。

利益耦合是指各主體所追求的利益重合度高并且各主體之間具有依賴(lài)性，一方利益的實(shí)現(xiàn)需要另一方的資源支持。

（二）四種協(xié)同形式和案例佐證

慈善事業(yè)主體目的和利益的組合形成了四個(gè)象限，分別代表協(xié)同的四種類(lèi)型：目的趨同—利益分離；目的對(duì)立—利益分離；目的趨同—利益耦合；目的對(duì)立—利益耦合。這四個(gè)象限分別對(duì)應(yīng)四種協(xié)同模式：協(xié)商性協(xié)同、等級(jí)制協(xié)同、長(zhǎng)期性協(xié)同、公私協(xié)同（見(jiàn)表2）。

下面具體分析各個(gè)協(xié)同模式的具體含義。

1. 象限1：協(xié)商性協(xié)同

在這種協(xié)同模式中，各慈善主體的目的趨同，但是利益分離。在這種情況下，由于缺乏共同的利益，各主體之間的合作關(guān)系是臨時(shí)性的，合作時(shí)間是短暫的，也就無(wú)法形成制度性的溝通機(jī)制，在一些突發(fā)事件中，各慈善主體的行動(dòng)在很大程度上就是一種協(xié)商性協(xié)同。

2008年5月12日汶川大地震爆發(fā)之后，各類(lèi)慈善主體如雨后春筍般涌現(xiàn)，它們的目的基本一致：盡一切可能搶救人民的生命和財(cái)產(chǎn)，并給予災(zāi)民各個(gè)方面力所能及的幫助，但是它們的利益不盡相同，有的是救助兒童，有的是提供物資，有的是防治疾病，不一而足。

令人欣慰的是各個(gè)主體經(jīng)過(guò)自覺(jué)主動(dòng)的協(xié)商之后，互通有無(wú)，共享信息，進(jìn)行資源的合理配置。比如，5月14日，南度基金會(huì)就聯(lián)合102家機(jī)構(gòu)發(fā)布《中國(guó)民間組織抗震救災(zāi)行動(dòng)聯(lián)合聲明》，之后各個(gè)慈善團(tuán)體協(xié)商各自的活動(dòng)范圍、行為方式等內(nèi)容，在共同的目的下通力合作，取得了很好的效果。

2. 象限2：等級(jí)制協(xié)同

在這個(gè)象限中，各慈善主體的目的對(duì)立，利益分離。在這種情況下，在特定的時(shí)間、特定的情況下協(xié)同機(jī)制也可能建立，那就是出現(xiàn)一個(gè)超越各個(gè)主體的力量進(jìn)行強(qiáng)勢(shì)的協(xié)調(diào)，這個(gè)角色一般由政府承擔(dān)或者由具有聯(lián)邦性質(zhì)的總機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

深圳市救助管理站的職責(zé)是救助管理流浪人員和生活貧困的市民，深圳市社會(huì)福利中心的任務(wù)是規(guī)劃、設(shè)計(jì)全市的福利制度并統(tǒng)籌福利政策的實(shí)施，深圳市捐助接收管理服務(wù)中心的工作主要就是接受和發(fā)放市民的慈善捐助?？梢哉f(shuō)，各個(gè)機(jī)構(gòu)的目的是不同的，利益也是分離的，它們各自只追求做好本職工作。2007年，深圳市政府出面，運(yùn)用政府的權(quán)威和強(qiáng)制力將市救助管理站、市社會(huì)福利中心和市捐助接收管理服務(wù)中心聯(lián)合起來(lái)，選定河源市福利中心作為對(duì)口幫扶的對(duì)象，成立“深圳市慈善教育基地”，為全市人民搭建常設(shè)的奉獻(xiàn)愛(ài)心的平臺(tái)。

3. 象限3：長(zhǎng)期性協(xié)同

此時(shí)慈善雙方或多方的目的趨同并且利益耦合。在這種情況下，出現(xiàn)各慈善主體的協(xié)同是順理成章的事，因?yàn)楦髦黧w有足夠的意愿長(zhǎng)期合作。

這種長(zhǎng)期性協(xié)同的經(jīng)典案例便是中國(guó)政府同比爾與梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)在艾滋病防治領(lǐng)域的通力合作。2007年8月，蓋茨基金會(huì)在中國(guó)成立代表處，三個(gè)月之后，蓋茨基金會(huì)出資5000萬(wàn)美元與中國(guó)國(guó)務(wù)院、衛(wèi)生部防治艾滋病工作委員會(huì)辦公室合作，雙方旨在降低艾滋病的發(fā)病率并對(duì)艾滋病患者給予人道主義援助。

4. 象限4：公私協(xié)同

在這種協(xié)同模式中，各慈善主體之間的目的是對(duì)立的，但是利益卻相互依賴(lài)，即利益耦合，外包式的公私伙伴關(guān)系就是一種公私協(xié)同。

養(yǎng)老屬于社會(huì)保障，而社會(huì)保障又是一種廣義的政府慈善，在養(yǎng)老這一覆蓋全社會(huì)的事業(yè)中，政府是供給者，但是政府并不一定是養(yǎng)老所需產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)者，政府可以把其委托給企業(yè)生產(chǎn)。

浙江諸暨市的養(yǎng)老服務(wù)就是公私協(xié)同的一次成功實(shí)踐?？导?wù)有限公司是諸暨市的一家民營(yíng)企業(yè)，其核心業(yè)務(wù)是家政服務(wù)。2009年諸暨市政府經(jīng)過(guò)層層評(píng)估選中了該公司，要求康吉提供一個(gè)集家政、咨詢(xún)、旅游等為一體的服務(wù)中心，于是該公司建立了以89008900為號(hào)碼的養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，并與諸暨市政府的96345平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)，為百姓提供全方位的貼心服務(wù)。

三、構(gòu)建我國(guó)慈善事業(yè)協(xié)同治理機(jī)制的思考

探索不同條件下慈善事業(yè)參與機(jī)制的協(xié)同模式，有益于指導(dǎo)具體的慈善活動(dòng)以及在不同的情形下有選擇地推動(dòng)協(xié)同機(jī)制的建設(shè)。目前，把慈善事業(yè)與協(xié)同治理聯(lián)系起來(lái)的相關(guān)論文和著述幾乎為零，本文對(duì)四種象限協(xié)同機(jī)制的分析，旨在對(duì)復(fù)雜多樣的慈善活動(dòng)進(jìn)行理論上的概括和總結(jié)，以解密協(xié)同機(jī)制的運(yùn)作原理。

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（作者單位： 李強(qiáng)、塔娜，北京大學(xué)政府管理學(xué)院；曾繁博，哈爾濱師范大學(xué)）