市級土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估研究

摘要：市級土地利用總體規(guī)劃已進(jìn)入全面實(shí)施階段，為了使土地利用總體規(guī)劃適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢變化，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)籌管理作用，優(yōu)化土地資源配置，文章以廣東省汕尾市為例，研究市級土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估的思路和方法，為建立土地規(guī)劃定期評估和適時(shí)修改制度提供借鑒作用。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；評估；市級

全省大部分地級市土地利用總體規(guī)劃于2011年編制完成，并經(jīng)廣東省人民政府批準(zhǔn)實(shí)施，在規(guī)劃實(shí)施過程中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的形勢和作為規(guī)劃重要基礎(chǔ)的土地資源現(xiàn)狀發(fā)生了重大變化，許多新問題、新情況都是規(guī)劃編制時(shí)未預(yù)料到的，為全面了解規(guī)劃實(shí)施情況，通過對規(guī)劃實(shí)施效果與問題的研究歸納，對規(guī)劃用地空間與需求變化的對比分析，客觀評價(jià)現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施的成效及問題，分析現(xiàn)行規(guī)劃修改的必要性與可行性，為規(guī)劃修改提供依據(jù)，對全國建立土地規(guī)劃定期評估和適時(shí)修改機(jī)制有重大意義。

一、土地利用總體規(guī)劃評估的思路

市級土地利用總體規(guī)劃以2005年為規(guī)劃基期年，以2010年為近期目標(biāo)年，2020年為規(guī)劃目標(biāo)年，規(guī)劃期限為2006年至2020年，但由于規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建庫基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采用2009年第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)，各類土地開發(fā)利用與管理活動(dòng)均以規(guī)劃數(shù)據(jù)庫作為實(shí)施依據(jù)，因此，土地利用總體規(guī)劃評估以土地規(guī)劃數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，采用空間數(shù)據(jù)與屬性數(shù)據(jù)分析相結(jié)合、定性和定量分析相結(jié)合的方法，對規(guī)劃重大背景變化、土地利用現(xiàn)狀及變化情況、規(guī)劃修改、預(yù)審及報(bào)批等實(shí)施情況、重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施情況、建設(shè)用地節(jié)約集約利用執(zhí)行情況、規(guī)劃保障措施落實(shí)情況、規(guī)劃實(shí)施前景進(jìn)行評估。通過全方位評估規(guī)劃的實(shí)施成效及問題，形成評估結(jié)論，為下一步開展規(guī)劃修改提供理論依據(jù)。

二、汕尾市土地利用總體規(guī)劃評估實(shí)證研究

隨著《國土資源部辦公廳關(guān)于規(guī)范土地利用總體規(guī)劃評估修改試點(diǎn)工作的通知》（國土資廳發(fā)〔2011〕41號(hào)）的下發(fā)，汕尾市被確定為國土資源部土地規(guī)劃定期評估和適時(shí)修改試點(diǎn)，率先開展規(guī)劃評估修改相關(guān)工作，本文結(jié)合深圳市、汕尾市兩市共同建設(shè)深汕特別合作區(qū)的重大背景變化，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢對建設(shè)用地的需求，以汕尾市行政轄區(qū)范圍內(nèi)的全部土地為評估范圍，以2010～2011年為評估期限評估汕尾市土地利用總體規(guī)劃，文中數(shù)據(jù)全部采用汕尾市國土資源局網(wǎng)上公告的數(shù)據(jù)。

（一）區(qū)域概況與規(guī)劃編制情況

汕尾市位于廣東省東南沿海地區(qū)，北緯20°27′～23°28′和東經(jīng)114°54′～116°13′之間，東鄰揭陽市，與惠來縣交界；西連惠州市，與惠東縣接壤；北接河源市，和紫金縣相連；南瀕南海，與香港隔海相望。汕尾市現(xiàn)轄汕尾市城區(qū)、海豐縣（含合作區(qū)）、陸河縣、紅海灣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、星都經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、華僑管理區(qū)、代管陸豐市，土地總面積約4862平方公里，總?cè)丝诩s330多萬人。

汕尾市土地利用總體規(guī)劃于2008年開始編制，2011年1月14日經(jīng)廣東省人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。規(guī)劃期限為2006年至2020年。土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采用2005年汕尾市土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，規(guī)劃底圖及規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建庫基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采用2009年第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)。

（二）規(guī)劃重大背景變化

為進(jìn)一步貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，規(guī)劃批準(zhǔn)實(shí)施后，深圳市和汕尾市共同建設(shè)深汕特別合作區(qū)，位于汕尾市海豐縣鵝埠鎮(zhèn)、小漠鎮(zhèn)、赤石鎮(zhèn)和鲘門鎮(zhèn)，既是創(chuàng)新區(qū)域合作模式、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，又是落實(shí)《廣東省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中“聯(lián)動(dòng)融合，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局”戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。深汕特別合作區(qū)的建設(shè)，將改變汕尾市產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，對建設(shè)用地的需求將大大增加。

（三）規(guī)劃實(shí)施情況

1. 土地利用現(xiàn)狀及變化情況

汕尾市2009年農(nóng)用地面積約為4126平方公里，占土地總面積的84.85%，建設(shè)用地面積約為409平方公里，占土地總面積的8.42%，未利用地面積約為327平方公里，占土地總面積的6.73%。

汕尾市2011年農(nóng)用地面積約為4129平方公里（其中耕地保有量面積約為1078平方公里），占土地總面積的84.94%，建設(shè)用地面積約為414平方公里，占土地總面積的8.50%，未利用地面積約為319平方公里，占土地總面積的6.56%。

由上述可知，2010～2011年間，全市的土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，其中農(nóng)用地增加了3平方公里，建設(shè)用地增加了5平方公里，其他土地減少了8平方公里，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速增長，建設(shè)用地需求不斷增加。

2. 規(guī)劃修改、預(yù)審及報(bào)批等實(shí)施情況

統(tǒng)計(jì)汕尾市規(guī)劃修改、預(yù)審和報(bào)批用地情況，截止2011年底，汕尾市行政轄區(qū)內(nèi)沒有開展規(guī)劃修改和用地預(yù)審項(xiàng)目，用地報(bào)批均在規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)，實(shí)施情況良好。

3. 重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施情況

規(guī)劃實(shí)施期間，汕尾市嚴(yán)格按照現(xiàn)行規(guī)劃加快推進(jìn)能源、交通、水利和工業(yè)等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施和建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域投資發(fā)展條件的提升和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總量的增長。由于近年廣東省推進(jìn)粵東地區(qū)快速發(fā)展政策，加快珠江三角洲的產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，汕尾市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度加快，特別是交通能源項(xiàng)目、深汕特別合作區(qū)及各類開發(fā)區(qū)的建設(shè)，建設(shè)用地需求非常大，今后幾年建設(shè)用地供需矛盾將更為突出。

4. 建設(shè)用地節(jié)約集約利用執(zhí)行情況

根據(jù)汕尾市土地利用情況，參照《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價(jià)規(guī)程（TDT 1018～2008）》及國土資源節(jié)約集約模范縣考核工作相關(guān)指標(biāo)，結(jié)合土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵，從建設(shè)用地利用程度、建設(shè)用地投入強(qiáng)度、建設(shè)用地利用效益三個(gè)方面選取建設(shè)用地節(jié)約集約評價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系如下表所示。

通過汕尾市2011年與目標(biāo)年2020年各項(xiàng)集約利用評價(jià)指標(biāo)的對比，汕尾市建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平有一定提升空間，全市建設(shè)用地利用強(qiáng)度較高，達(dá)到了規(guī)劃2020年的節(jié)約集約利用目標(biāo)；建設(shè)用地投入強(qiáng)度遠(yuǎn)低于規(guī)劃到2020年的節(jié)約集約利用目標(biāo)；建設(shè)用地利用效益對比規(guī)劃到2020年的目標(biāo)仍有較大的差距。

5. 規(guī)劃保障措施落實(shí)情況

在汕尾市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施期間，進(jìn)一步增強(qiáng)了土地規(guī)劃的整體控制作用，健全完善了規(guī)劃實(shí)施管理機(jī)制，但還需進(jìn)一步加強(qiáng)措施，例如推動(dòng)土地整治專項(xiàng)規(guī)劃的編制與實(shí)施，建立土地規(guī)劃定期評估修改機(jī)制等。

（四）規(guī)劃實(shí)施前景分析

1. 約束性指標(biāo)執(zhí)行情況

汕尾市土地利用總體規(guī)劃中2020年全市建設(shè)用地目標(biāo)為554平方公里，耕地保有量目標(biāo)為1008平方公里，基本農(nóng)田目標(biāo)為878平方公里。汕尾市2011年建設(shè)用地面積約為414平方公里，耕地保有量面積約為1078平方公里，基本農(nóng)田未被建設(shè)項(xiàng)目占用，對比2020年目標(biāo)，全市建設(shè)用地不突破目標(biāo)，耕地保有量和基本農(nóng)田均實(shí)施良好。

2. 規(guī)劃建設(shè)用地剩余空間分析

根據(jù)汕尾市土地利用總體規(guī)劃安排的新增建設(shè)用地規(guī)模減去已使用規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，以及考慮到汕尾市各個(gè)縣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對建設(shè)用地的需求，得出汕尾市可調(diào)整至深汕特別合作區(qū)的規(guī)劃建設(shè)用地剩余空間有5平方公里，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地剩余空間有3平方公里，全部在汕尾市城區(qū)，其他縣市區(qū)剩余空間僅能滿足各自轄區(qū)內(nèi)的用地需求。

（五）規(guī)劃修改的必要性

經(jīng)評估，在深汕合作區(qū)及廣東省支持粵東西北地級市城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)的背景下，汕尾市經(jīng)濟(jì)社會(huì)將迎來快速發(fā)展的機(jī)遇，城鄉(xiāng)格局將面臨重大調(diào)整，結(jié)合汕尾市發(fā)展戰(zhàn)略變化、基本農(nóng)田布局制約城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)用地發(fā)展方向變化、中心城區(qū)內(nèi)部分區(qū)域功能定位變化、重點(diǎn)項(xiàng)目與重大工程變化等五方面因素，修改汕尾市土地利用總體規(guī)劃具有必要性和緊迫性。

（六）評估結(jié)論

規(guī)劃實(shí)施以來，強(qiáng)化了土地用途管制制度、優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)和布局、規(guī)范了土地開發(fā)秩序、提高了地方“依規(guī)劃管地、依規(guī)劃用地”的意識(shí)，在落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度、保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目民生工程用地需求、保護(hù)和改善土地生態(tài)環(huán)境等方面起到重要作用。由于深汕特別合作區(qū)是土地利用總體規(guī)劃基本編制完成后才提出建設(shè)的，規(guī)劃未預(yù)見到深汕特別合作區(qū)建設(shè)對全市城鄉(xiāng)發(fā)展布局的影響，需要對汕尾市域內(nèi)的建設(shè)用地規(guī)模、布局、建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界和部分基本農(nóng)田、耕地保有量布局進(jìn)行調(diào)整修改。

三、結(jié)語

目前全國各地級市、縣已開展土地利用總體規(guī)劃評估修改工作，隨著《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)土地利用總體規(guī)劃中期評估工作方案的通知》（國土資廳發(fā)〔2013〕25號(hào)）的下發(fā)，省國土資源廳也陸續(xù)出臺(tái)《廣東省土地利用總體規(guī)劃評估修訂工作方案》、《土地利用總體規(guī)劃評估修訂技術(shù)指南》（征求意見稿）等相關(guān)技術(shù)文件，其評估思路和技術(shù)方法越來越完善，在實(shí)踐中仍有很多值得研究的地方。本次研究成果以市級土地利用總體規(guī)劃評估為重點(diǎn)，為目前開展土地利用總體規(guī)劃評估修訂提供新的方法與模式參考。

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（作者單位：廣東國地規(guī)劃科技有限公司）