吉林省縣域經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀與對(duì)策研究

摘要：伴隨著長吉圖開發(fā)開放的進(jìn)一步深入，吉林省縣域經(jīng)濟(jì)在城鎮(zhèn)化發(fā)展問題上面臨著諸多挑戰(zhàn)與機(jī)遇，而縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的關(guān)鍵。文章分析了吉林省縣域城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀及存在問題的基礎(chǔ)上，明確了提出推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化相應(yīng)對(duì)策及建議。

關(guān)鍵詞：長吉圖；縣域經(jīng)濟(jì)；城鎮(zhèn)化

美國著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨將中國的城鎮(zhèn)化與美國的科技革命相提并論，認(rèn)為二者是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最值得重視的兩股潮流。《我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》中專門以“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”作為一章，來說明城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要性，并為我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)指明方向。

縣域城鎮(zhèn)處于我國城鎮(zhèn)體系的中心和結(jié)合點(diǎn)，具有與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民緊密聯(lián)系、發(fā)展?jié)摿薮蟮葍?yōu)點(diǎn)，是推進(jìn)我國城鄉(xiāng)一體化的主要?jiǎng)恿??？h域城鎮(zhèn)化在我國的整個(gè)城鎮(zhèn)化體系中處于不可替代的基礎(chǔ)地位。

吉林省是農(nóng)業(yè)大省，全省人口絕大多數(shù)在縣域，縣域城鎮(zhèn)化水平在很大程度上影響著全省經(jīng)濟(jì)的整體實(shí)力和發(fā)展水平。加快吉林省縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程是構(gòu)建和諧吉林、實(shí)現(xiàn)吉林崛起的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略舉措。

一、基本概念的界定

（一）縣域經(jīng)濟(jì)概念界定

縣是我國的一種地方行政建制，是由城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村組成的行政區(qū)域單位，在中國行政區(qū)劃體制中處于第二（三）層次，是一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立的基本社會(huì)、經(jīng)濟(jì)單元。

縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)組成部分，是宏微觀經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部，是城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合點(diǎn)。由于縣域經(jīng)濟(jì)不是高層次區(qū)域經(jīng)濟(jì)，因?yàn)楦邔哟螀^(qū)域經(jīng)濟(jì)必須有大城市為中心，它也不是中層次的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，更不同于城市，因此縣域經(jīng)濟(jì)具有一般區(qū)域的共同特征，也有它本身的特殊性。

縣域經(jīng)濟(jì)是指以行政縣為區(qū)域范圍，以縣一級(jí)獨(dú)立財(cái)政為標(biāo)志，以縣城為中心，集鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地、不同層次的人力流、物資流、資金和信息流發(fā)揮整體功能的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。

（二）城鎮(zhèn)化概念界定

一般認(rèn)為，城鎮(zhèn)化過程是一個(gè)人口由農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變的過程，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間集聚與分化的過程，同時(shí)也是一個(gè)變傳統(tǒng)落后的鄉(xiāng)村社會(huì)為現(xiàn)代先進(jìn)社會(huì)的自然歷史過程。

鑒于數(shù)據(jù)的可獲得性和可信性，本文采用縣域非農(nóng)業(yè)化率，即縣域非農(nóng)業(yè)人口與縣域總?cè)丝诘谋嚷蕘泶砜h域城鎮(zhèn)化水平。

二、吉林省縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀

自從2002年黨的十六大第一次明確提出“壯大縣域經(jīng)濟(jì)”之后，特別是在2004、2007年的中央一號(hào)文件中都提出要重視小城鎮(zhèn)建設(shè)，吉林省小城鎮(zhèn)發(fā)展的數(shù)量、小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模、小城鎮(zhèn)人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎氐榷及l(fā)生了較為明顯的變化。吉林省縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程取得了長足的進(jìn)步，但是整體水平還是比較低，難以與吉林省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平相適應(yīng)。截至2011年年底，吉林省縣域包括20個(gè)縣、20個(gè)縣級(jí)市和2個(gè)具有縣域功能的市轄區(qū)（長春市雙陽區(qū)、白山市江源區(qū)）?？h域總?cè)丝?919.7萬人，占全省總?cè)丝诘?0.4%；縣域總面積18萬平方公里，約占全省總面積的96%；縣域資源十分豐富。吉林省共有425個(gè)小城鎮(zhèn)，全省非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎貫?8.02%，略高于全國的平均水平，但是同縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江、江蘇和山東還有很大的差離。

（一）東、中、西部發(fā)展不平衡

本文采取的區(qū)域劃分形式，即東部經(jīng)濟(jì)區(qū)域包括通化、白山和延邊市，中部經(jīng)濟(jì)區(qū)域包括長春、吉林、遼源和四平市，西部經(jīng)濟(jì)區(qū)域?yàn)榘壮呛退稍小?/p>

由表1、2、3可知，由于吉林省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，縣域城鎮(zhèn)化也表現(xiàn)出極強(qiáng)的不平衡性特征?？傮w上，吉林省縣域城鎮(zhèn)化梯度水平表現(xiàn)為由東部地區(qū)向中西部地區(qū)遞減。2011年吉林省東部地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化率平均水平為57.40%，同年中、西部地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化率平均水平為30.58%和28.02%。吉林省的城鎮(zhèn)分布格局是東部地區(qū)城鎮(zhèn)分布較多，全省42. 86%的城市和35. 29%的小城鎮(zhèn)分布在東部地區(qū)，城鎮(zhèn)化水平高出全省平均水平。但是與此同時(shí)，東部地區(qū)幅員遼闊，人口密度低，城鎮(zhèn)化的發(fā)展?jié)摿薮蟆６议L吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)的大部分地區(qū)位于東部，東部地區(qū)打造城市帶具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。吉林省中部地區(qū)，不如普高存在的表象認(rèn)識(shí)，中部應(yīng)該最高，中部地區(qū)雖然有長吉城市群，但長吉兩大城市對(duì)周邊城鎮(zhèn)的擴(kuò)散效應(yīng)不夠明顯。西部地區(qū)的城鎮(zhèn)數(shù)量稀少，城鎮(zhèn)化率也很低，沒有區(qū)域的中心性城市，也缺乏強(qiáng)有力產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)，再加上自然地理的條件也不如東部和中部，城鎮(zhèn)化率偏低。

（二）吉林省城鎮(zhèn)化率總體水平低

吉林省2011年的城鎮(zhèn)化率僅為53.4%，雖然略高于全國平均水平，但是與周邊黑龍江相比還有一定差距，特別是與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的遼寧、浙江、江蘇還有很大差距。

三、吉林省推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化的對(duì)策

在長吉圖開發(fā)開放的國家戰(zhàn)略下，吉林省縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迎來了一個(gè)歷史性的機(jī)遇。在推進(jìn)吉林省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中會(huì)面臨諸多的挑戰(zhàn)。

（一）因地制宜地構(gòu)建具有吉林特色的縣域城鎮(zhèn)化體系

在整個(gè)縣城，甚至在更為宏觀的省、市一級(jí)的區(qū)域范圍內(nèi)要貫徹研究縣域內(nèi)的城鎮(zhèn)發(fā)展問題。在整個(gè)發(fā)展的過程中要確立因地制宜的非均衡戰(zhàn)略思想。對(duì)吉林省東、中、西部采取不同的發(fā)展策略。區(qū)別對(duì)待縣城、中心鎮(zhèn)、一般建制鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村地區(qū)。優(yōu)先發(fā)展一批基礎(chǔ)好的縣城、中心鎮(zhèn)。重點(diǎn)支持一批有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源優(yōu)勢(shì)的，有特色的中、小城鎮(zhèn)，以期形成區(qū)域的一個(gè)增長極，帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展。并且在發(fā)展的過程中要注意區(qū)分，避免區(qū)域發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。

充分利用這些中、小城鎮(zhèn)三次產(chǎn)業(yè)相對(duì)比較均衡的優(yōu)勢(shì)，它們?cè)诙⑷a(chǎn)業(yè)方面潛力巨大，人均收入、居民文化素質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施均好于一般地區(qū)。目前吉林省已形成一批特色的小城鎮(zhèn)，如長春的五棵樹鎮(zhèn)、合隆鎮(zhèn)，敦化的雁鳴湖鎮(zhèn)，永吉縣的岔路河鎮(zhèn)等。但是這些特色城鎮(zhèn)的數(shù)量太少，而且其規(guī)模過小，不足以形成增長極，帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展。要繼續(xù)通過特色經(jīng)濟(jì)培育形成資源優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而把資源優(yōu)勢(shì)化為區(qū)位優(yōu)勢(shì)，再通過區(qū)位優(yōu)勢(shì)的極化作用形成極化優(yōu)勢(shì)。利用極化效應(yīng)帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展。

這些特色的中、小城鎮(zhèn)由于縣域經(jīng)濟(jì)的資源有限，其集聚能力有限。不可能發(fā)展“大而全”的核心經(jīng)濟(jì)，只能充分挖掘自身特色資源，并不斷強(qiáng)化其自身優(yōu)勢(shì)，不斷地積累，最后達(dá)到特定部門比較發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。通過特色資源的培育，充分挖掘自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。伴隨著長吉圖開發(fā)開放的歷史性機(jī)遇，中、小城鎮(zhèn)應(yīng)該充分挖掘特色并避免“特色同質(zhì)化”的趨勢(shì)，具體要求如下：一要挖掘本縣最具特色的產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“一村一品”，“一縣一業(yè)”，突出自身的資源優(yōu)勢(shì)。二要強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)的集聚功能，通過集聚經(jīng)濟(jì)來強(qiáng)化特色經(jīng)濟(jì)，形成區(qū)位優(yōu)勢(shì)。三要充分利用長吉圖的開發(fā)開放，強(qiáng)調(diào)縣域經(jīng)濟(jì)的外向性，調(diào)動(dòng)周邊農(nóng)村的積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)要素有效地吸納。處于東中西不同區(qū)位的城市應(yīng)確立各自的發(fā)展方向，地處東部邊疆生態(tài)帶的延邊、白山、通化，應(yīng)該主打生態(tài)牌，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，走一條生態(tài)城鎮(zhèn)化的道路。建設(shè)一批生態(tài)產(chǎn)業(yè)，如新型能源、新材料、旅游、生物醫(yī)藥、礦泉水等中部地區(qū)應(yīng)該利用吉林、長春這兩個(gè)區(qū)域大城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行延伸發(fā)展，另處可利用本地區(qū)糧食商品率高的特點(diǎn)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，打造一批農(nóng)產(chǎn)品精、深加工的龍頭企業(yè)。西部白城、松原，地處濕地草原恢復(fù)帶，單純的原油之都松原應(yīng)向多元產(chǎn)業(yè)支撐轉(zhuǎn)變，白城市應(yīng)利用緊靠內(nèi)蒙古的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，打造發(fā)展新增長點(diǎn)，圍繞提高城市承載能力，加快推進(jìn)“大通道”工程建設(shè)。

（二）做好吉林省縣域城鎮(zhèn)的規(guī)劃工作

規(guī)劃是縣域城鎮(zhèn)有序建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。規(guī)劃具有超前性，規(guī)劃是對(duì)今后一段時(shí)間的城鎮(zhèn)發(fā)展的指導(dǎo)。必須保證其合理性和實(shí)用性。規(guī)劃應(yīng)該由專業(yè)的技術(shù)部門根據(jù)各地的實(shí)際情況來制定。不能單純依靠領(lǐng)導(dǎo)的主觀想法。并且規(guī)劃應(yīng)該具有可操作性。政府通過規(guī)劃，對(duì)小城鎮(zhèn)健康、有序發(fā)展進(jìn)行調(diào)控和引導(dǎo)。規(guī)劃應(yīng)該在以下幾個(gè)方面引導(dǎo)小城鎮(zhèn)的發(fā)展：一是城鎮(zhèn)功能的定位、發(fā)展規(guī)模的確定、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施的配置等，從而使小城鎮(zhèn)的發(fā)展與所處地區(qū)的客觀條件相適應(yīng)；二是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與城鎮(zhèn)的文化發(fā)展、政治發(fā)展和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)；三是完善的規(guī)劃特別是上升到法規(guī)層面的規(guī)劃，能限制和懲戒城鎮(zhèn)發(fā)展過程中的破壞性因素。

（三）推動(dòng)吉林省戶籍制度的改革與創(chuàng)新

當(dāng)前阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)重要原因就是戶籍制度。由于我國的戶籍制度已經(jīng)存在了50多年，全面改革難度很大，但是漸進(jìn)式的改革會(huì)比較容易操作。在縣域內(nèi)改革戶籍制度，目標(biāo)是要建立一種以人為本，操作簡單，易于控制人口規(guī)模的人口登記制度。

首先，要確立以人為本的改革觀念。戶籍制度是為人服務(wù)的，設(shè)立的目的是為了更好地為公民提供公共服務(wù)，方便居民的生產(chǎn)和生活。而且要確立服務(wù)意識(shí)，實(shí)行動(dòng)態(tài)的管理模式，人口流動(dòng)是當(dāng)今社會(huì)最為遍的一種現(xiàn)象，也是每個(gè)公民的基本權(quán)利。

其次，要逐步放開戶籍準(zhǔn)入制度，降低農(nóng)民進(jìn)城的門檻。凡是有固定住所、穩(wěn)定收入的農(nóng)民都可以根據(jù)其意愿辦理落戶。具體地說，只要一個(gè)人在一個(gè)城鎮(zhèn)享有住房，那么這個(gè)人就應(yīng)該被登記為該城鎮(zhèn)的居民，并享有和其他居民一樣的權(quán)利。這項(xiàng)改革可先在一些縣域進(jìn)行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后再在全省縣域推廣開來，再徹底放開縣域內(nèi)的人口控制與管制政策，逐步推行按人口屬地進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與社會(huì)活動(dòng)管理，并通過幾個(gè)階段一步步地將鄉(xiāng)村到縣城和其他中心鎮(zhèn)的流動(dòng)人口納入規(guī)范的本地社會(huì)保障體系之中進(jìn)行統(tǒng)一管理。

再次，戶籍制度不是單一的存在。戶籍制度的變革必然要與其相關(guān)的制度一起進(jìn)行。要把戶籍制度的改革與其他幾項(xiàng)具有排他性的公共服務(wù)的改革結(jié)合起來。一是在公立學(xué)校的平等就學(xué)權(quán)。進(jìn)城務(wù)工子女的受教育問題困擾了當(dāng)前很多進(jìn)城的農(nóng)民工。如果不能解決，勢(shì)必會(huì)影響到他們進(jìn)城務(wù)工的積極性，更影響整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，和我國未來的國民素質(zhì)的提高。短期內(nèi)放寬一些學(xué)校的政策，允許農(nóng)民工子女入學(xué)，增加學(xué)校的數(shù)量和增派高素質(zhì)的教師提高農(nóng)民工子弟學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量。長期內(nèi)要把農(nóng)民工子弟納入到正常的教育通道內(nèi)。嚴(yán)格按片區(qū)入學(xué)，杜絕教育的歧視。二是居住問題，農(nóng)民工進(jìn)城要有所居。必須大力發(fā)展住房租賃市場，政府應(yīng)積極建設(shè)一批經(jīng)濟(jì)適用房給進(jìn)城務(wù)工人員居住，或是發(fā)放住房補(bǔ)貼，充分保障農(nóng)民工的居住權(quán)利。三是公共服務(wù)均等化的問題，要采取一系列措施取消農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的差別待遇，為全體公民提供同質(zhì)的公共服務(wù)。

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（作者單位：上海理工大學(xué)）