農(nóng)村土地城市化過程的政策性問題及對策探索

摘要：農(nóng)村土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)變是城市化過程中必然產(chǎn)生的現(xiàn)象，而現(xiàn)有的法律制度使得農(nóng)村土地所有權(quán)在轉(zhuǎn)變過程中存在權(quán)屬不清、權(quán)利不明、分配不均等問題。文章對該行為過程中的政策與執(zhí)行問題進行了分析研究，并提出調(diào)整建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；城市化；政策

一、前言

城市化意味著農(nóng)用地用途向建設用地用途轉(zhuǎn)變（簡稱農(nóng)轉(zhuǎn)用）。由于我國實行全民所有制和勞動群眾集體所有制的土地制度，農(nóng)轉(zhuǎn)用的過程常常需要伴隨集體土地所有權(quán)向國有土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)變。土地用途及所有屬性的轉(zhuǎn)變，牽涉規(guī)劃、建設、管理等許多政策性因素，也與歷史進程、現(xiàn)實利益、市場需求等因素相關(guān)。頗具中國特色的諸如鄉(xiāng)產(chǎn)房、城中村等問題，正是這些因素相互交織的綜合反映。

筆者認為，我國農(nóng)村土地城市化過程中所涉及的主要問題包括兩方面。一是現(xiàn)有的城市與農(nóng)村雙軌制并存的政策法規(guī)沒有很好地解釋土地所有權(quán)、使用條件、程序、標準、利益分配等問題。二是政策法規(guī)的不嚴密影響了規(guī)范執(zhí)法水平，執(zhí)法的不規(guī)范又引起遵法意識的淡薄，誘發(fā)新的違法行為。

二、農(nóng)村土地城市化的政策層面問題

（一）國有土地與集體土地的界定不準確

《土地管理法》第八條規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。這樣定義看似明確，但是由于法律并沒有明確市區(qū)的定義和范圍，因此無論是按照行政區(qū)劃還是按照實際形成區(qū)域來認定市區(qū)的范圍都不具備可操作性。

在城市化的發(fā)展過程中，因為市區(qū)的不斷擴大，需要農(nóng)業(yè)性質(zhì)的用地不斷轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行再|(zhì)的用地，同時也意味著需要集體土地不斷向國有土地轉(zhuǎn)變。因轉(zhuǎn)變的時間、規(guī)模、位置的不同，事實上在我國的城市中，國有土地與農(nóng)村集體土地交織并存的現(xiàn)象非常普遍。

（二）土地征收的權(quán)利關(guān)系不明晰

根據(jù)現(xiàn)有的法律，建設需要的土地來源有兩種。一是使用國有土地，包括由國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地；二是依法批準的農(nóng)民集體所有的土地。《土地管理法》規(guī)定了“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用”，為城市建設作為公共利益需要的建設開發(fā)提供了依據(jù)。但公共利益需要的概念非常寬泛，所謂“社會公共利益”，是指“全體社會成員的直接的利益”。例如，公共道路交通、公共衛(wèi)生、災害防治、國防、科學及文化教育事業(yè)，以及環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護等，均屬于社會公共利益。而現(xiàn)在許多地方政府鼓勵民營資本參與公益性行業(yè)，使得原本的公益性建設或多或少都帶有商業(yè)性行為，從利益獲取的角度看并不能涵蓋公共利益的全部，而是包含了私人利益的存在。征地過程中發(fā)生的諸多矛盾，也源自利益分配的不公。

（三）農(nóng)村土地城市化開發(fā)利益分配的協(xié)調(diào)機制不完善

《土地管理法》第四十七條規(guī)定了：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。其實就是一種確保被征地者原有權(quán)益的最低標準，雖然賠償?shù)臉藴什桓?，但土地征用帶有強制性性質(zhì)，是為了達成國家或公共目標的一種必要手段，應該可以理解。但是，除了國家征用之外的，包含出讓、轉(zhuǎn)讓、買賣、作價入股（出資）、繼承、租賃、交換等在內(nèi)的非完全的公益性開發(fā)涉及的利益如何分配，相關(guān)的調(diào)控機制不完善。主要有以下兩種情形。

一是非完全公益性開發(fā)的利益分配調(diào)控機制不完善。地塊開發(fā)產(chǎn)生的利益實際并不完全是由開發(fā)者和被征地權(quán)利人雙方確定，這其中土地規(guī)劃確定的土地用途影響最為明顯。規(guī)劃土地的用途確定了地塊的開發(fā)條件，成為導致特定地塊的開發(fā)價值提升或降低的主導因素，是城市整體開發(fā)的效應在某一地塊的反映。因為其影響關(guān)系錯綜復雜，有時人們會把這些因素簡單、片面的理解，忽視了在開發(fā)過程中因公共性因素的介入而應由公共或國家享有的利益。政府應避免直接介入商業(yè)性的談判，而通過制定更為細致的稅制（營業(yè)稅、所得稅）等手段，征收開發(fā)過程中應屬于公眾獲取的利益，實現(xiàn)土地開發(fā)宏觀調(diào)控的目的。

二是開發(fā)利益受限制的權(quán)益人的利益保障機制不完善。強制性征收保障了國家或公共的權(quán)益，但損害了個人、集體的利益?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定：確保土地權(quán)利人的合法權(quán)益受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。保護人民合法財產(chǎn)同樣也是憲法賦予公民的基本權(quán)利。土地用途管制制度在地塊開發(fā)價值提升的同時，也對土地的未來用途和使用權(quán)進行約束。有時這種限制和約束可能是長期的，如列入城市建設用地范圍，但是年度用地計劃不能安排的土地，其實在開發(fā)的空間和時間方面存在著不確定因素。這些村莊的建設標準如何確定，需要根據(jù)村莊所處的不同區(qū)域（如城市市區(qū)、城市規(guī)劃區(qū)、城市規(guī)劃建設用地區(qū)、用途管制分區(qū)等）進一步明確，以確保管理與城鄉(xiāng)發(fā)展同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、農(nóng)村土地城市化政策的規(guī)范執(zhí)行問題

（一）農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)、使用權(quán)的監(jiān)管執(zhí)行問題

地方人民政府是對農(nóng)民集體所有的土地權(quán)力進行登記的主體，但是土地登記的確認分屬人民政府的幾個職能部門，尤其是使用權(quán)的確認和監(jiān)督分屬土地、建設、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等不同職能部門，容易造成職能交叉，登記遺漏、監(jiān)管不力等問題，給管理的全覆蓋和無縫對接造成困難。此外，對所有權(quán)和使用權(quán)的變更程序缺乏梳理，導致開發(fā)企業(yè)過早介入集體土地向國有土地轉(zhuǎn)變過程的案例多發(fā)。再者，職能部門對集體土地的經(jīng)營管理及補償費使用的監(jiān)管過多，不能很好地體現(xiàn)在協(xié)調(diào)土地糾紛時的公平與公正等，這都需要政府對所有權(quán)、使用權(quán)的監(jiān)管職責作進一步梳理。

2014年我國計劃推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，而我國法律中對土地、房屋、林地、草原、海域等不動產(chǎn)的登記做出規(guī)定的法律眾多，如物權(quán)法、土地管理法、森林法、草原法等。行政法規(guī)位階低于法律，因此必須對現(xiàn)行法律妨礙不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的條文進行修改或廢除。對于不動產(chǎn)登記問題上的空白，也要通過增加相應法律條文予以明確。

（二）土地總體規(guī)劃的編制權(quán)、建設審批權(quán)等的深化執(zhí)行問題

《土地管理法》賦予了各級人民政府組織編制土地利用總體規(guī)劃的權(quán)利，并明確規(guī)定了下級土地利用總體規(guī)劃應當依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。但是，從執(zhí)行層面看，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接（如近期建設規(guī)劃與土地利用年度計劃）、村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃的銜接（城市總體規(guī)劃的下一級規(guī)劃是分區(qū)規(guī)劃和詳細規(guī)劃，規(guī)劃城市建設用地區(qū)范圍內(nèi)的村莊規(guī)劃依據(jù)需要明確）、村莊建設的審批要求及程序等，需要有更加明確的制度。此外，規(guī)劃涉及的城市市區(qū)、規(guī)劃區(qū)、規(guī)劃建設用地區(qū)、近期建設用地區(qū)等缺少明確的界限。

（三）違法檢查處置權(quán)的執(zhí)行問題

縣級以上人民政府土地行政主管部門對集體土地的監(jiān)督主要集中在使用權(quán)用途和違法建筑的監(jiān)督兩個方面。對于集體土地開發(fā)的違法行為的處置，特別是在城市建設區(qū)內(nèi)，遠比國有土地的處置要復雜，因為還牽涉到農(nóng)村集體所有權(quán)人的權(quán)責，還應包括對集體違法的處置。大量農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的存在，說明了政府在違法檢查處置權(quán)的執(zhí)行方面存在問題，以及對集體違法處置缺乏政策依據(jù)，需要加以梳理完善。政府方面并沒有出臺制止小產(chǎn)權(quán)房銷售的條例，也沒有追究過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會的違法行為，僅僅對違反的事件作處罰顯然是不夠的。

（四）農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)和使用權(quán)的爭議處理權(quán)問題

《土地管理法》第十六條賦予了政府處理個人之間、個人與單位之間爭議的權(quán)利，當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以向人民法院起訴。第八十三條也賦予了建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰等決定不服的，可以向人民法院起訴的權(quán)利。但是在農(nóng)轉(zhuǎn)用的過程中，爭議雙方往往是國家與集體（或個人），因此在具體的操作過程中，當事政府往往不具備協(xié)調(diào)資格。為確保公正、公平，需要明確上一級政府的協(xié)調(diào)作用，同時也要避免同級法院的介入，以維護個人和集體的合法權(quán)益。

四、農(nóng)村土地城市化的法規(guī)政策調(diào)整建議

針對農(nóng)村土地城市化過程中的諸多問題，筆者認為，在當前推進新型城市化、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程中，應及時調(diào)整相關(guān)政策，深化集體土地的建設管理制度，建議如下。

（一）盡快落實不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，明確相關(guān)概念，確保權(quán)利人的合法權(quán)益

國有土地內(nèi)涵的明晰與否，決定了國有土地與集體土地的轉(zhuǎn)換關(guān)系和土地所有主體權(quán)益，并影響了土地使用程序的設定、賠償標準的應用，以及執(zhí)法規(guī)范等問題。本文提及的多數(shù)問題來自于對現(xiàn)行《土地管理法》的分析，因此對《土地管理法》及相關(guān)法規(guī)進行修訂、落實不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度、明晰國有與集體土地的內(nèi)涵，是解決農(nóng)村土地城市化過程中各種矛盾的基礎。

（二）進一步明晰各級土地管理機構(gòu)職責，提高執(zhí)法力度和效率

法律的權(quán)威性來自于執(zhí)法，來自于對法律的尊重。有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象在農(nóng)村土地城市化過程中長期存在，給政府職能的有效發(fā)揮帶來了負面影響。因此，必須進一步明晰各級土地管理機構(gòu)職責， 應形成聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，嚴格規(guī)范對所有權(quán)、使用權(quán)的確認，加強依法行政的督查力度，并對制定已發(fā)現(xiàn)的違法案例按期處置制度，對違法單位、個人和執(zhí)法不力的部門，嚴肅處理。

（三）明晰農(nóng)村集體土地使用權(quán)權(quán)限

十八屆三中全會提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，因此在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，應逐步允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。適當?shù)乜s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。同時，擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。逐步完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)的租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。

（四）加強第三方監(jiān)督力度，確保土地紛爭處置的公正公平

土地糾紛的最大問題是征地和拆遷問題，這些問題往往都與政府有瓜葛。要避免既當運動員又當裁判員的現(xiàn)象，就應該建立和扶持第三方力量，如處理仲裁委員會、聽證會等，公正公平地處置糾紛，必要時，還需建立異地判決和回避制度。

（五）注重歷史和現(xiàn)實相結(jié)合，分類與分步相結(jié)合的處置原則

鑒于歷史、制度、執(zhí)行等復雜原因，在處置鄉(xiāng)產(chǎn)房、城中村等問題的過程中，要注重歷史和現(xiàn)實相結(jié)合，分類與分步相結(jié)合的處置原則。在保證國有或集體資產(chǎn)（利益）不流失的前提下，對土地所有權(quán)（國有和集體）、土地使用權(quán)（是否符合規(guī)劃用途）、建筑物資質(zhì)（有無正規(guī)設計）、土地或房屋出售（出租）的利益分配等方面進行重點核查。在法律允許的前提下，盡可能通過補辦證書、補交契稅、調(diào)整規(guī)劃、征收所得稅等方式來處置，避免過度拆除等引起矛盾激化，造成已建資源的浪費。

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19975.html，2013-11-12.

（作者單位：浙江建設職業(yè)技術(shù)學院）