政府主導(dǎo)下商業(yè)銀行城鎮(zhèn)化建設(shè)中的信貸支持與風(fēng)險(xiǎn)管控

摘要：無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，城鎮(zhèn)化具有明顯的政策支持背景和政府主導(dǎo)特點(diǎn)。本文在分析相關(guān)政策支持和市場(chǎng)機(jī)遇的基礎(chǔ)上，探索適合銀行業(yè)特別是商業(yè)銀行信貸支持新型城鎮(zhèn)化的路徑；針對(duì)政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)融資，特別是城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提出風(fēng)險(xiǎn)防控的相關(guān)措施和建議，為銀行更好地支持城鎮(zhèn)化建設(shè)、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理提供一些參考。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；政府主導(dǎo)；信貸支持；風(fēng)險(xiǎn)管控

一、引言

黨的十八大明確指出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，要協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路。2013年12月首次召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，目前我國(guó)已經(jīng)跨入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的新階段。因此，當(dāng)前開展的城鎮(zhèn)化正當(dāng)其時(shí)。在有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化、制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略過程中，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都離不開政府的頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)的法規(guī)配套。首次中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，既要堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，又要更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)治理等方面的職能；中央制定大政方針、確定城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，地方則從實(shí)際出發(fā)，貫徹落實(shí)總體規(guī)劃，制訂相應(yīng)規(guī)劃，創(chuàng)造性開展建設(shè)和管理工作。由此可見，城鎮(zhèn)化具有很強(qiáng)的政府支持和政策導(dǎo)向背景。

但同時(shí)，城鎮(zhèn)化建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等具有投資規(guī)模大、回收期長(zhǎng)、無(wú)直接收益等特點(diǎn)，這意味著城鎮(zhèn)化建設(shè)無(wú)法完全借助市場(chǎng)的力量籌措資金，還必須依賴于我國(guó)各級(jí)政府的財(cái)政扶持。從世界主要經(jīng)濟(jì)體金融支持城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)看，政府均扮演了非常重要的角色，如美國(guó)允許地方政府發(fā)行市政債券，對(duì)市政債券給予稅收優(yōu)惠，為民間資本不愿介入的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金；法國(guó)、德國(guó)加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入力度，由財(cái)政對(duì)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目提供全部資金，對(duì)可收費(fèi)的項(xiàng)目提供一定比例的注冊(cè)資本金；日本利用稅收優(yōu)惠、低息貸款支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。綜合分析國(guó)內(nèi)外的情況，政府主導(dǎo)是城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要特征。

二、城鎮(zhèn)化建設(shè)給銀行帶來(lái)的的市場(chǎng)機(jī)遇及其業(yè)務(wù)途徑

根據(jù)歐美日韓的經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率超過50%后將會(huì)經(jīng)歷一段快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2013年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為53.73%，比2012年增加了約1.1個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林認(rèn)為，目前正是中國(guó)加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的黃金期，如果這一時(shí)期城鄉(xiāng)一體化的體制改革和政策調(diào)整有重大突破，城鎮(zhèn)化率有可能達(dá)到60%～65%。隨著中央城鎮(zhèn)化會(huì)議的召開，由國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)的《促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011～2020年）》也將發(fā)布。有媒體稱，規(guī)劃涉及三大城市群、20個(gè)左右城市群、180多個(gè)地級(jí)以上城市和1萬(wàn)多個(gè)城鎮(zhèn)的建設(shè)。據(jù)此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈繼銘估計(jì)，城鎮(zhèn)化將在未來(lái)10年拉動(dòng)40萬(wàn)億元的投資。北京市進(jìn)行50個(gè)“城中村”城鎮(zhèn)化建設(shè)，建設(shè)資金預(yù)算為2016億元。未來(lái)幾年，北京將啟動(dòng)更多的城中村綜合改造項(xiàng)目，預(yù)計(jì)總投資額在5000億元以上，按融資比例60%～70%計(jì)，總?cè)谫Y額將約為4000億元。上海市主要通過城鄉(xiāng)一體化建設(shè)推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，融資需求同樣巨大。

據(jù)悉，2013年2月6日中國(guó)人民銀行下發(fā)的《關(guān)于做好2013年信貸政策工作的意見》提出，各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際需求，加大對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域的金融服務(wù)。同年2月16日，銀監(jiān)會(huì)也下發(fā)了《關(guān)于做好2013年農(nóng)村金融服務(wù)工作的通知》，提出要積極穩(wěn)妥做好城鎮(zhèn)化建設(shè)配套金融服務(wù)，保證信貸資金有序、穩(wěn)步介入城鎮(zhèn)化建設(shè)。大型商業(yè)銀行要支持小城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施、安居工程及產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。預(yù)計(jì)監(jiān)管部門將進(jìn)一步出臺(tái)支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的文件。

在堅(jiān)持“三性”原則前提下，各商業(yè)銀行根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)承受能力，都在積極探索并尋找支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑。

農(nóng)業(yè)銀行針對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域出臺(tái)的首個(gè)綜合性信貸政策，明確了支持城鎮(zhèn)化的“16字方針”，梳理和整合了12類信貸產(chǎn)品，特別是針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的“城中村”改造、舊城改造、新農(nóng)村建設(shè)等新內(nèi)容創(chuàng)新了相應(yīng)的信貸產(chǎn)品，并對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、流通市場(chǎng)建設(shè)和民生工程等方面的信貸支持。針對(duì)上海的城鎮(zhèn)化建設(shè)，農(nóng)行提出重點(diǎn)支持自主技術(shù)創(chuàng)新、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展及上海國(guó)際旅游度假區(qū)和上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)等。

工商銀行近期表示，該行將繼續(xù)深挖城鎮(zhèn)化建設(shè)中的潛力需求，特別關(guān)注節(jié)能環(huán)保、提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)裝備水平等領(lǐng)域的需求，特別關(guān)注實(shí)施“信息惠民”工程、教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的需求，完善適應(yīng)這些行業(yè)發(fā)展規(guī)律的信貸政策，創(chuàng)新適應(yīng)這些領(lǐng)域客戶發(fā)展需求的產(chǎn)品。

建設(shè)銀行某分行在總行的統(tǒng)一部署下，緊抓發(fā)展契機(jī)，在短短3～4個(gè)月里合計(jì)發(fā)放城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款38.9億元，有力地支持了當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款作為銀行業(yè)整合并創(chuàng)新的金融產(chǎn)品，符合當(dāng)前國(guó)家戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向，得到監(jiān)管部門的支持，也為銀行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展期提供了市場(chǎng)機(jī)遇。無(wú)論是政策性銀行、國(guó)有商業(yè)銀行，還是城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行，都將或正在通過業(yè)務(wù)模式、信貸產(chǎn)品、服務(wù)方法等多方面的整合、創(chuàng)新，以便及時(shí)抓住業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)、搶占市場(chǎng)。新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，關(guān)鍵是提升質(zhì)量，與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)。所以，銀行要緊緊圍繞城鎮(zhèn)化進(jìn)程中居住社區(qū)化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)化、農(nóng)民市民化趨勢(shì)，按照國(guó)家和地方城鎮(zhèn)化規(guī)劃，在整體評(píng)估地方政府和承貸主體（借款人）綜合償債能力的基礎(chǔ)上，突出支持整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、土地資源稀缺的地區(qū)，重點(diǎn)支持促進(jìn)就業(yè)、符合綠色環(huán)保、有產(chǎn)業(yè)支撐、有現(xiàn)金流覆蓋、按市場(chǎng)運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目。

三、銀行城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析

城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款除了具有政府主導(dǎo)特點(diǎn)外，還具有承貸主體一般由地方政府出資組建、一些項(xiàng)目具有公益性、還款來(lái)源依賴土地收入等特點(diǎn)。由于承貸企業(yè)能夠按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，項(xiàng)目有行政許可批文，落實(shí)了相應(yīng)的資本金，并且用途和還款來(lái)源基本明確，所以不能簡(jiǎn)單地將這類貸款與政府融資平臺(tái)貸款劃等號(hào)。

但是，目前受到經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不確定和宏觀調(diào)控影響，部分地方財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩，使得城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款還款來(lái)源無(wú)法按計(jì)劃落實(shí)，甚至地方政府借城鎮(zhèn)化建設(shè)名義融資，來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政資金對(duì)平臺(tái)貸款項(xiàng)目投入不足。所以，城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)融資存在的問題與風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，商業(yè)銀行要特別關(guān)注以下幾點(diǎn)。

（一）還款來(lái)源過度依賴土地財(cái)政，有較大的政策風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)

由于受18億畝耕地紅線約束，目前較多的以“宅基地置換”、“增減掛鉤”、“占補(bǔ)平衡”等形式換來(lái)區(qū)域土地集約利用，換來(lái)城鎮(zhèn)發(fā)展空間。但無(wú)論是“占補(bǔ)平衡”、“增減掛鉤”，還是“宅基地置換”，都要通過土地出讓收益來(lái)平衡。在當(dāng)前國(guó)家調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀環(huán)境下，部分二、三線城市或大城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著有土地沒市場(chǎng)、有土地?zé)o指標(biāo)或土地資源稀缺等問題。所以，土地出讓收益作為還款來(lái)源存在較大的不確定性。

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上述的某銀行進(jìn)行的38.9億元授信中，超過2/3貸款的還款來(lái)源依賴土地出讓收入返還資金。受政府用地規(guī)劃、指標(biāo)落實(shí)、上市安排、返還比例和返還流程等政策因素影響，加上土地出讓與國(guó)家政策調(diào)控息息相關(guān)，當(dāng)土地市場(chǎng)不夠活躍時(shí)拍賣將無(wú)法正常實(shí)現(xiàn)，還款資金無(wú)法按計(jì)劃到位，銀行將陷入被動(dòng)局面；另外，借款人對(duì)于土地轉(zhuǎn)讓到資金劃撥流程無(wú)法掌控，拍賣的儲(chǔ)備土地款項(xiàng)借款人也沒有支配權(quán)，必須直接上繳財(cái)政專戶，由財(cái)政經(jīng)審核后核撥相關(guān)款項(xiàng)，而不是及時(shí)用于歸還貸款資金，因此銀行很難對(duì)還款資金進(jìn)行有效監(jiān)管，資金就有可能被挪用，增加了不能按期償付的信用風(fēng)險(xiǎn)。

（二）未按市場(chǎng)化運(yùn)作，會(huì)催生政府融資平臺(tái)，引發(fā)合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)

城鎮(zhèn)化建設(shè)的一些民生項(xiàng)目公益性特點(diǎn)決定其資金主要由政府支付，由此會(huì)再次催生如地方政府融資平臺(tái)、城投債等以政府信用為擔(dān)保的負(fù)債，會(huì)引發(fā)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。如果再加上項(xiàng)目不符合綠色環(huán)保和規(guī)劃，行政許可文件不全、資本金不落實(shí)，資金被挪用、項(xiàng)目重復(fù)融資等，還會(huì)帶來(lái)合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。例如，一家銀行向某工業(yè)區(qū)投資公司發(fā)放的城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款用于防護(hù)林帶項(xiàng)目，屬于工業(yè)區(qū)配套項(xiàng)目。監(jiān)管部門認(rèn)為，項(xiàng)目屬于公益性質(zhì)，現(xiàn)金流不能覆蓋貸款本息，屬于平臺(tái)類貸款，要求整改。

（三）承貸主體所屬政府層級(jí)較低，會(huì)帶來(lái)信用風(fēng)險(xiǎn)

從目前情況來(lái)看，各地城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款主體多為縣（區(qū)）級(jí)和更低層級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺(tái)，在現(xiàn)行分稅制稅收體制下，層級(jí)越低的基層地方政府可支配的財(cái)權(quán)相對(duì)越少，財(cái)政實(shí)力和協(xié)調(diào)能力較弱。如果出現(xiàn)第一還款來(lái)源不足的情況，財(cái)政兜底就會(huì)出現(xiàn)難以有效落實(shí)的問題，銀行信用風(fēng)險(xiǎn)增大。

另外，如果地方政府總負(fù)債量增速明顯超過經(jīng)濟(jì)增速或可支配收入不足以償還原有融資成本，銀行再以城鎮(zhèn)化建設(shè)名義貸款，可能會(huì)加劇地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

四、銀行城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管控

據(jù)國(guó)家開發(fā)銀行預(yù)計(jì)，未來(lái)三年我國(guó)城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬(wàn)億元。這么大的資金需求不能光靠財(cái)政資金來(lái)支撐，還是要靠金融市場(chǎng)，特別是銀行融資。但是，商業(yè)銀行是要追求回報(bào)和自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的，而目前又沒有形成多層次的融資體系，所以商業(yè)銀行要根據(jù)自身的風(fēng)險(xiǎn)承受能力量力而行，有選擇、有重點(diǎn)地穩(wěn)步推進(jìn)。

（一）做好“依法合規(guī)”，把好項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)

銀行支持城鎮(zhèn)化建設(shè)必須依據(jù)國(guó)家和各級(jí)政府的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部政策文件和外部監(jiān)管部門的監(jiān)管政策。實(shí)際操作中，城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目須符合經(jīng)省（市）級(jí)政府有權(quán)部門批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃、控制性詳規(guī)和土地利用規(guī)劃，取得合法有效的立項(xiàng)、綠色環(huán)保和準(zhǔn)予動(dòng)拆遷等要件；承貸主體須由政府相關(guān)部門賦予城鎮(zhèn)化建設(shè)職能；應(yīng)密切跟蹤項(xiàng)目資本金到位及后續(xù)資金的落實(shí)，用于還款的地塊應(yīng)列入年度土地計(jì)劃并落實(shí)指標(biāo)；優(yōu)先采用抵押擔(dān)保方式，避免采用政府融資平臺(tái)公司擔(dān)保。要特別注意同一項(xiàng)目不得重復(fù)融資，避免城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款被列入融資平臺(tái)貸款。

城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)性工程，涉及的經(jīng)濟(jì)層面比較寬泛，在進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款時(shí)應(yīng)明確一個(gè)目標(biāo)項(xiàng)目，做好?？顚Ｓ?，避開其他無(wú)關(guān)的用途。若用途不明確，用途過于寬泛，以及資金使用監(jiān)管不力，將會(huì)影響投資總額和融資需求合理性，增加項(xiàng)目資金被挪用和還款資金不能覆蓋等信用風(fēng)險(xiǎn)。

（二）應(yīng)有所選擇、有重點(diǎn)地穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款業(yè)務(wù)

面對(duì)數(shù)量龐大的城鎮(zhèn)化建設(shè)融資市場(chǎng)需求，銀行不能一哄而上，應(yīng)有所選擇，有重點(diǎn)地穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款業(yè)務(wù)。

應(yīng)選擇支持整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了根本性變化、土地資源稀缺的地區(qū)，特別是百?gòu)?qiáng)縣、千強(qiáng)鎮(zhèn)和部分中心鎮(zhèn)等；要緊密結(jié)合所在區(qū)域（縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在合理控制地方政府總體負(fù)債規(guī)模前提下，對(duì)于總負(fù)債量增速明顯超過經(jīng)濟(jì)增速且可支配收入不足以償還貸款本息的，應(yīng)不予新增。

應(yīng)選擇支持一些按市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)作、有產(chǎn)業(yè)支撐的、現(xiàn)金流能夠覆蓋貸款本息的項(xiàng)目。重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)建設(shè)和“產(chǎn)城結(jié)合”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；積極支持交通、通訊及符合生態(tài)環(huán)境建設(shè)的低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目；支持保障性住房建設(shè)、“城中村”和舊城改造項(xiàng)目，以及供電、供熱、供氣、給排水、垃圾和污水處理等市政網(wǎng)絡(luò)設(shè)施項(xiàng)目；支持城鎮(zhèn)文化、醫(yī)療、教育和勞動(dòng)力就業(yè)等社會(huì)事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目；探索用土地流轉(zhuǎn)收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的方式支持都市農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。

應(yīng)選擇縣（城區(qū)）級(jí)及以上政府成立并按公司法運(yùn)營(yíng)的、自身有綜合現(xiàn)金流的承貸主體。對(duì)于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可選擇以與縣（區(qū)）級(jí)聯(lián)合成立的承貸主體，審慎進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)公司。對(duì)于已經(jīng)列入監(jiān)管部門新增融資平臺(tái)監(jiān)測(cè)名單的客戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)以下政府控制的公司，應(yīng)一律不得營(yíng)銷和申報(bào)新貸款項(xiàng)目。

（三）落實(shí)多元化的還款來(lái)源，避免過度依靠土地出讓收益

對(duì)于以土地作為還款來(lái)源的，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目是否符合土地利用規(guī)劃及土地指標(biāo)是否已落實(shí)。應(yīng)要求承貸主體提供有效證明文件，明確該地塊的位置、面積、規(guī)劃用途、上市進(jìn)度、留存比例等。銀行要根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋厥袌?chǎng)行情和預(yù)期，分析該地區(qū)以往地塊的拍賣情況，根據(jù)預(yù)估的時(shí)間節(jié)點(diǎn)監(jiān)管土地返還資金流轉(zhuǎn)過程，確保資金到期按時(shí)、足額到達(dá)還款賬戶。

為避免過度依賴土地作為還款來(lái)源，銀行一方面應(yīng)主動(dòng)選擇有現(xiàn)金流的城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目，另一方面應(yīng)密切與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)，以流動(dòng)性平衡作為切入點(diǎn)，把商業(yè)服務(wù)設(shè)施（如廠房建設(shè)、商辦樓）和能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流的公共服務(wù)項(xiàng)目（如自來(lái)水、燃?xì)狻⑿畔⑼ㄓ?、有線電視收費(fèi)權(quán)）等有效資產(chǎn)合法、合規(guī)地注入項(xiàng)目承貸主體，構(gòu)造均衡現(xiàn)金流，降低負(fù)債率，彌補(bǔ)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的不足，增加其償債能力，避免信用風(fēng)險(xiǎn)。

城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先采取抵押的方式，加強(qiáng)土地抵押的合規(guī)性審核，確保抵押不存在瑕疵。應(yīng)選擇有足夠擔(dān)保能力企業(yè)擔(dān)保，擔(dān)保企業(yè)要有一定規(guī)模的有效資產(chǎn)和綜合現(xiàn)金流，對(duì)其信用等級(jí)也要有一定的要求。應(yīng)積極通過銀團(tuán)貸款等方式引入其他銀行，實(shí)現(xiàn)信息共享、共同監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

（四）做好賬戶封閉管理，防止資金被挪用

因政府原融資平臺(tái)貸款集中還款，以及城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的政府背景和用途的復(fù)雜性，城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款發(fā)放后被挪用的風(fēng)險(xiǎn)較大。銀行應(yīng)按照銀監(jiān)會(huì)“三個(gè)辦法一個(gè)指引”，嚴(yán)格執(zhí)行貸款受托支付和資金封閉管理。應(yīng)要求資金的使用與工程量相匹配并監(jiān)管資金流向，防止被挪用。應(yīng)持續(xù)監(jiān)測(cè)所有還款來(lái)源資金到位情況，特別是根據(jù)土地拍賣進(jìn)度、收入回籠比例和償債比例要求，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)資金在銀行專戶歸集的及時(shí)性、足額性，確保貸款及時(shí)受償；一旦發(fā)現(xiàn)土地拍賣未順利進(jìn)行或返還專項(xiàng)資金未及時(shí)到賬，應(yīng)及時(shí)采取風(fēng)險(xiǎn)控制措施，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)緩釋。

在城鎮(zhèn)化將成為擴(kuò)大內(nèi)需最大潛力的共識(shí)下，一些地方政府已經(jīng)在謀劃城鎮(zhèn)化的路徑，啟動(dòng)了大量城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目或規(guī)劃新城建設(shè)。銀行要根據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)特點(diǎn)及時(shí)調(diào)整、跟進(jìn)，抓住戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型時(shí)期新的業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)；要根據(jù)自身的風(fēng)險(xiǎn)承受能力量力而行，有選擇、有重點(diǎn)地穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)業(yè)務(wù)。同時(shí)，銀行要完善信貸管理運(yùn)行機(jī)制，積極應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款中出現(xiàn)的新情況、新問題和新風(fēng)險(xiǎn)，不斷提高信貸經(jīng)營(yíng)水平與風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

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（作者單位：中國(guó)建設(shè)銀行上海分行）