論轉(zhuǎn)型期我國財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整

摘要：本文主要闡述了我國財政支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，在對財政支出結(jié)構(gòu)進行橫向結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)劃分的基礎(chǔ)上，指出了現(xiàn)行的財政支出結(jié)構(gòu)存在的問題和不足，提出了幾點財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的對策和建議。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型；財政支出結(jié)構(gòu)；越位；缺位

一、我國財政支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

財政支出橫向結(jié)構(gòu)是基于支出的職能標(biāo)準(zhǔn)來劃分的，要對財政支出橫向結(jié)構(gòu)進行分析就要對各個支出項目的規(guī)模和力度進行分析。中國在財政統(tǒng)計上分為經(jīng)濟建設(shè)支出、社會文教支出、國防支出、行政管理支出、其他支出五類，下面將按支出用途和按費用類別分類等相結(jié)合，重點對一些項目進行分析。

（一）行政管理支出

行政管理支出是指政府依法行使國家權(quán)力、組織和管理國家事務(wù)、履行行政管理職能所需的費用。由于我國經(jīng)歷著由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向現(xiàn)代市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，我國的行政支出經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟兩個時期，但是從總體來看，我國的行政管理支出一直是處于一種上升狀態(tài)。

（二）社會文教支出

社會文教支出包括文化支出、教育支出、衛(wèi)生支出和科研支出四類。文化事業(yè)、教育事業(yè)關(guān)系到國民素質(zhì)的提高；教育事業(yè)和衛(wèi)生事業(yè)具有外部性；科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，能夠促進經(jīng)濟的持續(xù)增長。正是因為以上這些特點，我國對于社會文教的支出一直都很重視，各項支出的絕對額都呈現(xiàn)出增長趨勢。2007年，各級財政支出安排的教科文經(jīng)費支出（包括教育支出、科學(xué)技術(shù)支出、文化體育與傳媒支出）87719.91億元，比2006年增加1749.68億元，增長25.1%。其中，教育支出6895.48億元，比2006年增加1479.21億元，增長27.31%；科學(xué)技術(shù)支出6895.48億元，比2006年增加136.4億元，增長15.52%；文化體育與傳媒支出810.37億元，比2006年增加134.24億元，增長19.85%。

（三）社會保障支出

社會保障是國家通過立法、以強制的手段對國民收入進行再分配，形成社會保障基金并對因多種原因使生存發(fā)生困難的社會成員給與物質(zhì)上的幫助，以保障其基本生活需要的一系列有組織的措施、制度和事業(yè)的總稱。因為社會保障基金是由企業(yè)、政府和個人共同承擔(dān)，社會保障支出是國家財政支出的一個重要組成部分。我國的財政對于社會保障支出的投入的增長是比較快的，一直呈現(xiàn)出上升趨勢，由1998年的595.63億元增長到2008年的6684億元。2007年，中央財政共支出城市低保補助資金160億元，較2006年增長18%。截至2007年年底，全國城市居民最低生活保障人數(shù)為2272萬人，全國平均低保標(biāo)準(zhǔn)為182元/人月，平均補差水平為102元/人月。2007年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，要求年內(nèi)普遍建立農(nóng)村低保制度。到2007年9月底，全國所有涉農(nóng)縣（市、區(qū)、旗） 都建立了農(nóng)村低保制度。截至2007年年底，全國農(nóng)村低保對象人數(shù)3566.3萬人，累計支出農(nóng)村低保金109.1億元，月人均補助水平38.8元。2007年，中央財政安排農(nóng)村低保補助資金30億元。

二、對中國財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的建議和對策

通過前面的分析得知，我國的財政支出在結(jié)構(gòu)方面主要存在著上述一些問題。財政支出結(jié)構(gòu)的不合理會影響財政支出整體作用的發(fā)揮，為了優(yōu)化我國的財政支出結(jié)構(gòu)，下文針對存在的問題提供一些建議和對策。

（一）正確界定財政支出的供給范圍

我國正處在由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向現(xiàn)代市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，因而應(yīng)該打破過去那種國家計劃一切、統(tǒng)包一切的狀況，從市場機制可以有效作用的領(lǐng)域退出。以對于社會文教支出的分析為例，建國以來，中國始終把全部社會文教事業(yè)列入財政職能范圍，由財政統(tǒng)包供給，這種情況不僅給國家財政支出造成巨大的負(fù)擔(dān)，而且也不利于社會文教事業(yè)的發(fā)展。

（二）加強社會公共領(lǐng)域的支出

根據(jù)馬斯格雷夫和羅斯托的經(jīng)濟成長階段理論，公共支出不斷增長的原因和結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展的早期階段、中期階段和發(fā)達階段三個階段。在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，政府會增加公共投資，為經(jīng)濟和社會發(fā)展進入起飛階段提供必要的社會基礎(chǔ)設(shè)施和良好的外部環(huán)境。我國還處于經(jīng)濟發(fā)展的初級階段，財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)該以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主，因此應(yīng)該加大對于社會保障支出、科學(xué)教育文化衛(wèi)生支出、農(nóng)業(yè)支出等方面的投入。

（三）劃分各級政府財政的事權(quán)和財權(quán)

政府間財權(quán)和事權(quán)的劃分是界定各級政府支出范圍、規(guī)模和結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，因此加快確立對于各級政府間財權(quán)和事權(quán)的劃分是當(dāng)前要解決的重要問題。

應(yīng)該根據(jù)中央政府和地方政府的職能劃分各自應(yīng)該履行職責(zé)的區(qū)域和范圍，也就是要先劃分清楚事權(quán)，然后在事權(quán)的基礎(chǔ)上進一步進行財權(quán)的劃分。中央政府面對的是全國范圍的事務(wù)，對于關(guān)系到全民、全社會利益的全國性的重大的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、科研資金的投入、全國性的社會保障體系的構(gòu)建和完善等領(lǐng)域，中央政府應(yīng)該發(fā)揮主要作用。地方政府面對的是地區(qū)性、區(qū)域性的事務(wù)，地方政府應(yīng)該根據(jù)本級的事權(quán)進行政府的支出。對于不同層級政府和不同區(qū)域政府間的交叉性事務(wù)，則應(yīng)該根據(jù)實際情況對資金分擔(dān)的比例進行具體的劃分，這樣才不至于導(dǎo)致各級政府公共支出的混亂。

對于各級政府財政的事權(quán)和財權(quán)劃分的確立還有很多工作要做，如何具體確定劃分的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)還有賴于專業(yè)人士的研究，是對于財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一個重要方面，需要給予關(guān)注和重視。

三、對于我國教育支出的探討

（一）當(dāng)前我國財政教育支出的現(xiàn)狀

1. 財政教育支出占GDP的比重偏低

我國財政教育支出雖然總量上在逐年增加，但是中國的公共教育支出占GDP的比重相對于發(fā)達國家及一些發(fā)展中國家來說還很不足。以2004年的標(biāo)準(zhǔn)來說，世界平均水平為4.6%，高收入國家為5.33%，中等收入國家為4.51%，而中國到2005年才僅為2.57%，顯然處于低等收入國家水平。教育支出占GDP的比重在2003年達到3.82%，非常接近于我國《中國教育改革和發(fā)展綱要》所確定的4%的目標(biāo)，但是到2004年又下降到2.79%，直到2008年才又增長到3.48%，還是沒有達到綱要規(guī)定的4%的水平。

2. 三級教育支出的分配結(jié)構(gòu)不合理

根據(jù)2000-2008年的全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，我國對于高等教育的投入比重相當(dāng)大，但是對于中、小學(xué)教育的投入比重則偏低。2002年以來，這一比例有較大調(diào)整，政府加大了對于基礎(chǔ)教育的投入，高等教育投入比重與初、中等教育投入比重的差距縮減，由2000年的1：1.38：14.87變?yōu)?008年的1：1.28：2.75。但是，我國對于中小學(xué)教育的投資仍顯不足。上海財經(jīng)大學(xué)編制的《2006中國財政發(fā)展報告》一書中的數(shù)據(jù)顯示，1995～1997年各個國家對中、小學(xué)等教育的投入占公共教育投入的比重為：印度78.3%、巴西73.8%、墨西哥82.8%、馬來西亞74.5%、韓國92%、菲律賓82%、美國74.8%、瑞典72.8%、英國76.3%。2002年，我國對中、小學(xué)教育的投入占公共教育投入比重為70.7%，尚未達到上述國家20世紀(jì)90年代的最低水平。

（二）我國財政教育支出的調(diào)整方向和對策

十七大報告對我國教育事業(yè)提出了新要求，指出要 “優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，加快普及高中階段教育，大力發(fā)展職業(yè)教育，提高高等教育質(zhì)量。重視學(xué)前教育，關(guān)心特殊教育”，這體現(xiàn)了我國對于教育事業(yè)的重視。站在財政支出的角度，結(jié)合財政教育支出存在的問題提出我國對于財政教育支出進行調(diào)整的幾點對策。

1. 繼續(xù)加大財政對于教育的支持力度

根據(jù)國家法律和政策要求，教育支出占GDP的比重應(yīng)當(dāng)達到4%，而從國際水平來看，OECD國家的政府教育支出占GDP的比例達到5%以上。我國的教育支出占GDP的比重除了在2003年達到3.82%非常接近于4%的目標(biāo)之外，直到2008年都沒有達到這一標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)該繼續(xù)加大財政對于教育事業(yè)的投入。中短期內(nèi)，我國政府對教育的支出占GDP的比重應(yīng)當(dāng)達到國家政策要求的水平；長期的目標(biāo)是應(yīng)該朝著發(fā)達國家的標(biāo)準(zhǔn)努力，達到5%以上。2009年1月7日起，新的關(guān)乎中國未來十幾年教育發(fā)展的《中國中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》在全國范圍內(nèi)廣泛征求意見。此綱要明確提出，未來教育撥款占各級政府財政支出的比例將逐步提高，全國財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比例2012年將達到4%，2020年達到5%。這一目標(biāo)的提出為我國教育事業(yè)的發(fā)展指明了方向，今后應(yīng)繼續(xù)增加國家財政性教育經(jīng)費的投入。

2. 優(yōu)化財政教育支出的結(jié)構(gòu)

一是縮小地方教育支出的差距。由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的不一致，發(fā)達地區(qū)的教育支出遠遠高于不發(fā)達地區(qū)、落后地區(qū)的教育支出。教育是一種人力投資，落后地區(qū)教育支出不足，導(dǎo)致人力資源的匱乏，反過來又制約了本地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，形成了一種惡性循環(huán)。因此，應(yīng)該采取一些措施來解決這種惡性循環(huán)，不能繼續(xù)拉大地區(qū)間差異，這主要依賴于政府間轉(zhuǎn)移支付。首先，國家財政要加大對貧困地區(qū)教育經(jīng)費的轉(zhuǎn)移支付，尤其是應(yīng)該加強對于貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育的投入，緩解地區(qū)基礎(chǔ)教育間的巨大差距，將義務(wù)教育經(jīng)費的增加量主要投入于貧困地區(qū)。其次，發(fā)達地區(qū)的政府要對貧困地區(qū)的政府實行一定量的教育經(jīng)費的轉(zhuǎn)移支付。只有保證各地區(qū)教育事業(yè)的較均衡發(fā)展才能最大程度地實現(xiàn)教育的作用，促進國家全民素質(zhì)的提高和經(jīng)濟發(fā)展。

二是中央政府應(yīng)該加大對于教育事業(yè)的投入。中央政府掌握了國家的大部分財力，有能力支持而且應(yīng)該支持我國教育事業(yè)的發(fā)展。在前面的分析中可以看出，在對教育財政的投入上，地方政府承擔(dān)了大部分的支出比例。但是，有的地方政府相對貧困，無法對教育做出較大投入，甚至有的縣、鄉(xiāng)政府連義務(wù)教育也無法保證，這十分不利于推動我國教育事業(yè)的發(fā)展。中央政府在對教育財政的支出比例上應(yīng)該有所提高，尤其是應(yīng)該注重對于義務(wù)教育和基礎(chǔ)教育的投入。

四、結(jié)論

本文對于我國財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整的分析是放在我國轉(zhuǎn)型期的大背景下。目前來看，我國的財政支出結(jié)構(gòu)的問題主要是政府職能在某些領(lǐng)域的“越位”與“缺位”及不同層級政府之間的職能劃分的不明確。具體表現(xiàn)為對于競爭性的投資領(lǐng)域干涉過多，對于公共領(lǐng)域的投資還不足及各級政府之間的財權(quán)事權(quán)劃分的不清晰。雖然本文針對財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整提出了一些建議和措施，但是都立足宏觀的角度，對于微觀方面的把握還比較缺乏，對于某些問題，如說政府間財權(quán)事權(quán)劃分的具體操作還沒有一個比較好的對策，這是本文比較欠缺的地方。財政支出結(jié)構(gòu)影響到財政支出整體職能的發(fā)揮，影響到我國公共財政的構(gòu)建，因此對于財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整的探索還需要進一步的關(guān)注與努力。

（作者單位：廈門海投房地產(chǎn)有限公司）