營業(yè)稅改征增值稅倒逼財稅體制改革

摘要：營業(yè)稅改征增值稅是金融危機后政府進行宏觀調(diào)控的又一重大舉措，隨著試點范圍的不斷擴大，試點行業(yè)不斷增加，試點的效果也日益凸顯。本文介紹了營業(yè)稅改征增值稅的進程及主要政策規(guī)定，分析了營業(yè)稅改征增值稅的背景及原因，重點分析了此項改革措施對現(xiàn)行財稅體制帶來的挑戰(zhàn)，最后有針對性地提出了財稅體制改革的應(yīng)對措施。

關(guān)鍵詞：營業(yè)稅；增值稅；稅收征管；財稅體制

2008年金融危機爆發(fā)后，整個國際經(jīng)濟環(huán)境都面臨著巨大挑戰(zhàn)，國內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展也同樣面臨著下行的壓力。中國政府也采取了積極措施加強宏觀調(diào)控，包括實施積極的財政政策，加大結(jié)構(gòu)性減稅的力度，從2009年1月1日起，把增值稅從生產(chǎn)型轉(zhuǎn)變?yōu)橄M型就是其中之一。2011年3月，全國人大通過的國家發(fā)展“十二五”規(guī)劃提出未來要擴大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營業(yè)稅等稅收。于是，在2013年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議上提出了推進營業(yè)稅改征增值稅試點工作。這項政策從上海開始試點以來已有兩年時間，實施的效果也逐步顯現(xiàn)。眾所周知，這項改革是以結(jié)構(gòu)性減稅為目的的政策調(diào)整，因此這項政策改革無疑將對以營業(yè)稅為主體稅種的地方財政收入造成一定的沖擊，反過來將倒逼現(xiàn)行的分稅制改革。

一、營業(yè)稅改征增值稅的進程及主要政策規(guī)定

（一）營業(yè)稅改征增值稅的進程

從2012年1月1日起，營業(yè)稅改征增值稅的試點方案在上海市率先實施，隨后自2012年8月1日起至年底，試點范圍又?jǐn)U大至北京、天津、江蘇、浙江、寧波、安徽、福建、廈門、湖北、廣東、深圳等12個省、直轄市、計劃單列市。2013年4月，國務(wù)院常務(wù)會議又決定于2013年8月1日起在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一開展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點方案。另外，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，從2014年1月1日起，又在全國范圍內(nèi)開展鐵路運輸和郵政業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點。

（二）營業(yè)稅改征增值稅的主要政策規(guī)定

試點方案包括交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)兩大領(lǐng)域，其中交通運輸業(yè)包括陸路運輸服務(wù)、水路運輸服務(wù)、航空運輸服務(wù)、管道運輸服務(wù)及鐵路運輸服務(wù)；現(xiàn)代服務(wù)業(yè)包括研發(fā)和技術(shù)服務(wù)、信息技術(shù)服務(wù)、文化創(chuàng)意服務(wù)、物流輔助服務(wù)、有形動產(chǎn)租賃服務(wù)、鑒證咨詢服務(wù)及郵政服務(wù)。

依據(jù)增值稅的計稅原理，區(qū)分一般納稅人和小規(guī)模納稅人，分別適用增值稅稅率或征收率。一般納稅人提供交通運輸業(yè)服務(wù)，稅率為11%；提供有形動產(chǎn)租賃服務(wù)，稅率為17%；提供現(xiàn)代服務(wù)業(yè)服務(wù)（有形動產(chǎn)租賃服務(wù)除外），稅率為6%；財政部和國家稅務(wù)總局規(guī)定的免稅服務(wù)，稅率為零。小規(guī)模納稅人適用的征收率為3%。

依據(jù)納稅人的身份，一般納稅人適用一般計稅方法計稅，而小規(guī)模納稅人適用簡易計稅方法計稅。關(guān)于改革后納稅人應(yīng)納稅額的計算及稅收征管等問題與現(xiàn)行增值稅暫行條例及相關(guān)法規(guī)基本相同。

二、營業(yè)稅改征增值稅的背景及原因

（一）營業(yè)稅改征增值稅的背景

中國現(xiàn)行的稅制體系是在1993年年底1994年年初稅制改革后確立的，整體上較為科學(xué)合理，但也存在三個方面的不足。一是基于當(dāng)時的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟發(fā)展水平，將增值稅確定為生產(chǎn)型。二是部分稅種內(nèi)外資企業(yè)適用有別，沒有完全統(tǒng)一。三是基于當(dāng)時服務(wù)業(yè)整體較為落后的現(xiàn)狀，增值稅沒有覆蓋全部第三產(chǎn)業(yè)，而以營業(yè)稅進行補充。增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)變?yōu)橄M型已經(jīng)于2009年1月1日起完成，以企業(yè)所得稅為代表的內(nèi)外資企業(yè)稅種適用不統(tǒng)一的問題也于2012年12月1日起全部改革到位。隨著經(jīng)濟發(fā)展及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，服務(wù)業(yè)發(fā)展對經(jīng)濟的貢獻快速上升，因此營業(yè)稅改征增值稅就被提上了歷史日程。

（二）營業(yè)稅改征增值稅的原因

營業(yè)稅改征增值稅存在國際及國內(nèi)兩個方面的原因。在國際方面，自從2008年金融危機爆發(fā)以后，全球各國的經(jīng)濟發(fā)展都受到不同程度的沖擊，中國的出口貿(mào)易大幅下降，人民幣升值的壓力也在不斷增強，實體經(jīng)濟發(fā)展也受到波及。如此不利的國際大環(huán)境對政府的宏觀調(diào)控就提出了更高的要求。在經(jīng)濟發(fā)展面臨下行壓力的情況下，宏觀調(diào)控當(dāng)然以減稅作為主要手段，因此自2009年1月1日起，首先進行了增值稅轉(zhuǎn)型改革，隨后就提出了營業(yè)稅改征增值稅的試點方案。

在國內(nèi)方面，整體經(jīng)濟經(jīng)過多年的高速增長之后，逐漸放慢速度，再加上國際大環(huán)境的影響，以減稅為主的宏觀調(diào)控措施成為主流。同時，營業(yè)稅存在的諸多缺陷也日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為重復(fù)征稅，加重納稅人負(fù)擔(dān)；營業(yè)稅與增值稅并行，導(dǎo)致增值稅納稅人向營業(yè)稅納稅人購買應(yīng)稅服務(wù)及營業(yè)稅納稅人向增值稅納稅人購買貨物或勞務(wù)都不能抵扣進項稅額，造成增值稅的抵扣鏈條不完整；兩稅并行造成稅負(fù)分擔(dān)不均，導(dǎo)致應(yīng)稅服務(wù)生產(chǎn)內(nèi)部化。從長遠來看，這些都不利于服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

三、營業(yè)稅改征增值稅對現(xiàn)行財稅體制帶來的挑戰(zhàn)

（一）對地方財政收入帶來沖擊

營業(yè)稅改征增值稅就是作為一項結(jié)構(gòu)性減稅政策推出的。來自中國政府網(wǎng)的消息稱，據(jù)官方測算，全部試點地區(qū)2013年企業(yè)將減輕負(fù)擔(dān)約1200億元。這也就意味著地方政府的財政收入總體上也將減少大約相同的額度，這對于地方財政收入是一個不小的沖擊。

張悅、蔣云赟（2010）統(tǒng)計分析了營業(yè)稅占地方增值稅、營業(yè)稅的比重，將全國31個省級行政區(qū)分為了四組，第一組的營業(yè)稅比重超過70%，包括了北京在內(nèi)的6個省級行政區(qū)，對營業(yè)稅依賴程度最高；第二組的營業(yè)稅比重為60%～70%，包括了12個省級行政區(qū)，對營業(yè)稅的依賴程度很高；第三組的營業(yè)稅比重為50%～60%，共有11個省級行政區(qū)，對營業(yè)稅的依賴程度比較高；第四組只有黑龍江和山西，營業(yè)稅比重低于50%。這充分說明，地方政府財政收入對于營業(yè)稅的依賴程度，即使試點期間改征增值稅后收入仍歸屬試點地區(qū)，但總體上稅收收入減少是不可否認(rèn)的現(xiàn)實。

（二）對現(xiàn)行稅收征管體制的改革提出了要求

現(xiàn)在的分稅制將所有稅種分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，其中的增值稅就是中央與地方共享稅種，其中75%歸中央財政，其余25%歸地方財政，由國稅局負(fù)責(zé)征管。而營業(yè)稅則有所不同，鐵路總公司、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分歸中央財政，其他營業(yè)稅收入歸地方財政，主要由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征管。按照《營業(yè)稅改征增值稅試點方案》的規(guī)定，試點期間保持現(xiàn)行財政體制基本穩(wěn)定，原歸屬試點地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區(qū)，稅款分別入庫。同時，明確營業(yè)稅改征的增值稅，由國家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征管，但其稅收收入?yún)s要歸入地方財政。這樣的征管體制并不順暢，國稅與地稅系統(tǒng)之間免不了會產(chǎn)生推諉扯皮的現(xiàn)象，因此現(xiàn)行稅收征管體制將不適應(yīng)營業(yè)稅改征增值稅的需要，必須做出適當(dāng)?shù)母母铩?/p>

（三）將倒逼現(xiàn)行財稅體制的改革

按照現(xiàn)行試點方案，試點地區(qū)營業(yè)稅改征增值稅后造成地方財政收入的體制性短缺，將由中央財政轉(zhuǎn)移支付解決。其實這樣做的目的是減少地方政府對營業(yè)稅改征增值稅的抵觸，促進中央實施結(jié)構(gòu)性減稅戰(zhàn)略決策的實施。

現(xiàn)行分稅制財稅體制既是多級次財政體制下各級政府“分灶吃飯”的要求，同時也是充分激發(fā)各級政府履行發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟、維護社會穩(wěn)定等各項工作職責(zé)內(nèi)生動力的需要。在此次改革之前，中西部地區(qū)的地方財政支出就已有40%左右靠中央財政轉(zhuǎn)移支付，少數(shù)欠發(fā)達地區(qū)甚至高達60%以上，如果大多數(shù)地方政府財政支出的一多半都依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付，就會大大降低分稅制財稅體制調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟培植稅源的內(nèi)生動力，背離中央實行分稅制改革的初衷目標(biāo)。因此，在營業(yè)稅改征增值稅的試點過渡期，目前的做法只是短期內(nèi)的一種權(quán)宜之計，從長遠發(fā)展來看，應(yīng)該按照事權(quán)和財權(quán)相匹配的基本原則，將倒逼現(xiàn)行財稅體制的改革。

四、財稅體制改革的應(yīng)對措施

（一）改變增值稅中央與地方的分享比例

國務(wù)院確定的營業(yè)稅改征增值稅的基本原則是全面協(xié)調(diào)、平穩(wěn)過渡，因此在不根本改變現(xiàn)行稅收征管體制和財稅體制的前提下，同時考慮試點期間的過渡性政策安排，因試點產(chǎn)生的財政減收，按現(xiàn)行財政體制由中央和地方分別負(fù)擔(dān)，可以適當(dāng)調(diào)整增值稅中央與地方的分享比例。

根據(jù)張悅、蔣云赟（2010）的研究成果，以寧夏為基準(zhǔn)，維持現(xiàn)有增值稅的分享比例，營業(yè)稅改征增值稅后，要讓寧夏恢復(fù)改革前的財力水平，改革后地方增值稅的分享比例就應(yīng)該由現(xiàn)在的25%提高到46.8%。如果將這一比例推廣到全國，將有23個省級行政區(qū)維持原來的財力水平。

改變增值稅中央與地方的分享比例是一項治標(biāo)不治本的措施，只是緩解營業(yè)稅改征增值稅對地方財政收入沖擊帶來的壓力而已，是一種短期策略。

（二）改革現(xiàn)行稅收征管體制

依前所述，目前對于營業(yè)稅改征增值稅的過渡政策安排，造成征管體制并不順暢，可能產(chǎn)生推諉扯皮、效率低下等問題。要想解決這些弊端，應(yīng)該借鑒上海的經(jīng)驗，改革現(xiàn)行的稅收征管體制。營業(yè)稅改征增值稅之所以首先選擇在上海市進行試點，就是因為上海市國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局合署辦公，兩塊牌子一套人馬。這種國稅、地稅不分家，混合征收的方法有效避免了中央和地方在稅收分配問題上討價還價的磨合過程，大大減少了改革的阻力。因此，應(yīng)對營業(yè)稅改征增值稅，改革現(xiàn)行稅收征管體制是一項中期戰(zhàn)術(shù)。

（三）進一步完善稅制，重新確立地方稅體系

中國政府高層普遍將實行營業(yè)稅改征增值稅視為推進財稅體制改革的“重頭戲”。根據(jù)國家統(tǒng)計局上海調(diào)查總隊的實地調(diào)查，自2012年1月啟動試點以來，有關(guān)地區(qū)和部門精心組織實施，改革成效逐步顯現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，服務(wù)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展加快，工業(yè)轉(zhuǎn)型升級邁出新步伐。中小規(guī)模納稅人稅收負(fù)擔(dān)得到減輕，促進了中小企業(yè)特別是小微企業(yè)的發(fā)展。稅制得到簡化和規(guī)范，有利于解決稅制不統(tǒng)一和重復(fù)征稅問題。

因此，應(yīng)該充分利用營業(yè)稅改征增值稅的良好契機，盡快改革到位，徹底將營業(yè)稅并入增值稅。同時，進一步完善稅制，加快財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅制立法的步伐，盡快確立新的地方稅體系，減少中央與地方關(guān)于事權(quán)和財權(quán)的爭論與摩擦。這項措施將是一項長期戰(zhàn)略，具有重要意義。

參考資料：

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[2]張悅，蔣云赟.營業(yè)稅改征增值稅對地方分享收入的影響[J].稅務(wù)研究，2010（11）.

[3]劉文.關(guān)于“營改增”致地方財政收入體制性短缺填充路徑的思考[J].今日中國論壇，2013（10）.

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[5]楊默如.營業(yè)稅改征增值稅后的收入歸屬方案選擇[J].稅務(wù)研究，2010（05）.

*本文系2013年度河南省政府決策招標(biāo)課題（項目編號：2013B334）的部分研究成果。

（作者單位：鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院）