我國非合理性“三公”消費(fèi)現(xiàn)狀分析及對(duì)策

摘要：目前，我國“三公”消費(fèi)還存在支出不合理的現(xiàn)象，財(cái)政資源浪費(fèi)嚴(yán)重。本文通過對(duì)非合理性“三公”消費(fèi)現(xiàn)狀的分析，指出造成這一狀況的原因，提出了相應(yīng)的解決策略，以提高我國“三公”消費(fèi)的監(jiān)管效率，改善財(cái)政支出的合理性和經(jīng)濟(jì)性。

關(guān)鍵詞：“三公”消費(fèi)；監(jiān)管失靈；合理性

一、我國“三公”消費(fèi)現(xiàn)狀分析

“三公”消費(fèi)是指政府部門人員在因公出國（境）經(jīng)費(fèi)、公務(wù)車購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)招待費(fèi)上產(chǎn)生的消費(fèi)。由于財(cái)政監(jiān)管制度的不完善，我國對(duì)于“三公”消費(fèi)長期處于監(jiān)管缺位的狀態(tài)，“三公”消費(fèi)不僅數(shù)目驚人，還存在諸多不合理的情況，一些單位、個(gè)人濫用職權(quán)，浪費(fèi)國家財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，我國“三公”支出的合理性亟需改善。

2011年以來，我國開始公布中央行政單位、事業(yè)單位和其他單位的“三公”支出。據(jù)2011年公開數(shù)據(jù)顯示，2010年中央行政單位、事業(yè)單位和其他單位“三公”消費(fèi)支出合計(jì)94.7億元。2012年6月財(cái)政部公布，2011年中央行政單位、事業(yè)單位和其他單位的“三公經(jīng)費(fèi)”支出合計(jì)93.64億元人民幣，其中出國（境）經(jīng)費(fèi)為19.77億元，車輛購置及運(yùn)行費(fèi)為59.15億元，公務(wù)接待費(fèi)為14.72億元。2012年，中央本級(jí)“三公經(jīng)費(fèi)”財(cái)政撥款預(yù)算仍高達(dá)79.84億元。

“三公”消費(fèi)規(guī)模難控、監(jiān)管低效，一方面是科目設(shè)置的不合理性，預(yù)算編制的滯后性和粗放性，加之上下級(jí)監(jiān)管部門、同級(jí)政府與監(jiān)管部門之間信息的不對(duì)稱性，使得實(shí)施“三公”消費(fèi)監(jiān)管的難度隨之增加。另一方面，相關(guān)法律體系不完善，執(zhí)法力度不強(qiáng)，對(duì)于監(jiān)管中出現(xiàn)的違紀(jì)問題和公然抵抗監(jiān)管的行為缺乏較為明確、具體的懲罰措施和處理意見，一些單位、個(gè)人鋌而走險(xiǎn)，浪費(fèi)國家財(cái)政資源。

二、“三公”消費(fèi)監(jiān)管中存在的主要問題

（一）法律體系建設(shè)不完善

目前，我國針對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)管和約束還缺少相對(duì)明確、完善的法律法規(guī)，對(duì)于財(cái)政支出監(jiān)管、執(zhí)行工作中出現(xiàn)的問題也很少有較為明確、可靠的規(guī)定，因此缺乏法律指導(dǎo)的財(cái)政監(jiān)管工作很難真正落到實(shí)處，履行其職責(zé)。

（二）預(yù)算編制體系不合理

由于我國政府部門預(yù)算編制體系不夠合理，預(yù)算編制、審核的周期與財(cái)政實(shí)際支出的周期不一致，往往會(huì)出現(xiàn)“先執(zhí)行后編制再審批”的情況，從而使得財(cái)政預(yù)算的編制、審核工作流于形式，缺乏實(shí)際效力。此外，由于預(yù)算外資金和制度外資金的存在，財(cái)政監(jiān)督工作存在盲點(diǎn)，這就使得一些單位、個(gè)人趁機(jī)浪費(fèi)國家財(cái)政資源，滿足個(gè)人私欲。

（三）地方監(jiān)管積極性不高

由于地方監(jiān)管工作任務(wù)繁重、責(zé)任重大，工作開展的成本相對(duì)較高，且針對(duì)監(jiān)管工作的績(jī)效考核不到位，相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施落實(shí)不規(guī)范、不嚴(yán)肅，地方監(jiān)管部門在面對(duì)繁重的工作往往缺乏足夠的積極性。即使發(fā)現(xiàn)了的監(jiān)管工作中的問題，礙于與地方政府部門的工作關(guān)系，一些監(jiān)管部門也會(huì)裝作視而不見，從而使得地方“三公”消費(fèi)監(jiān)管工作很難發(fā)現(xiàn)自身存在的問題。

（四）監(jiān)管獎(jiǎng)懲措施落實(shí)不到位

由于相應(yīng)的法律法規(guī)、行政命令對(duì)于監(jiān)管中出現(xiàn)不同問題的獎(jiǎng)懲措施缺乏明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致對(duì)有問題的單位、個(gè)人做出的處罰缺乏科學(xué)、合理的依據(jù)，進(jìn)而使得相應(yīng)的懲治措施具有一定的主觀隨意性，處罰措施難于真正落到實(shí)處。因此，一部分單位和個(gè)人鋌而走險(xiǎn)，揮霍國家的財(cái)政資源。

三、“三公”消費(fèi)監(jiān)管機(jī)制優(yōu)化策略

由上述分析可知，目前我國的“三公”消費(fèi)監(jiān)管尚處效率低下、監(jiān)管效果不明顯的狀態(tài)，而只有通過建立地方政府、地方監(jiān)管部門、中央政府及其監(jiān)管部門三者之間的監(jiān)管機(jī)制，才能夠均衡各方利益，最終建立起高效的“三公”消費(fèi)監(jiān)管制度，從而提高財(cái)政支出的效率，使其發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

（一）建立健全相關(guān)的法律體系是基礎(chǔ)

要提高“三公”消費(fèi)的監(jiān)管效率，強(qiáng)化監(jiān)管部門的執(zhí)法力度，首先要完善相關(guān)的法律體系，針對(duì)“三公”消費(fèi)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題制定相關(guān)的法律法規(guī)，在此基礎(chǔ)上隨著監(jiān)管工作的不斷開展和深入，根據(jù)實(shí)際工作中反饋的信息，不斷使法律條文具體化、細(xì)致化，彌補(bǔ)體系中的漏洞，避免機(jī)會(huì)主義行為。要以法律的形式規(guī)范“三公”消費(fèi)行為，必須對(duì)“三公”消費(fèi)的主體、內(nèi)容、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等做出明確的規(guī)定，使司法機(jī)關(guān)辦理相關(guān)案件時(shí)有法可依。

（二）完善預(yù)算編制工作體系是前提

目前，我國預(yù)算編制工作還存在諸多問題，進(jìn)一步完善預(yù)算編制工作體系有助于減少信息不對(duì)稱，提高“三公”消費(fèi)的監(jiān)督效率。對(duì)于完善預(yù)算編制工作主要有以下幾點(diǎn)建議。一是要調(diào)整預(yù)算編制周期，使預(yù)算執(zhí)行的時(shí)間與預(yù)算編制、審批的時(shí)間相匹配，防止預(yù)算編制工作流于形式，避免出現(xiàn)“先執(zhí)行后編制再審批”的情況。二是要將預(yù)算編制細(xì)致化、具體化，大力推進(jìn)部門預(yù)算的編制工作。將政府的預(yù)算編制細(xì)化至款、項(xiàng)，對(duì)于金額、影響較大的事項(xiàng)附注文字說明，有助于減小信息不對(duì)稱，降低地方監(jiān)管部門的監(jiān)管難度，同時(shí)加大了地方政府違紀(jì)行為的風(fēng)險(xiǎn)。三是調(diào)整預(yù)算科目，縮小預(yù)算外資金的范圍，在預(yù)算外資金的管理方法上，改變過去部門和單位自收自支、坐收坐支的管理辦法，要求參照預(yù)算內(nèi)資金管理模式，建立預(yù)算外資金的預(yù)決算制度，將預(yù)算外資金、制度外資金逐步納入預(yù)算監(jiān)督體系中。

（三）加強(qiáng)地方監(jiān)管部門的建設(shè)是關(guān)鍵

作為監(jiān)管體系中最重要的參與者之一，切實(shí)加強(qiáng)地方監(jiān)管部門的監(jiān)管能力是提高“三公”消費(fèi)監(jiān)管效率的關(guān)鍵。“三公” 消費(fèi)監(jiān)管時(shí)間緊、任務(wù)重，需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，因此地方監(jiān)管部門需要一支具有扎實(shí)專業(yè)知識(shí)的團(tuán)隊(duì)來加快工作的開展，提高監(jiān)管工作的效率。一方面可以吸收專家學(xué)者組成顧問委員會(huì)提供技術(shù)支持和理論指導(dǎo)，另一方面要加大對(duì)監(jiān)管部門內(nèi)部工作人員的培訓(xùn)力度，通過組織進(jìn)修、交流等形式，提高監(jiān)管人員的審計(jì)、會(huì)計(jì)專業(yè)素養(yǎng)，不斷提高工作的速度與精度，以應(yīng)對(duì)日趨繁重的監(jiān)管任務(wù)。

（四）實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變是重點(diǎn)

首先，地方監(jiān)管部門對(duì)本級(jí)政府的預(yù)算監(jiān)督要從程序監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)監(jiān)督。對(duì)于“三公”消費(fèi)的監(jiān)管不應(yīng)僅僅著眼于支出的合法性，還應(yīng)該注重實(shí)現(xiàn)消費(fèi)支出的效率提升。對(duì)于地方政府的“三公”支出監(jiān)管，應(yīng)在保證支出的用途、資金的去向合法的同時(shí)，更深一步評(píng)估財(cái)政資金支出的合理性，對(duì)于“三公”消費(fèi)應(yīng)當(dāng)量入為出，根據(jù)日常工作的實(shí)際情況，制定明確的標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)政府的“三公”消費(fèi)開支予以約束，從而避免政府工作中鋪張浪費(fèi)、注重排場(chǎng)現(xiàn)象的出現(xiàn)，促進(jìn)財(cái)政資源的有效配置。

其次，在監(jiān)管工作中，監(jiān)管部門還應(yīng)著力實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后監(jiān)管三者相結(jié)合，側(cè)重發(fā)揮過程監(jiān)督的強(qiáng)大作用，通過加大對(duì)“三公”消費(fèi)支出過程和預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督控制，盡早發(fā)現(xiàn)問題并予以糾正和處理，從而避免國家財(cái)政遭受更大的損失。

最后，要進(jìn)一步拓寬“三公”消費(fèi)的監(jiān)管領(lǐng)域，對(duì)于目前地方監(jiān)管的空白區(qū)域——垂直管理部門和政府直屬的工作部門，要加快速度將其納入地方監(jiān)管體系中，使其支出行為規(guī)范化、合法化、合理化。

（五）強(qiáng)化監(jiān)管獎(jiǎng)懲機(jī)制是推手

“三公”消費(fèi)一直以來都是貪腐的溫床，為了提高我國政府的廉潔程度，改善財(cái)政支出的效率，中央應(yīng)提高對(duì)“三公”消費(fèi)的關(guān)注度，加大對(duì)地方政府及地方監(jiān)管部門的監(jiān)督及獎(jiǎng)懲力度，通過強(qiáng)化獎(jiǎng)懲機(jī)制，提高地方政府、地方監(jiān)管部門采取機(jī)會(huì)主義行為的機(jī)會(huì)成本，進(jìn)而推進(jìn)實(shí)現(xiàn)整個(gè)監(jiān)管利益鏈的激勵(lì)相容，督促地方政府、地方監(jiān)管部門積極配合、實(shí)行監(jiān)管。具體措施有以下幾點(diǎn)：一是要將“三公”消費(fèi)監(jiān)管工作的開展成果納入地方政績(jī)考核指標(biāo)中并賦予一定比例的權(quán)重，以引起地方政府對(duì)于“三公”消費(fèi)監(jiān)管的關(guān)注與重視，促使地方政府積極采取相應(yīng)的措施配合地方監(jiān)管部門的工作，糾正自身在財(cái)政支出中的違紀(jì)行為；二是要對(duì)“三公”消費(fèi)問題實(shí)行“領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制”，對(duì)于公然抗拒地方監(jiān)管部門監(jiān)管的政府部門及通過“三公”消費(fèi)謀求個(gè)人私利的組織領(lǐng)導(dǎo)一律給予嚴(yán)肅處理，以此來提高地方政府失職與違紀(jì)的機(jī)會(huì)成本，從而降低其違紀(jì)的傾向，同時(shí)提高各部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識(shí)，降低管理缺位導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)；三是要建立健全對(duì)地方監(jiān)管部門的績(jī)效考核制度，對(duì)地方監(jiān)管部門工作效率給出明確的標(biāo)準(zhǔn)，每年進(jìn)行績(jī)效考核，對(duì)于監(jiān)管工作中表現(xiàn)突出的個(gè)人或集體予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)對(duì)工作中存在嚴(yán)重失職或故意包庇情況的監(jiān)管部門予以不同程度的懲罰，以加強(qiáng)地方監(jiān)管部門的責(zé)任意識(shí)、效率意識(shí)；四是要加大獎(jiǎng)懲力度，提高任何通過“三公”消費(fèi)違紀(jì)行為中飽私囊的機(jī)會(huì)成本，發(fā)現(xiàn)一例，處理一例，實(shí)現(xiàn)對(duì)不法行為的“零容忍”，從而起到“殺雞駭猴”的作用。

（六）加強(qiáng)政府財(cái)政信息披露是根本

由于在監(jiān)管的博弈中，雙方存在信息不對(duì)稱，監(jiān)管者在與監(jiān)管對(duì)象的監(jiān)管博弈中處于被動(dòng)的地位，這一情況直接導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。全面確立政府財(cái)務(wù)報(bào)告的對(duì)外報(bào)告制度，加大對(duì)政府財(cái)政收支信息的披露，一方面有助于提高政府收支情況的透明度，降低監(jiān)管博弈中的信息不對(duì)稱，從而降低監(jiān)管部門的監(jiān)管成本和難度，提高監(jiān)管的效率，促進(jìn)“三公”消費(fèi)監(jiān)管機(jī)制的良好運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，加大對(duì)政府財(cái)政信息的披露有助于發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾，借助于人民的監(jiān)督力量，可以使中央政府及其監(jiān)管部門更早更快地發(fā)現(xiàn)地方政府的違紀(jì)行為和地方監(jiān)管部門的失職行為。此外，人民群眾的監(jiān)督和舉報(bào)還有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)“三公”消費(fèi)的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，進(jìn)一步提高“三公”消費(fèi)監(jiān)管的效率。

（七）建立并完善監(jiān)管信息系統(tǒng)是重要保證

要提高“三公”消費(fèi)的監(jiān)管效率，就必須建立并完善相關(guān)的信息系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)刊、電視、熱線電話等多媒體信息渠道的全面發(fā)展，有助于引入新聞媒體、社會(huì)公眾的力量，借助多方力量配合中央政府及其監(jiān)管部門實(shí)行監(jiān)管，可以形成有效制衡地方政府與地方監(jiān)管部門的社會(huì)外部輿論與監(jiān)督壓力，在一定程度上壓制不良之風(fēng)。目前，我國已經(jīng)建立起了中央紀(jì)委監(jiān)督網(wǎng)站，針對(duì)群眾舉報(bào)的問題予以調(diào)查，但針對(duì)“三公”消費(fèi)問題的信息渠道仍然有拓寬的空間，人民實(shí)行監(jiān)督的方式和途徑還亟需擴(kuò)展，信息系統(tǒng)有待完善，通過建立中央監(jiān)管舉報(bào)信箱、中央監(jiān)管熱線電話、中央監(jiān)管舉報(bào)網(wǎng)站等渠道，形成對(duì)“三公”消費(fèi)違紀(jì)行為的合圍之勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門、新聞媒體、社會(huì)公眾三方監(jiān)管力量的整合，更有效制約地方政府在“三公”消費(fèi)問題上的行為與決策。

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[作者單位：山東大學(xué)（威海） 商學(xué)院]