廈門市級片區(qū)開發(fā)配套安置房建設(shè)實踐與探討

摘要：安置房建設(shè)作為房屋拆遷補償安置重要環(huán)節(jié)，與后續(xù)建設(shè)項目順利落地密切關(guān)聯(lián)。同時，安置房建設(shè)資金也是在拆遷補償支出中的大項，應(yīng)予以重視。本文以位于廈門市湖里區(qū)三個市級開發(fā)片區(qū)配套在建安置房項目為例進行梳理，著重分析現(xiàn)行建設(shè)體制利弊，提出進一步完善、創(chuàng)新安置房建設(shè)體制、加快安置房建設(shè)沉淀資金回籠、回遷安置進程提速等對策，以便最大程度避免市級財政資金在支付逾期自行過渡費項目上的浪費。

關(guān)鍵詞：市級片區(qū)；安置房；建設(shè)

隨著2005年以來廈門市實施新一輪跨越式發(fā)展，著力提升廈門市在湖里區(qū)啟動湖邊水庫片區(qū)和五緣灣片區(qū)（下簡稱：“兩大片區(qū)”）開發(fā)建設(shè)，市級財政負責建設(shè)資金籌措、保障，市土地開發(fā)總公司（下簡稱：“市土總”）作為業(yè)主單位，市政建設(shè)開發(fā)總公司和市路橋集團公司分別作為代建單位，在歷屆市委、市政府的正確領(lǐng)導下，片區(qū)開發(fā)建設(shè)成效斐然。

與此同時，結(jié)合兩大片區(qū)舊村改造工作時序及片區(qū)內(nèi)市政道路等公建配套，按照安置房“建設(shè)適度超前”的原則，結(jié)合《廈門市安置房建設(shè)管理暫行規(guī)定》（下簡稱“暫行規(guī)定”）的總體要求，機制上由湖里區(qū)建設(shè)局作為業(yè)主單位，組織國有企業(yè)代建，由市住宅辦公室（現(xiàn)更名為：“市社會保障性住房建設(shè)與管理辦公室”）收購后整體銷售給市土總。這種模式在安置房開發(fā)建設(shè)過程中，前期規(guī)劃用地手續(xù)辦理、初步設(shè)計、施工圖審查等事宜均由代建單位承擔，項目總投資概算一經(jīng)市發(fā)改、財政部門確定后一般不予變更，工程進度款根據(jù)市財政過程審核數(shù)據(jù)報銷，相當于EPC承包模式（建設(shè)工程項目總承包模式），即設(shè)計-采購-施工項目總承包模式。

一、兩大片區(qū)開發(fā)建設(shè)目標及在建安置房建設(shè)形象進度概述

（一）湖邊水庫片區(qū)

湖邊水庫片區(qū)位于廈門島東北部分區(qū)的中心地帶。北側(cè)與五緣灣片區(qū)接壤，東側(cè)與軟件園二期、虎仔山相臨，同時與觀音山營運中心相近，南側(cè)為忠侖公園用地，西側(cè)緊臨金尚小區(qū)。項目用地面積約398.69公頃， 片區(qū)總體目標是水庫綜合整治，為廈門提供儲備水源，建設(shè)一個廈門本島東北部的濱水高尚生態(tài)社區(qū)。根據(jù)規(guī)劃要求，片區(qū)內(nèi)安排前后坑、下湖、上湖洪塘、蔡塘四個安置房項目，總占地面積15.56公頃，設(shè)計總建筑面積74.4萬平方米，計劃根據(jù)舊村改造時序，拆遷安置后坑社區(qū)、金林社區(qū)、蔡塘社區(qū)下轄后坑村、下湖村、上湖村、蔡塘村等自然村。

（二）五緣灣片區(qū)

五緣灣片區(qū)位于廈門本島東北部，云頂北路以東，仙岳路以北，環(huán)島路五通至墩上段的西南，規(guī)劃總用地10.76平方公里，其中內(nèi)灣水面積約2.76平方公里。片區(qū)總體目標是打造廈門的“新客廳”，形成集商業(yè)服務(wù)、養(yǎng)生理療、旅游休閑、文化娛樂、高新技術(shù)研發(fā)于一體的復合型城區(qū)。根據(jù)規(guī)劃要求，片區(qū)內(nèi)安排五緣灣金林灣花園A區(qū)、B區(qū)及美侖花園，總占地面積17.53公頃，設(shè)計總建筑面積 68.5萬平方米，計劃根據(jù)舊村改造時序，拆遷安置高林社區(qū)、金林社區(qū)下轄西潘、穆厝、洪水頭、田里、前頭等自然村，五通社區(qū)下轄浦東、坂美、田頭、泥金、風頭等自然村。

（三）三個在建安置房市財政建設(shè)資金撥付及建設(shè)形象進度

截至2013年年底，前述三個在建安置房（上湖洪塘、蔡塘和金林灣花園A區(qū)）市財政投融資安置房項目已累計撥付資金8.63億元，撥付比例達到總投資概算的54.4%（總建安成本概算為15.84億元）。其中，上湖安置房整體竣工驗收；蔡塘安置房一期已經(jīng)完成單體建設(shè)，因二期用地拆遷受阻，水、電無法接入，項目竣工驗收手續(xù)無法辦理；金林灣花園A1區(qū)建筑單體封頂，A2區(qū)仍在開挖地下室。

二、安置房建設(shè)取得的主要成效

兩大片區(qū)結(jié)合《暫行規(guī)定》的要求，安置房建設(shè)取得了較為顯著的成效。

（一）安置房建設(shè)適度超前，片區(qū)舊村改造“就地、就近安置”成為可能

在兩個片區(qū)開發(fā)建設(shè)總指揮部的統(tǒng)籌領(lǐng)導下，區(qū)級政府對征地拆遷工作任務(wù)實施“大包干”，市直各職能部門在規(guī)劃選址、用地保障、建設(shè)方案審批、資金保障上全力支持，片區(qū)安置房項目得以順利開工，今后舊村改造啟動，即可實現(xiàn)就近、就地安置。

（二）安置房建設(shè)標準堪比商品房，綠化景觀、公建配套更趨完善

安置房戶內(nèi)建設(shè)標準嚴格按照有關(guān)標準執(zhí)行，同時組團小區(qū)公建配套設(shè)施幼兒園、社區(qū)服務(wù)中心、康體設(shè)施、物業(yè)（社區(qū)）管理用房、生鮮超市、綠化、地上（下）停車場地、無障礙設(shè)施等一應(yīng)俱全。隨著廈門市始于2014年全面推動實施《美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃實施方案》行動計劃，湖里區(qū)利用本級財政資金，對安置房綠化景觀標準、組團小區(qū)配套道路等級、社區(qū)服務(wù)中心配套智能化設(shè)施進行提升，日后回遷居（村）民生活舒適度將不亞于商品房小區(qū)。建設(shè)周期內(nèi)，業(yè)主單位湖里區(qū)建設(shè)局全程引入社區(qū)居民監(jiān)督小組，著重對隱蔽工程、主材及電梯、配電開關(guān)柜等大型機電設(shè)備進場監(jiān)督把關(guān)，避免日后村民因建設(shè)質(zhì)量低劣而拒絕搬遷入住等問題。

（三）市級財政資金保障力度加大，較好地保證安置房建設(shè)進度

安置房開建幾年來，無論是在廈門市經(jīng)歷“歐債危機”或是“限購令”初期影響導致土地市場蕭條時期，市級財政部門積極對接片區(qū)建設(shè)業(yè)主單位，通過年度、半年度、月資金計劃，積極籌集建設(shè)資金，特別在春節(jié)等重要節(jié)假日農(nóng)民工返鄉(xiāng)前特事特辦，做到進度款當日核撥，從不因建設(shè)資金問題拖延安置房建設(shè)進度。

三、安置房建設(shè)過程中存在主要問題分析

隨著廈門市前幾年啟動幾個大片區(qū)建設(shè)、農(nóng)村城市化程度明顯加快，各區(qū)安置房建設(shè)“大干快上”過程中也逐漸暴露一些不適應(yīng)當前和未來發(fā)展的問題。下面所說的問題，主要是發(fā)展中的問題，以下就湖里轄區(qū)三個建設(shè)項目為例進行分析。

（一）共性問題

1. 建設(shè)資金撥付環(huán)節(jié)多，資金沉淀時間冗長

在類似EPC承包模式下，市財政作為投融資主體，按照目前的資金撥付體制，每筆安置房進度款撥款流程如下。

市財政金庫→市土總（業(yè)主單位）→市住宅辦→區(qū)建設(shè)局→代建單位→施工單位

以每個環(huán)節(jié)五個工作日計算，每一筆資金從市財政貸款戶頭放款至施工單位收款，至少需要一個月時間。由于撥款環(huán)節(jié)的增多，資金周轉(zhuǎn)效率低下。一旦某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)審批拖延，資金沉淀期限更趨冗長，市財政貸款資金得不到有效使用，間接影響工程階段目標的如期實現(xiàn)。

2. 安置房建設(shè)成本不斷攀升，日后項目總投資可能“超概”

前述幾個安置房方案設(shè)計、主材選購過程中，在一定程度上滿足、強調(diào)社區(qū)居（村）民個性化意見，同時，受近年鋼材、水泥、人工成本上漲等客觀因素，日后安置房建設(shè)成本超概將成為普遍現(xiàn)象。社區(qū)監(jiān)督小組參與監(jiān)工，有時“強制”要求建設(shè)單位變更為其選定主材品牌，一定程度上造成建材成本攀升。

事實上，在拆遷補償安置過程中，安置房建設(shè)標準并不是最關(guān)鍵因素。社區(qū)居（村）民更看重的是補償標準如何，安置房建設(shè)成本額外增加直接造成片區(qū)開發(fā)成本上升。

3. 項目拆遷與安置房建設(shè)工作相分離

目前，湖里區(qū)建設(shè)局下轄區(qū)征收辦，負責全區(qū)土地房屋征收工作；下轄區(qū)安置辦，負責湖里轄區(qū)內(nèi)安置房建設(shè)工作。拆遷具體實施階段區(qū)里又授權(quán)下屬街道實施，具體拆遷實施單位為了降低拆遷工作難度，滿足“村民一村一安置地”的要求，大量將村民安置在尚未開工的安置房期房上，而期房用地征收拆遷任務(wù)又因各種原因滯后。

以金林灣花園B區(qū)（期房）項目為例，該項目至今無法全面交地建設(shè)，但湖里區(qū)實施拆遷“翔安隧道側(cè)接線、五緣灣片區(qū)重要市政配套道路”等項目時約定被拆遷戶回遷該期房項目，共涉及《拆遷安置協(xié)議》515戶、應(yīng)安置建筑面積85328平方米，每年需支付逾期過渡費3696萬元，而這些費用均由政府支付；又如美侖花園（期房），《拆遷安置協(xié)議》215戶，安置面積37454平方米，每年需支付逾期過渡費1800萬元；上述逾期過渡費悉數(shù)由市財政部分轉(zhuǎn)移支付。

同時，湖里區(qū)為建設(shè)安置房項目也沉淀了大量資金，“十五”期間，湖里區(qū)自籌資金，建成集鑫A、集鑫B、鐘宅新家園A區(qū)、馬山等若干安置房項目，目前，還剩下10萬平方米（約1000套）安置現(xiàn)房，區(qū)級財政墊付3.8億元。隨著時間的推移，這些當年嶄新悅目的安置房都已變成了舊房，建筑質(zhì)量、功能、停車場地及公建配套上較目前在建安置房還略遜一籌。綜上，湖里區(qū)因各種原因未能消化安置現(xiàn)房存量，而安置期房尚未建成，造成市級財政背負支付源源不斷逾期過渡費的的沉重負擔。

4. 安置房選址用地違章（法）建筑遏制不力

違章?lián)尳ìF(xiàn)象是目前困擾全國各地城市化的共性問題，呈愈演愈烈、積重難返之勢。其緣由在于：二元結(jié)構(gòu)體制對“違建”起誘導催化作用，集體土地“違建”是城市化的副產(chǎn)品。湖里區(qū)擬作為安置期房選址用地上的集體土地上被征收房屋很大一部分是違章（法）建筑，主要集中在城中村，經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型矛盾突出，違章（法）建筑的出租收入已成為村民主要的經(jīng)濟來源，違建成本低，基層部門管制不力、屢禁不止、違建搶建現(xiàn)象泛濫；另一方面，為加快征收進度，區(qū)級拆遷實施單位對2002年12月1日后新建的違章（法）建筑也按一定的標準給予獎勵補助，甚至不斷變相提高獎勵補助標準。在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，“邊拆邊建”、“法不責眾”的違章（法）搶建局面越演越烈，個別安置房選址用地在衛(wèi)星影像圖上體現(xiàn)為已無空地可“種”違章（法）搭蓋。

結(jié)合湖里區(qū)近兩年處理的典型腐敗案例分析，確實存在部分區(qū)（街）行政執(zhí)法部門主要領(lǐng)導伙同部分村干部權(quán)利尋租，受賄導致行政執(zhí)法“不作為”，縱容違建現(xiàn)象，甚至參股村民搭建違建共同騙取政府巨額補償款的現(xiàn)象，導致違建現(xiàn)象蔚然成風，違章（法）建筑遏制不力造成安置期房用地拆遷成本躍升，今后用地拆遷工作更是雪上加霜。

（二）個性問題

《暫行規(guī)定》明確“市住宅辦負責全市安置房建設(shè)與管理。區(qū)級建設(shè)局負責本區(qū)安置房的建設(shè)，并協(xié)助做好市住辦安置房管理工作?！倍烫涟仓梅宽椖恳蚨诓疬w工作未啟動，導致該項目一期安置房即使建成落架也無法投入使用，也就是說市級財政資金在蔡塘安置房建設(shè)項目上所投入的1.62億元及其沉淀的利息一方面在未來的幾年無任何績效，另一方面，那些已簽訂《拆遷補償協(xié)議》安置在“蔡塘安置房”的被拆遷戶還將繼續(xù)領(lǐng)取高于市場租金的逾期過渡費。由此可見，安置房業(yè)主單位、安置房主管部門等存在重安置房主體建設(shè)、輕項目前后銜接管理的現(xiàn)象。

在目前機制下，區(qū)建設(shè)局作為業(yè)主單位負責安置房建設(shè)，市住宅辦作為安置房統(tǒng)籌建設(shè)管理部門收購已建成安置房，市土總作為安置房需求單位向市住宅辦購買，再交付湖里區(qū)安置被拆遷戶。客觀上，市住辦作為安置房收購方，統(tǒng)籌指導安置房業(yè)主單位做好安置房建設(shè)工作，確保安置房能夠按期交房入?。皇型量傋鳛榘仓梅抠徺I方，保證款項及時足額到位；業(yè)主單位應(yīng)督促、落實代建單位具體實施安置房建設(shè)。只有按照這種機制良性運作，安置房才能夠及時交付購買方使用。

但是，蔡塘安置房一期無法接入水電等瓶頸問題，卻沒有及時引起項目責任單位的充分重視。蔡塘安置房用地征拆成本納入湖邊水庫片區(qū)平衡（即由市財政承擔），而擬拆遷地塊又面臨著違章建筑林立的具體問題，區(qū)政府因補償標準問題遲遲未能下決心實施拆遷。這樣一來，相關(guān)單位重點抓工程建設(shè)，忽視二期用地拆遷進度這一主要矛盾造成蔡塘安置房二期用地拆遷難以實施的局面。

四、完善、創(chuàng)新機制政策，扎實推動安置房建設(shè)

安置房建設(shè)、管理、分配問題與村（居）民切身利益密切關(guān)聯(lián)，關(guān)系到重點項目建設(shè)是否順利投建、社會是否和諧穩(wěn)定，牽涉部門單位較多，社會影響面較廣，作為一項民生工程，績效好壞事關(guān)黨和政府形象，不可小覷。針對上文列舉的種種問題，應(yīng)進一步解放思想，總結(jié)三個在建項目的經(jīng)驗教訓，完善、創(chuàng)新機制政策。

（一）重新檢視《暫行規(guī)定》，妥善處理好片區(qū)開發(fā)建設(shè)中的各種關(guān)系

《暫行規(guī)定》明確市住宅辦具體實施全市安置房建設(shè)與管理，各區(qū)建設(shè)局負責本區(qū)安置房建設(shè)等職能?？紤]區(qū)建設(shè)局事務(wù)繁忙，人員編制較緊，應(yīng)著重宏觀指導、制定安置房總體建設(shè)規(guī)模，把控好各安置房建設(shè)進度。新建安置房項目建議嘗試工程管理模式（即PE模式）結(jié)合大片區(qū)建設(shè)，由片區(qū)大業(yè)主單位（如市土總）直接核算用地征拆成本及安置房建安成本，通過招標、競爭性談判確定市屬房地產(chǎn)國有/國有控股開發(fā)企業(yè)具體承擔建設(shè)任務(wù)，最大程度上減少資金撥付環(huán)節(jié)，提高資金使用效率。

（二）樹立全市安置房資產(chǎn)上下一盤棋的觀念，盤活安置房資產(chǎn)

不論是市級投資還是區(qū)級投資，應(yīng)著手對已經(jīng)建成安置房進行清產(chǎn)核資，摸清家底，分門別類，登記造冊。市、區(qū)兩級安置房管理部門積極對接，探討房源相互調(diào)劑、置換可行性，如近期廈門市實施的軌道交通一號線湖里段（塘邊站）土地房屋征收項目，經(jīng)市土地房屋征收事務(wù)管理中心積極引導，湖里區(qū)調(diào)劑部分集鑫家園B地塊存量安置房源供被拆遷人差異化選擇。同時，應(yīng)在湖里區(qū)內(nèi)樹立全區(qū)安置房源統(tǒng)一調(diào)配，不提倡一個項目一塊安置地的做法；市、區(qū)兩級摸索存量老舊安置房“變身”新模式，如變身為租賃型人才房、保障房等等，甚至補交土地出讓金作為商品房直接拍賣，所得款項回籠財政部門。

（三）著手運用政策杠桿，合理引導使用安置現(xiàn)房

一段時間以來，部分被拆遷人一直以安置房質(zhì)量、配套停車位數(shù)量問題等為由向拆遷人索要逾期過渡費，提出各種訴求，并以上訪、訴訟等手段拖延返遷工作，問題的實質(zhì)是逾期過渡費標準遠遠高于安置房現(xiàn)時出租收益。被拆遷人嘗到了“甜頭”，欲罷不休。從某方面說，區(qū)級政府各職能部門更要杜絕本位主義，積極做好被拆遷人工作，合理調(diào)配使用安置現(xiàn)房，而不是以“市級資金承擔，問題高高掛起”為由被動應(yīng)對；同時，市級財政、國土房產(chǎn)相關(guān)職能部門應(yīng)對安置房逾期過渡費出臺封頂政策，杜絕此風蔓延。

（四）率先在建市級投融資安置房項目試行績效評價，樹立安全高效節(jié)約使用財政資金觀念

安置房作為民生項目，市財政應(yīng)該傾斜支持，毋庸置疑。但是錢是否花在刀刃上，“節(jié)約財力辦大事”，安置房建設(shè)主管部門、責任單位是否能履行職責，績效目標是否達到，需納入績效評價，如未達到預(yù)期目標，市財政應(yīng)實施績效問責。

（五）改善安置房建設(shè)資金僅靠財政投融資體制，拓寬融資渠道，緩解安置房投入對市區(qū)兩級財政的資金壓力

過去幾年，公共財政在廈門市基礎(chǔ)設(shè)施中發(fā)揮著主導作用，但公共財政投資熱情過度，不僅導致政府性債務(wù)猛增，全市債務(wù)余額約為600億元，還本付息的壓力與日俱增，而且在一定程度上對社會投資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，不利于形成可持續(xù)的市場化投融資體制。安置房建設(shè)項目看似零散，匯總起來金額巨大，應(yīng)盡快啟動以市場化為導向的投融資體制改革，降低公共財政的投資力度，廣泛吸引國企、民間資本形成混合所有值經(jīng)濟實體參與建設(shè)，適當嘗試“BT”等融資模式，以減輕安置房建設(shè)對市區(qū)兩級財政造成的與日俱增的資金壓力。

（六）探索實施安置房回購制度，打破村民就地安置、群體而居的現(xiàn)象

據(jù)了解，前述兩大片區(qū)涉及被拆遷自然村里村與村之間矛盾劇烈，甚至老死不相往來現(xiàn)象，究其原因，封建小農(nóng)意識尚存。筆者認為隨著房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等新稅種的漸漸出臺，租賃環(huán)節(jié)稅收征管機制的不斷完善，未來拆遷補償趨勢應(yīng)向貨幣補償為主、產(chǎn)權(quán)調(diào)換為輔方向發(fā)展變化。近期可參照海滄區(qū)從被拆遷戶手中回購安置房做法，打散被拆遷戶仍劃地而居現(xiàn)象。遠期可嘗試部分存量置換集體土地招拍掛所得扣除政府配套稅費后，直接以貨幣形式補償被拆遷人，減緩安置房建設(shè)壓力。

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（作者單位：廈門市土地開發(fā)總公司）