公務(wù)員薪酬，漲還是降？

公務(wù)員薪酬高嗎？不高嗎？關(guān)于公務(wù)員收入問題的爭(zhēng)論，至今都沒有收?qǐng)龅嫩E象。

在這輪爭(zhēng)論中，基層公務(wù)員頻頻自曬工資，但在“灰色收入”、“泛福利”和相當(dāng)數(shù)量的“貪腐分子”等客觀存在面前，此類行為非但沒有獲得公眾的理解，反而招來如潮質(zhì)疑。尤其是，由于缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員工資到底是高是低，只能依賴觀者自斟。

隨著貫徹中央“八項(xiàng)規(guī)定”的不斷深入，對(duì)于公務(wù)員群體隱性福利的擠出效應(yīng)顯著。在此背景下，公務(wù)員薪酬改革的呼聲也愈來愈強(qiáng)烈。

今年的全國(guó)“兩會(huì)”上，人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)何憲、國(guó)家公務(wù)員局黨組書記兼副局長(zhǎng)楊士秋都已經(jīng)明確表示，公務(wù)員工資制度將面臨改革，人社部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等部門已經(jīng)為此組織了多次課題研究。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，本輪公務(wù)員工資改革的重點(diǎn)為調(diào)整工資結(jié)構(gòu)，解決失衡問題，并再次規(guī)范地方津補(bǔ)貼，“調(diào)低、擴(kuò)中、限高”被重新強(qiáng)調(diào)。在專家看來，基層公務(wù)員將是最大的受益者。

此外， 對(duì)于公務(wù)員薪酬制度的改革可能不僅僅涉及到工資結(jié)構(gòu)，人社部已經(jīng)分別醞釀公務(wù)員醫(yī)療和養(yǎng)老金“并軌方案”。據(jù)中國(guó)社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文透露，養(yǎng)老金改革原則已經(jīng)確定，改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的收入主體將由基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金兩部分構(gòu)成。

相較之下，公務(wù)員醫(yī)療并軌方案更為成熟，按照初步方案，其醫(yī)療保障將納入現(xiàn)有的職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系。

十年未漲？

輸入公務(wù)員辭職的關(guān)鍵詞，會(huì)出現(xiàn)一批類似“公務(wù)員辭職共勉群”的QQ群，一些群的人數(shù)在一兩百人。

“不再想阿諛奉承，不再想過著單調(diào)的生活，不再想當(dāng)孫子了。所以想去創(chuàng)業(yè)，因?yàn)槲覀兡贻p”， “公務(wù)員工資低、福利沒有、獎(jiǎng)金沒有……太多的缺點(diǎn)讓人感覺公務(wù)員就是雞肋”，這些群介紹所反映的，與人們通常所理解的公務(wù)員生活頗有差距。

“報(bào)紙上說的那些就是我們的心聲?！北本┦幸晃换鶎庸珓?wù)員說。他所指的是2月18日《光明日?qǐng)?bào)》刊發(fā)的題為《關(guān)于公務(wù)員工資的10個(gè)問題》的文章。

這篇文章直接提出“過去10年公務(wù)員工資沒漲過”——“從2003年到2013年，公務(wù)員工資原地踏步，物價(jià)大幅上漲。目前，一線城市一些基層公務(wù)員的收入已經(jīng)低于社會(huì)平均工資，僅僅夠糊口而已?！?/p>

此文得到了相當(dāng)數(shù)量的基層公務(wù)員的認(rèn)可，卻與公眾的感知相悖。

在中國(guó)人事科學(xué)院院長(zhǎng)吳江看來，各方對(duì)于公務(wù)員工資的看法都過于簡(jiǎn)單。

目前的公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)包括基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金。其中，基本工資由職務(wù)工資和級(jí)別工資兩項(xiàng)構(gòu)成，津貼則包括地區(qū)附加津貼、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼、崗位津貼等項(xiàng)，補(bǔ)貼主要用于住房、交通等補(bǔ)助，在定期考核中被確定為優(yōu)秀、稱職者，則可獲得年終獎(jiǎng)金。

回溯過去十年，從2003年由廣東、北京等地先行，到全國(guó)啟動(dòng)的“陽光工資”改革，到2004年北京市的“3581”公務(wù)員工資改革，再到2006年實(shí)施的《公務(wù)員工資制度改革方案》，公務(wù)員基本工資標(biāo)準(zhǔn)的確沒有變化，其直接導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果即是公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)失衡?；竟べY在公務(wù)員工資性收入中占比過小。

由于基本工資實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由中央財(cái)政支付，而津補(bǔ)貼與獎(jiǎng)金則無全國(guó)統(tǒng)一政策，由地方財(cái)政安排，具有一定的浮動(dòng)區(qū)間和靈活性，亂發(fā)津補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金的情況不勝枚舉。據(jù)復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)系副教授孫琳統(tǒng)計(jì)，各地擅自發(fā)放的津補(bǔ)貼名目達(dá)到300多項(xiàng)。

比如，極個(gè)別地方公務(wù)員基本工資占比甚至只有10%，但津補(bǔ)貼占到90%。也就是說，如果有1000元是基本工資，那么津補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金能拿到9000元。而更常見的情況是，基本工資占收入四分之一，津補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金占四分之三。而少部分發(fā)不出津補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金的地區(qū)，公務(wù)員則只能靠基本工資生存。“在發(fā)達(dá)國(guó)家，基本工資占比一般在80%，發(fā)展中國(guó)家在60%-70%?！眳墙f。

2006年在清理規(guī)范津補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上進(jìn)行公務(wù)員工資改革，將公務(wù)員除基本工資以外的津補(bǔ)貼收入都納入到工資范疇內(nèi)統(tǒng)一分類、核算。但是，由于缺乏正常的基本工資調(diào)整機(jī)制，使得津補(bǔ)貼難以受到規(guī)范，“陽光工資”改革最終也難免留下陰影。

“我們可以做到基本工資透明，但很難做到津補(bǔ)貼的透明?！眳墙J(rèn)為，津補(bǔ)貼是各地根據(jù)自身財(cái)力發(fā)放。從2012年開始，人社部已著手起草《公務(wù)員實(shí)施地區(qū)附加津補(bǔ)貼方案》，以期規(guī)范地方津補(bǔ)貼的發(fā)放，但至今方案尚未出臺(tái)。

吳江認(rèn)為，雖然整體而言，公務(wù)員工資性收入是提高了的，而且相當(dāng)部分公務(wù)員的工資性收入從2006年至今已翻了一番。但這種提高，在刨除物價(jià)上漲、地區(qū)消費(fèi)差異等因素之后，比之過去的工資到底是漲了還是沒漲，則只能具體地方具體分析。

同時(shí)，由于津補(bǔ)貼發(fā)放一般和職務(wù)掛鉤，使得公務(wù)員內(nèi)部收入分配差距過大?！斑@一次公務(wù)員漲薪的呼聲較高，反映的正是一批基層公務(wù)員的心聲?！眳墙f，他們占到了整個(gè)公務(wù)員群體的一半。

除此之外，公務(wù)員工資與企業(yè)職工工資的增長(zhǎng)也已脫節(jié)。人社部年鑒顯示，2005年的時(shí)候，機(jī)關(guān)人員與企業(yè)職工平均工資相比是1.17∶1，公務(wù)員與國(guó)企職工平均工資之比是1.09∶1。到了2012年，機(jī)關(guān)人員與企業(yè)職工的平均工資比是1.03∶1。公務(wù)員與國(guó)有企業(yè)平均工資比例為0.94∶1。

先調(diào)結(jié)構(gòu)

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，通常情況下，津補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金是以縣為單位發(fā)放的，但基本工資占比過低從而失去了調(diào)整工資收入的功能，公務(wù)員的工資性收入可謂“一個(gè)縣一個(gè)樣，一個(gè)市一個(gè)樣”。

統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，中國(guó)公務(wù)員工資性收入的差距在2.7倍，超過了全國(guó)社會(huì)平均工資的差距比。而在具體的個(gè)案中，差距可能更大?！柏毨У貐^(qū)處級(jí)官員的月工資只有3000元，發(fā)達(dá)地區(qū)的處級(jí)官員有1萬多元，相差3倍-4倍的情況很常見?！币晃换鶎庸珓?wù)員說。

“客觀地說，由于地區(qū)發(fā)展水平、物價(jià)水平不一樣等因素，公務(wù)員工資存在地區(qū)性差異是正常的，但這個(gè)差距如果過大，則是制度出了問題?！眳墙J(rèn)為。這個(gè)制度根源正是基礎(chǔ)工資標(biāo)準(zhǔn)未能正常調(diào)整。

其實(shí)，早在2006年公務(wù)員法實(shí)施時(shí)，就已提出建立公務(wù)員工資正常增長(zhǎng)機(jī)制，但時(shí)至今日，這項(xiàng)任務(wù)仍未完成。

據(jù)清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊燕綏介紹，公務(wù)員薪資調(diào)整是個(gè)系統(tǒng)工程。而在這項(xiàng)工程中，工資調(diào)查制度的確立是整個(gè)改革的基礎(chǔ)和前提，地區(qū)津補(bǔ)貼制度則是一項(xiàng)重要的組成部分。

沒有工資調(diào)查制度，缺乏公務(wù)員薪資上漲和減少的依據(jù)，則無法建立公務(wù)員工資正常增長(zhǎng)機(jī)制，那么地方津補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金的亂發(fā)情況就難以杜絕。

在美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，都有一個(gè)龐大的工資調(diào)查隊(duì)伍，每年都會(huì)對(duì)企業(yè)薪資進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，公務(wù)員薪資的調(diào)整依據(jù)由此而來。比如日本，其公務(wù)員工資已經(jīng)連續(xù)幾年下降了?！罢麄€(gè)國(guó)民工資水平下降，公務(wù)員工資自然也要下降?！眳墙f。

但這項(xiàng)工作在國(guó)內(nèi)卻顯得困難重重，因?yàn)楣べY水平與一個(gè)城市的物價(jià)水平、生活成本、房?jī)r(jià)等各方面因素相關(guān)，需要測(cè)算CPI指數(shù)，通過組建一個(gè)大的數(shù)據(jù)庫(kù)，分地區(qū)來調(diào)查。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，工資調(diào)查制度由人社部主導(dǎo)已經(jīng)試行了四年，相關(guān)職能司局都有參與，已經(jīng)針對(duì)6萬家企業(yè)進(jìn)行了全員調(diào)查，但是效果并不理想。

“舉兩個(gè)簡(jiǎn)單例子，第一，什么叫規(guī)模企業(yè)？按傳統(tǒng)觀念，500人以上的企業(yè)是規(guī)模企業(yè)，可是現(xiàn)在許多效益較高的公司都在500人以下。第二，我們說公務(wù)員工資應(yīng)該比照企業(yè)相當(dāng)人員執(zhí)行，可什么是相當(dāng)人員？由于我國(guó)缺乏職位分析制度，做出界定很難?！眳墙f。

在中國(guó)工資調(diào)查制度剛剛起步之時(shí)，如何調(diào)整公務(wù)員薪資制度，成為一個(gè)進(jìn)退失據(jù)的難題。

“如果工資調(diào)查目前還達(dá)不到要求，先做結(jié)構(gòu)性調(diào)整也是可以的?！敝袊?guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、研究員蘇海南認(rèn)為。這也正是人社部目前主張的改革方向。在今年“兩會(huì)”上，人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)何憲就多次強(qiáng)調(diào)要調(diào)整公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)，使得基本工資占主體。

據(jù)了解，本輪改革將把一些原本屬于津補(bǔ)貼的收入納入基本工資范疇內(nèi)，這意味著基本工資將可能上漲。但這是否意味著公務(wù)員工資的整體上漲，則要看基本工資的上漲幅度和津補(bǔ)貼的規(guī)范情況。但多位專家表示，就目前的設(shè)想來看，公務(wù)員基本工資標(biāo)準(zhǔn)將主要參照社會(huì)平均工資確定，與其持平或稍高。

同時(shí)，改革還將規(guī)范地區(qū)附加津補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金，其具體辦法也在制定之中。目前的原則是由中央按照多個(gè)維度將各地區(qū)分出等級(jí)，確定各等級(jí)的津補(bǔ)貼空間，從而使得津補(bǔ)貼發(fā)揮合理調(diào)節(jié)地區(qū)差異的作用。

此前，云南、青海等地已在省內(nèi)展開嘗試，如云南將全省公務(wù)員按照省會(huì)、一般城市、較貧困地區(qū)分為三類。而青海則按照艱苦程度來確定工資水平，因此玉樹等地的公務(wù)員工資是最高的，而省會(huì)西寧雖然財(cái)力最強(qiáng)，但公務(wù)員工資性收入?yún)s最低。

擠出灰色收入

在對(duì)公務(wù)員薪酬的描述中，“低工資、泛福利”最為形象。而亂發(fā)的津補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金，以及其他非貨幣性消費(fèi)（職務(wù)性消費(fèi)），諸如公車私用、公款旅游、公款吃喝等等，通常都被稱為“灰色收入”，而這也正是公眾最為反感的部分。

公務(wù)員薪資改革始終籠罩在“灰色收入”的陰影之下。而“灰色收入”到底是福利還是腐敗，則一直未能明確界定。

尤其是，在現(xiàn)在“官本位”的背景下，職務(wù)工資和級(jí)別工資并行機(jī)制還未能建立，“灰色收入”大多集中在官員身上。

針對(duì)這一現(xiàn)象，2012年12月4日，中央出臺(tái)“八項(xiàng)規(guī)定”，隨后十幾個(gè)文件也陸續(xù)發(fā)布，力圖擠除“灰色收入”?！爸辽倌壳笆遣诲e(cuò)的，這一年多來，干部的作風(fēng)一定程度上有好轉(zhuǎn)，這是動(dòng)了真格的?！碧K海南說。

據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部的消息稱，截至2013年12月31日，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共查處2.45萬起違反八項(xiàng)規(guī)定的案件，數(shù)以萬計(jì)的干部因此受到處理。

“地方公務(wù)員收入的實(shí)際下降幅度在50%左右?！币晃欢€城市的市長(zhǎng)告訴《財(cái)經(jīng)》記者，以往逢年過節(jié)會(huì)有朋友送月餅、茶葉和禮品卡等，這些“并不都是貪腐，其實(shí)很多是人情往來和生活成本，自己也要送出去”。

“比方，中秋節(jié)別人送了300塊錢一盒的月餅，就要拿去送朋友，送老丈人。但是現(xiàn)在八項(xiàng)規(guī)定，沒有人送了，自己走親戚依然要送月餅，就買100塊錢一盒的。”這位市長(zhǎng)說。

另一位基層官員則認(rèn)為，過于嚴(yán)格的公務(wù)員待遇“擠壓”政策，屬于“逆向淘汰”。“有灰色收入有貪腐的公務(wù)員，你再擠壓他也不在乎；反而是老老實(shí)實(shí)靠工資吃飯的公務(wù)員，是受不了這么擠壓的?！边@位官員說，再這樣下去，可能就“堅(jiān)持不下去”了。

習(xí)慣了“灰色收入”的公務(wù)員顯然已經(jīng)將之作為自己薪資范疇，而這塊收入所占比重到底有多大，并沒有權(quán)威數(shù)據(jù)可以查詢。

吳江認(rèn)為，部分“灰色收入”應(yīng)該屬于公務(wù)員福利，而對(duì)其進(jìn)行貨幣化界定，正是目前改革的內(nèi)容之一。

然而，無論是公眾，還是公務(wù)員群體，對(duì)于“八項(xiàng)規(guī)定”的持久度都存在疑慮。公眾擔(dān)心，“八項(xiàng)規(guī)定”會(huì)否像之前的“四菜一湯”之類變得不了了之。而公務(wù)員們則寄望于自己能堅(jiān)持到“八項(xiàng)規(guī)定”風(fēng)暴平息的那一天。甚至有公務(wù)員通過各種渠道，打聽“八項(xiàng)規(guī)定”要實(shí)施多久，得到的答復(fù)是“至少一屆（政府任期）半”，雖然這未經(jīng)證實(shí)，但仍感覺“五雷轟頂”。

醞釀一攬子方案

在現(xiàn)代薪酬范疇內(nèi)，并不僅限于當(dāng)期支付的工資性收入這一項(xiàng)，對(duì)于公務(wù)員的醫(yī)療和養(yǎng)老等社保體系的延期支付的福利制度改革也將同步進(jìn)行。

目前，中國(guó)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的4000萬職工并未進(jìn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而由財(cái)政直接給發(fā)退休金。2012年全國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老金平均1900元，而同期機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休金是其2倍到3倍。一直以來，“雙軌制”被視為養(yǎng)老制度的最大不公。

根據(jù)2006年原人事部、財(cái)政部印發(fā)的通知，公務(wù)員和事業(yè)單位退休人員皆按照其在職時(shí)的職務(wù)工資（崗位工資）和級(jí)別工資（薪級(jí)工資）之和的一定比例計(jì)發(fā)。其中，工作年限滿35年的按90%計(jì)發(fā)；工作年限滿30年不滿35年的，按85%計(jì)發(fā)；工作年限滿20年不滿30年的，按80%計(jì)發(fā)。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金占其退休前工資的比例一路下滑，從最初的58%已滑至如今的45%。雙軌間的鴻溝日益擴(kuò)大。

此前，事業(yè)單位養(yǎng)老改革先行一步，高層一度寄望為公務(wù)員養(yǎng)老改革探出新路，但多年嘗試之后，卻亂象叢生。目前全國(guó)事業(yè)單位3000萬人中，有約1000萬人仍由傳統(tǒng)財(cái)政供養(yǎng)。剩余約2000萬人自上世紀(jì)90年代中期起陸續(xù)參加了社保制度改革。但當(dāng)他們退休后，卻仍然按照在職工資的80%-90%的水平領(lǐng)取退休金。

這種只改前端、不改后端的方式，形成“多輸”局面。對(duì)事業(yè)單位人員而言，每月繳納8%的費(fèi)用，意味著其在職收入的下降；退休后領(lǐng)取高水平的養(yǎng)老金，又造成了企業(yè)職工供養(yǎng)事業(yè)單位人員的后果，進(jìn)一步損害了養(yǎng)老基金的財(cái)務(wù)平衡；對(duì)財(cái)政資金來說，雖短期內(nèi)甩掉了事業(yè)單位退休金的支付“包袱”，但當(dāng)養(yǎng)老基金收不抵支時(shí)，仍需動(dòng)用財(cái)政資金補(bǔ)足。

學(xué)界普遍認(rèn)為，若將公務(wù)員退休金并入現(xiàn)有的企業(yè)職工養(yǎng)老體系，“腰斬”其待遇，改革阻力過大，并不現(xiàn)實(shí)。改革路徑設(shè)計(jì)，必須穩(wěn)定被改革者心理預(yù)期——過渡期內(nèi)，不大幅降低其待遇；差距部分，以職業(yè)年金進(jìn)行彌補(bǔ)，這也是未來的改革方向。然而，具體改革方案如何實(shí)施，以及效果如何，尚難預(yù)料。

實(shí)際上，事業(yè)單位養(yǎng)老改革也曾試圖遵循上述改革路徑，但數(shù)年過去了，卻進(jìn)展遲緩。

2008年2月，國(guó)務(wù)院決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市進(jìn)行事業(yè)單位養(yǎng)老改革試點(diǎn)時(shí)，便已明確 “事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老金并軌，建立職業(yè)年金彌補(bǔ)差額”。2011年7月，人社部發(fā)言人尹成基也曾表示，人社部正在起草專項(xiàng)的職業(yè)年金辦法，作為事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)的配套政策，但這一辦法至今仍未面世。

而各試點(diǎn)省市普遍沒有明確改革后養(yǎng)老金水平是否變化的預(yù)測(cè)和承諾，只籠統(tǒng)地提到要建立職業(yè)年金，缺乏具體細(xì)節(jié)和彌補(bǔ)措施，參與試點(diǎn)者“人人自?！?，消極回應(yīng)，最終致使改革試點(diǎn)難以推進(jìn)。

2013年5月，人社部副部長(zhǎng)胡曉義公開表示，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革不能單打獨(dú)斗，而是要在一個(gè)總體的改革框架下來進(jìn)行。其中包括機(jī)構(gòu)分類、人事制度、工資分配、財(cái)政保障等多方面的配套措施。“我們這次一定要力爭(zhēng)改革能夠成功，不能做一個(gè)‘夾生飯’，半道又退回來了。”

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，較養(yǎng)老并軌改革更快一步，人社部已基本形成了公務(wù)員醫(yī)療保險(xiǎn)改革草案，并開始征求各部委意見。按照這份草案，公務(wù)員的“公費(fèi)醫(yī)療時(shí)代”將徹底結(jié)束，其醫(yī)療保障將納入職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系。

“如果公務(wù)員的公費(fèi)醫(yī)療實(shí)施并軌，那么對(duì)公務(wù)員的待遇會(huì)有一定影響，但是影響并不是非常大?！币晃唤咏桨秆杏懙膶＜腋嬖V《財(cái)經(jīng)》記者，公費(fèi)醫(yī)療的報(bào)銷比例一般是95%，而“并軌”之后，報(bào)銷比例會(huì)有一定幅度的下調(diào)。在公費(fèi)醫(yī)療體制之下，公務(wù)員看病須選擇定點(diǎn)醫(yī)院方可報(bào)銷，“并軌”之后，其選擇醫(yī)院的范圍擴(kuò)大。

十八屆三中全會(huì)《決定》指出，全面深化改革需“統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)”，作為積重難返的公務(wù)員薪酬制度，其改革舉措也當(dāng)如此。