公投中的國(guó)際法窘境

克里米亞通過(guò)全民公投加入俄羅斯，這是否有違國(guó)際法？在2014年的3月，這成了全世界最難回答的一道是非題。

看似簡(jiǎn)單的判斷背后，不僅包含了“民族自決權(quán)與國(guó)家主權(quán)”這一國(guó)際公法領(lǐng)域始終糾結(jié)的議題，克里米亞的歷史和現(xiàn)實(shí)、烏克蘭動(dòng)蕩的政治局勢(shì)、歐美俄烏各方在此中的利益考量，以及無(wú)法回避的科索沃先例，都使得這一問(wèn)題難以用簡(jiǎn)單的“合法”抑或“違法”來(lái)蓋棺定論。

從最高領(lǐng)導(dǎo)人到政府外交人員，正反雙方分執(zhí)一詞。這些聲音嘗試著通過(guò)對(duì)國(guó)際法原則的演繹，來(lái)證明其看似去政治化、僅從法律正當(dāng)性考量的邏輯立場(chǎng)。然而在這種情況下，關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)上規(guī)定模糊、并無(wú)明確邊界的國(guó)際法規(guī)范，不僅無(wú)法提供一個(gè)明確的是非指引，在這些任意解讀的聲音中，還暴露出了自身的困頓和窘境。

源于去殖民化的民族自決權(quán)

公民投票是民族自決權(quán)最典型的表現(xiàn)形式之一。大多有關(guān)公投獨(dú)立合法性的爭(zhēng)議，核心即是對(duì)民族自決權(quán)行使邊界的判定。

作為一項(xiàng)伴隨聯(lián)合國(guó)誕生就確立下的國(guó)際法基本原則之一，早期的民族自決權(quán)帶有“二戰(zhàn)”背景下濃厚的去殖民化色彩。最早將民族自決權(quán)設(shè)置為一項(xiàng)具有普遍約束力的法律概念的文本是1945年6月出臺(tái)的《聯(lián)合國(guó)憲章》以及1952年第七屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《關(guān)于人民與民族的自決權(quán)的決議》。

《聯(lián)合國(guó)憲章》第一條第二款規(guī)定，“發(fā)展國(guó)際間以尊重人民平等權(quán)利及自決原則為根據(jù)之友好關(guān)系，并采取其他適當(dāng)方法，以增強(qiáng)普遍和平”；而在《關(guān)于人民與民族的自決權(quán)的決議》中，亦指出只有在使殖民地?fù)碛凶詻Q權(quán)的基礎(chǔ)上才能保證人權(quán)的普遍實(shí)現(xiàn)，并要求將民族自決權(quán)的實(shí)施納入具體議程。

伴隨之后半個(gè)多世紀(jì)間國(guó)際公法的發(fā)展，民族自決權(quán)不斷充實(shí)和完善。

在1960年通過(guò)的《給予殖民地國(guó)家和人民獨(dú)立宣言》中，第二條規(guī)定“所有的人民都有自決權(quán)；依據(jù)這個(gè)權(quán)利，他們自由地決定他們的政治地位，自由地發(fā)展他們的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化”。在1966年通過(guò)的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化權(quán)利公約》以及1975年8月通過(guò)的《歐洲關(guān)于指導(dǎo)與會(huì)國(guó)間關(guān)系原則的宣言》中也有相似的表述——在這些淵源中，民族自決權(quán)的邊界更近似于一種決定民族發(fā)展的“對(duì)內(nèi)性”權(quán)利。

1970年10月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《關(guān)于各國(guó)依聯(lián)合國(guó)憲章建立友好關(guān)系及合作之國(guó)際法原則宣言》（下稱《友好關(guān)系原則宣言》）。這是對(duì)民族自決權(quán)進(jìn)行的一次里程碑式的闡釋。

在《友好關(guān)系原則宣言》中規(guī)定，“一個(gè)民族自由決定建立自主獨(dú)立國(guó)家，與某一獨(dú)立國(guó)家自由結(jié)合或合并，或采取任何其他政治地位，均屬該民族實(shí)施自決權(quán)之方式”，“每一國(guó)均有義務(wù)避免對(duì)上文闡釋本原則時(shí)所指之民族采取剝奪其自決、自由及獨(dú)立權(quán)利之任何強(qiáng)制行動(dòng)”。由此民族自決權(quán)具有了“對(duì)外性”，并隨著后殖民地時(shí)代的到來(lái)，成為影響國(guó)家主權(quán)的不安因素之一。

根源于殖民時(shí)代的民族自決權(quán)，在后殖民時(shí)代是否仍然適用？如果可以，如何既保障“民族自決權(quán)”的實(shí)現(xiàn)，又防止這種權(quán)利被分裂分子濫用、危害到國(guó)家主權(quán)的行使？關(guān)于這對(duì)矛盾的解決方法，在目前可循的國(guó)際法律中并沒(méi)有細(xì)致的規(guī)定。

從《友好關(guān)系原則宣言》的表述中，可以窺得兩者關(guān)系的糾結(jié)——宣言同時(shí)指出，以上各項(xiàng)不得解釋為授權(quán)或鼓勵(lì)采取任何行動(dòng)，局部或全部破壞或損害在行為上符合上述各民族享有平等權(quán)及自決權(quán)原則并因之具有代表領(lǐng)土內(nèi)不分種族、信仰或膚色之全體人民之政府之自主獨(dú)立國(guó)家之領(lǐng)土完整或政治統(tǒng)一。

“總的來(lái)說(shuō)，盡管民族自決已經(jīng)成為一項(xiàng)國(guó)際法原則，它的內(nèi)容還不是很清晰，有頗大的含糊不清之處，在這方面也并沒(méi)有豐富的國(guó)際實(shí)踐。”新加坡國(guó)立大學(xué)亞洲法律研究中心副主任，法學(xué)院副教授王江雨表示。

克里米亞公投入俄是否合法？

從目前國(guó)際法學(xué)說(shuō)中接受度最高的學(xué)理角度看來(lái)，要通過(guò)民族自決實(shí)現(xiàn)公投獨(dú)立應(yīng)當(dāng)具備以下三個(gè)條件：第一，自決區(qū)域內(nèi)的居民要構(gòu)成一個(gè)“民族”，且不同于該區(qū)域所要從中獨(dú)立出來(lái)的國(guó)家的主體民族；第二，該區(qū)域人民或者是被殖民、被外國(guó)軍事占領(lǐng)，或者被壓迫，以至于不能平等有效地參與對(duì)本身事務(wù)和全國(guó)事務(wù)的管理；第三，該區(qū)域的人民能夠自由自愿表達(dá)自決的意志。

“現(xiàn)在看來(lái)克里米亞公投具備‘民族’和‘自由自愿投票’兩個(gè)條件，第三個(gè)條件則有一定爭(zhēng)議?！蓖踅陮?duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析，依據(jù)目前的形勢(shì)來(lái)看，還無(wú)法完全判斷“在克里米亞俄羅斯族的權(quán)利受到主體民族所組成的政府的壓迫，以至于不能平等參與地方和全國(guó)的政府事務(wù)”。

雖然烏克蘭臨時(shí)政府推行去俄化政策，包括通過(guò)法律取消俄語(yǔ)在烏克蘭近半數(shù)行政區(qū)域內(nèi)的地區(qū)官方語(yǔ)言地位，使俄族人感到他們被當(dāng)做二等公民對(duì)待，產(chǎn)生了一定程度的恐懼心理，但尚未發(fā)生俄族權(quán)利受到嚴(yán)重壓迫的事實(shí)?！澳壳吧袥](méi)有證據(jù)表明在克里米亞發(fā)生了嚴(yán)重的人道主義危機(jī)，這是一個(gè)事實(shí)問(wèn)題?！蓖踅暾f(shuō)。

美國(guó)和多數(shù)歐洲國(guó)家拒絕承認(rèn)克里米亞公投入俄的合法性，原因是公投同時(shí)違反了烏克蘭憲法和國(guó)際法。

3月19日，英國(guó)駐烏克蘭大使西蒙·史密斯公開(kāi)發(fā)表文章，分七點(diǎn)闡述了其認(rèn)為公投不合法的原因，基本涵蓋了反對(duì)方的觀點(diǎn)。

西蒙·史密斯指出，公投首先違反了烏克蘭憲法關(guān)于國(guó)家任何領(lǐng)土歸屬問(wèn)題只能通過(guò)全國(guó)全民公投才能做出改變的規(guī)定；其二，他認(rèn)為由于俄羅斯武裝部隊(duì)已經(jīng)占領(lǐng)克里米亞長(zhǎng)達(dá)數(shù)周時(shí)間，存在外部軍事力量干涉；此外，他也指出此次公投缺乏合理的組織安排、缺乏公平性和代表性，以及缺少辯論環(huán)節(jié)、無(wú)法對(duì)其結(jié)果進(jìn)行核實(shí)。

然而考慮到烏克蘭剛剛以非正常程序進(jìn)行了政府更迭，有關(guān)“違憲”的問(wèn)題也存在頗多漏洞。

根據(jù)烏克蘭老憲法第73條規(guī)定，烏克蘭領(lǐng)土變更問(wèn)題只能通過(guò)所有烏克蘭人公投決定，但自2014年2月21日烏克蘭議會(huì)修憲開(kāi)始，一系列修憲、罷免總統(tǒng)、任命代總統(tǒng)和總理的行為，本身一定程度上存在“違憲”嫌疑。

山東大學(xué)政治學(xué)學(xué)者、塞爾維亞問(wèn)題專家甄鵬對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，目前烏克蘭的整個(gè)憲法秩序處于不確定狀態(tài)，俄羅斯不承認(rèn)現(xiàn)總統(tǒng)及政府的合法性，克里米亞不承認(rèn)2月21日及以后議會(huì)的一切決定，哪部憲法適用都沒(méi)有定論。

“從俄羅斯和克里米亞的角度出發(fā)，烏克蘭臨時(shí)當(dāng)局，包括代總統(tǒng)和政府，都是非法的。”甄鵬說(shuō)。

面對(duì)各種質(zhì)疑聲，俄羅斯總統(tǒng)普京顯然有備而來(lái)。

莫斯科當(dāng)?shù)貢r(shí)間3月18日15時(shí)，普京在正式與克里米亞和塞瓦斯托波爾代表簽署入俄?xiàng)l約前，在克里姆林宮向議會(huì)上下兩院發(fā)表電視演講。普京從克里米亞的歷史問(wèn)題開(kāi)場(chǎng)，道出俄羅斯族人聚居克里米亞的特殊性，以及克里米亞在烏克蘭的特殊性；其后，普京敘述了烏克蘭的政治和國(guó)家危機(jī)，闡釋俄羅斯族人、俄羅斯族群的文化在克里米亞遭受的不公和威脅，同時(shí)指出了由于烏克蘭的動(dòng)亂現(xiàn)狀，缺乏以通常途徑協(xié)商的可能；在涉及到俄羅斯武裝力量的問(wèn)題上，他反復(fù)強(qiáng)調(diào)克里米亞沒(méi)有發(fā)生武裝沖突，而當(dāng)?shù)氐亩砹_斯駐軍完全符合此前的國(guó)際協(xié)議，更沒(méi)有人員傷亡。

分析講話全文，克里米亞公投入俄中每一個(gè)可能構(gòu)成違反有關(guān)民族自決的國(guó)際法原則的質(zhì)疑點(diǎn)，似乎已在這篇演講中被自圓其說(shuō)了。這場(chǎng)兼具條理和激情的演講，數(shù)次被全場(chǎng)的歡呼、喝彩以及淚水打斷。

科索沃的“棍子”砸來(lái)

“科索沃是一個(gè)可怕的先例，它實(shí)質(zhì)上破壞了已經(jīng)發(fā)展了幾個(gè)世紀(jì)，而不僅僅是幾十年的整個(gè)國(guó)際關(guān)系體系。毫無(wú)疑問(wèn)，它將帶來(lái)一連串不可預(yù)見(jiàn)的后果。” 在2008年2月22日的獨(dú)聯(lián)體國(guó)家非正式首腦會(huì)議上，普京對(duì)承認(rèn)科索沃獨(dú)立的國(guó)家發(fā)出警告，表示這些國(guó)家錯(cuò)誤地計(jì)算了行為后果，并稱這樣做是搬起石頭砸自己的腳。

這一年，科索沃單方宣布脫離塞爾維亞獨(dú)立，得到了諸多歐美國(guó)家的承認(rèn)。

在科索沃獨(dú)立事件中，涉及到的國(guó)際法核心問(wèn)題與克里米亞是一致的：即在沒(méi)有得到中央政府的允許下，單方宣布獨(dú)立是否違法？

2010年7月，國(guó)際法院應(yīng)聯(lián)合國(guó)大會(huì)要求對(duì)科索沃獨(dú)立給出咨詢意見(jiàn)。在意見(jiàn)中，國(guó)際法院以10人贊成、4人反對(duì)、1人缺席的投票，給出“宣布獨(dú)立并不違反任何現(xiàn)行的國(guó)際法準(zhǔn)則”的結(jié)果。這份咨詢意見(jiàn)沒(méi)有就科索沃獨(dú)立這起個(gè)案是否合法做出具體表態(tài)，但它是國(guó)際法院首次公開(kāi)承認(rèn)國(guó)際法不禁止單方面宣布獨(dú)立的行為，并認(rèn)為這種行為是未經(jīng)母國(guó)同意的單方面行為，因?yàn)椤皣?guó)際法對(duì)宣布獨(dú)立并沒(méi)有任何禁止性規(guī)定”。即“宣布獨(dú)立”本身不違反國(guó)際法。

“這個(gè)裁決至少表明，盡管獨(dú)立宣言有可能違反該國(guó)的國(guó)內(nèi)法，但在國(guó)際法上卻可能并不違法。所以盡管塞爾維亞憲法和烏克蘭憲法都不允許公投獨(dú)立，但科索沃和克里米亞兩地宣布獨(dú)立，未見(jiàn)得違反一般國(guó)際法?！闭琦i對(duì)此解釋。

在當(dāng)時(shí)國(guó)際法院的咨詢意見(jiàn)發(fā)布后，美國(guó)當(dāng)即表示支持，塞爾維亞和俄羅斯表示明確反對(duì)，歐盟表示審慎歡迎。這份咨詢意見(jiàn)，也不出意料地激起了國(guó)際社會(huì)以及國(guó)際法學(xué)界的巨大爭(zhēng)議，甚至使得國(guó)際法院遭遇公信力危機(jī)。

當(dāng)時(shí)不少觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)際法院的法官中有九名法官所在的國(guó)家承認(rèn)科索沃獨(dú)立，占到總法官人數(shù)的60%，并最終影響了咨詢意見(jiàn)的走向。

從強(qiáng)制約束力來(lái)說(shuō)，這份咨詢意見(jiàn)并沒(méi)有“判例”效力，但鑒于國(guó)際法院具有國(guó)際法“最終解釋者”的崇高地位，這同時(shí)還是該院首次受理涉及國(guó)家獨(dú)立的問(wèn)題，因而此意見(jiàn)在民族自決的問(wèn)題上事實(shí)形成了類似“判例”的參考。

對(duì)于承認(rèn)科索沃獨(dú)立，普京曾將它比作一根棍子，并稱棍子的另一頭總有一天會(huì)反過(guò)來(lái)打到那些承認(rèn)科索沃獨(dú)立的國(guó)家頭上——六年之后的此刻，一向作風(fēng)強(qiáng)硬的普京親手將這根棍子揮起。

在3月18日對(duì)議會(huì)的演講中，普京使用很長(zhǎng)篇幅回顧了科索沃事件，并逐字逐句地引用了當(dāng)時(shí)國(guó)際法院以及美國(guó)政府在2009年4月17日簽署的備忘錄中的文字表述?！翱死锩讈喺€有科索沃這一先例，這一先例是我們西方的伙伴自己造的，親手制造的，和克里米亞現(xiàn)在的情況完全一樣。他們承認(rèn)科索沃從塞爾維亞獨(dú)立出來(lái)是合法的，并向所有人證明，科索沃獨(dú)立不需要得到任何中央政府的允許。”普京說(shuō)。

“他們自己白紙黑字寫(xiě)的東西，推廣到全世界，強(qiáng)迫所有人接受，現(xiàn)在倒義憤填膺起來(lái)。憑什么？要知道克里米亞人民的行動(dòng)完全符合這些規(guī)定。為什么阿爾巴尼亞人在科索沃能這么做，為什么我們俄羅斯人、烏克蘭人和克里米亞韃靼人就不能做？為什么？”普京又說(shuō)。

普京提出的這些質(zhì)疑，暴露了在科索沃事件之后，國(guó)際法在處理民族自決問(wèn)題上所要面對(duì)“雙重標(biāo)準(zhǔn)”的窘迫。

克里米亞：下一個(gè)特例？

美國(guó)前國(guó)務(wù)卿賴斯在宣布承認(rèn)科索沃獨(dú)立時(shí)，曾表示科索沃獨(dú)立發(fā)生于南斯拉夫解體的大背景中，且科索沃存在種族清洗、針對(duì)平民的犯罪以及長(zhǎng)期聯(lián)合國(guó)管理的情況，因而“科索沃是一個(gè)特殊的個(gè)案”。

“科索沃特例說(shuō)”為國(guó)際法學(xué)界不少學(xué)者所堅(jiān)持，也成為否認(rèn)克里米亞獨(dú)立的合法性的重要論據(jù)。

縱觀近些年國(guó)際社會(huì)發(fā)生的分裂事件，除了憲法有明確授權(quán)可以獨(dú)立（例如黑山獨(dú)立的背景），抑或在自愿結(jié)合的聯(lián)邦制國(guó)家（例如南斯拉夫解體），將民族自決獨(dú)立的行使限制在殖民地以及外國(guó)占領(lǐng)的情形下，是主流做法。

例如在加拿大魁北克獨(dú)立危機(jī)中，魁北克兩度舉行省內(nèi)全民公投。雖然公投結(jié)果最后流產(chǎn)，但加拿大最高法院在回答政府咨詢時(shí)重申了對(duì)于通過(guò)民族自決尋求分離獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)：只有處于殖民統(tǒng)治，或外國(guó)壓迫，或在主權(quán)國(guó)家內(nèi)行使自決的權(quán)利完全被拒絕的人民才享有分離權(quán)；同時(shí)魁北克不能單方面決定獨(dú)立，必須取得聯(lián)邦與其他省份的認(rèn)可。

那么克里米亞和科索沃有什么不同？科索沃的獨(dú)立過(guò)程是否已經(jīng)能構(gòu)成克里米亞的先例，從而賦予克里米亞同樣的特例權(quán)？

對(duì)此，歷史學(xué)者黎蝸藤撰文指出，科索沃在民族因素、歷史和法理因素、國(guó)際法方面、軍事干預(yù)、和平努力、國(guó)際共識(shí)、政治前途以及醞釀時(shí)間等八點(diǎn)上與克里米亞存在差異，科索沃并不是克里米亞的先例。

黎蝸藤具體分析，克里米亞獨(dú)立并不符合聯(lián)合國(guó)的非殖民地化的精神，也違反了憲法以及俄羅斯和烏克蘭達(dá)成的協(xié)議；此外，在克里米亞，沒(méi)有出現(xiàn)人道主義危機(jī)，也沒(méi)有俄裔利益受到損害的例子，俄羅斯的軍事干預(yù)缺乏正當(dāng)理由；最后，比較科索沃與克里米亞獨(dú)立的過(guò)程，科索沃獨(dú)立問(wèn)題經(jīng)歷多方18年的漫長(zhǎng)推動(dòng)，在克里米亞事件中俄羅斯的行動(dòng)則完全是單邊主義，并沒(méi)有取得國(guó)際共識(shí)，前后也不過(guò)用了僅僅不到20天的事件。

不過(guò)，在學(xué)者甄鵬看來(lái)，由于俄羅斯已經(jīng)承認(rèn)了克里米亞的獨(dú)立，克里米亞將同阿布哈茲、南奧塞梯一樣，成為一個(gè)事實(shí)獨(dú)立的實(shí)體，或者俄羅斯的一部分，“至于它是否能得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，將是一個(gè)長(zhǎng)期博弈的過(guò)程”。

此時(shí)，面對(duì)遠(yuǎn)走的克里米亞，在理論上烏克蘭雖然可以要求聯(lián)合國(guó)安理會(huì)干預(yù)，但鑒于俄羅斯具有一票否決權(quán)，這種做法已經(jīng)毫無(wú)意義；又或者反對(duì)克里米亞獨(dú)立的國(guó)家也可以要求聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)無(wú)約束力的決議譴責(zé)俄羅斯和克里米亞公投，這個(gè)恐怕也很難實(shí)現(xiàn)?！皣?guó)際關(guān)系中的實(shí)力政治在這方面完全壓過(guò)了國(guó)際法?！蓖踅暾f(shuō)。

正如同反對(duì)克里米亞獨(dú)立的聲音不得不正視，克里米亞脫烏入俄已在客觀上定錨；國(guó)際社會(huì)也必須面對(duì)，理想中能夠構(gòu)建起全人類通行規(guī)則的國(guó)際公法仍與現(xiàn)實(shí)相去甚遠(yuǎn)。

一旦法律上的特例曾經(jīng)開(kāi)啟，全球性的自決公投可能效仿開(kāi)閘，而遺失標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際法規(guī)則，只能一次次成為大國(guó)爭(zhēng)食的談判籌碼。