前瞻國企改革整體方案

8月18日，廣東省政府頒布《關(guān)于全面深化國有企業(yè)改革的意見》，十八屆三中全會(huì)后迄今已有超過20個(gè)省級(jí)單位出臺(tái)了國資國企改革方案，但地方政府仍在等待國家層面的細(xì)化改革方案。

研讀地方政府的方案，會(huì)發(fā)現(xiàn)其中大多數(shù)仍停留在探索階段，被投資人士認(rèn)為“看不清，沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容”。

三中全會(huì)之后，負(fù)責(zé)制定細(xì)化方案的中央部委是財(cái)政部和國資委，前者在6月的表態(tài)迎來熱議，但后續(xù)效果并不顯現(xiàn)；而國資委在7月推出的“四項(xiàng)改革”方案在影響力上超過了此前表態(tài)積極的財(cái)政部，原因無他：國資委手里有企業(yè)，方案的執(zhí)行需要企業(yè)配合。

過去十年間，國資委在強(qiáng)力人物的帶領(lǐng)下從一個(gè)新設(shè)立的國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)成為國企改革的第一操盤手，就是憑借其與央企之間既管控又扶持的緊密聯(lián)系。

十年后隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，多部委牽涉其間，國資委能否在新一輪國企改革中順利操盤亦存變數(shù)?！敦?cái)經(jīng)》記者從權(quán)威渠道確認(rèn)，國企改革總體方案將在9月公布。國資委很快會(huì)出臺(tái)簡政放權(quán)新政，放權(quán)比例將超過三分之一。

國資委7月15日出臺(tái)的“四項(xiàng)改革”試點(diǎn)方案，可謂一個(gè)試金石。

壓力中的國資委

國資委的發(fā)聲既慢且倉促。

去年十一月中共十八屆三中全會(huì)通過的《決定》對(duì)國企改革做了框架性的指導(dǎo)，一個(gè)月后，上海出臺(tái)“上海國資國企改革20條”積極響應(yīng)。

中央層面，今年6月財(cái)政部披露了新一輪國企改革的時(shí)間表：2014年研究國企改革總體意見；2015年啟動(dòng)幾家國有資本投資運(yùn)營公司組建試點(diǎn)，印發(fā)混合所有制等實(shí)施辦法；2016年到2020年分批完成國有資本投資運(yùn)營公司組建等。

但在最高層下定改革決心后的八個(gè)月間，國資委卻幾無對(duì)外發(fā)聲的欲望。

對(duì)外謹(jǐn)慎的背后，是國資委在反復(fù)征得最高層的意見?！敦?cái)經(jīng)》記者了解到，5月國資委上報(bào)一份試點(diǎn)計(jì)劃，很快獲得最高層催促落實(shí)的批復(fù)?！胺答伻绱酥?，連主任張毅都非常意外，同時(shí)財(cái)政部對(duì)外釋放信息也在一定程度上給了國資委很大壓力?！币晃粐Y委人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

外部壓力亦越來越大。6月末《財(cái)經(jīng)》雜志刊出國企改革專題報(bào)道，引發(fā)新一輪輿論熱議，甚至直指某些實(shí)操部門的去留存廢問題。內(nèi)外承壓的國資委終于在7月15日召開發(fā)布會(huì)放出“四項(xiàng)改革”試點(diǎn)方案。

值得注意的是，新聞發(fā)言人、國資委研究局局長彭華崗只給與會(huì)媒體留下20分鐘提問時(shí)間，答問也殊無亮點(diǎn)?！捌髽I(yè)是改革的主體，改革的動(dòng)力來自企業(yè)。請(qǐng)大家多找企業(yè)了解情況?！迸泶韲Y委反復(fù)強(qiáng)調(diào)。

國資委試點(diǎn)方案的核心信息如下：一是在國家開發(fā)投資公司、中糧集團(tuán)有限公司開展改組國有資本投資公司試點(diǎn)。

二是在中國醫(yī)藥集團(tuán)總公司、中國建筑材料集團(tuán)公司開展發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)。

三是在新興際華集團(tuán)有限公司、中國節(jié)能環(huán)保集團(tuán)、中國醫(yī)藥集團(tuán)總公司、中國建筑材料集團(tuán)公司開展董事會(huì)行使高級(jí)管理人員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理職權(quán)試點(diǎn)。

四是在國資委管理主要負(fù)責(zé)人的中央企業(yè)中選擇兩家到三家開展派駐紀(jì)檢組試點(diǎn)。

由于沒有涉及到國有經(jīng)濟(jì)的定位、國企的功能分類?；旌纤兄乒筛谋壤仍诠姾推髽I(yè)眼里必須要說清楚的改革細(xì)則，這個(gè)試點(diǎn)方案自然讓人失望，但不得不承認(rèn)，“四項(xiàng)改革”已經(jīng)是三中全會(huì)后中央層面披露最詳盡的改革方案了。

《財(cái)經(jīng)》記者從國資委內(nèi)部了解到，這是現(xiàn)階段國資委能向外界透露的所有信息。此輪國資改革系統(tǒng)龐大，多個(gè)部委涉入，國資委在好幾項(xiàng)專項(xiàng)改革中甚至不是第一牽頭人，有些充當(dāng)?shù)谝粻款^人的部委內(nèi)部意見尚未統(tǒng)一，這讓大家心目中的改革主體——國資委沒法發(fā)出自己的聲音。

以這四項(xiàng)改革涉及事項(xiàng)為例，國資委專門成立了四個(gè)專項(xiàng)小組，由國資委改革局、產(chǎn)權(quán)局、改組局和國資委紀(jì)委分別具體負(fù)責(zé)，分管委領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任專項(xiàng)小組組長。

但《財(cái)經(jīng)》記者了解到，涉及國有資本管理體制的改革由財(cái)政部第一牽頭，混合所有制經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)的改革由發(fā)改委第一牽頭，涉及高級(jí)管理人員選聘方面的改革由中組部第一牽頭。而協(xié)調(diào)這些部委進(jìn)行國企改革系統(tǒng)設(shè)計(jì)的則是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，組長是習(xí)近平。

不愿具名的國資委人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，相比財(cái)政部，國資委勢必在實(shí)操層面更為著力，比如考慮此前出現(xiàn)的問題如何解決，提前對(duì)一些可能在新一輪改革中出現(xiàn)的問題做出預(yù)判，設(shè)計(jì)解決路徑。

上述人稱：“以混合所有制為例，高管股權(quán)激勵(lì)出現(xiàn)過哪些問題，員工持股出現(xiàn)過哪些問題，如何在新一輪改革中規(guī)避，國有資產(chǎn)如何在一個(gè)更為公開透明的平臺(tái)進(jìn)行估值，引入的戰(zhàn)略投資者如何平衡。這些素材和數(shù)據(jù)都只能從企業(yè)處獲取，這放緩了國資委方面表態(tài)的速度?！?/p>

試點(diǎn)央企的茫然

國資委眼里的改革主體是另外一幅圖景。所有六家試點(diǎn)央企都按照國資委要求制定了試點(diǎn)方案并已上報(bào)，正在等候?qū)徍伺鷾?zhǔn)后具體實(shí)施，試點(diǎn)方案尚屬機(jī)密沒有外透。

進(jìn)入試點(diǎn)名單的央企基本屬于在此前的改革中取得豐碩成果的先進(jìn)代表，可以說在央企最為艱難的上世紀(jì)90年代末期，它們憑借改革扭虧為盈，并努力做到了國資委規(guī)定的行業(yè)前三，避免了被兼并重組的命運(yùn)。

但現(xiàn)在，政策制定者和執(zhí)行者之間存在一定程度上的意愿不對(duì)稱。企業(yè)希望國資委層面給出具體指導(dǎo)意見，企業(yè)可以按圖索驥落實(shí)，或者給出“改革的負(fù)面清單”，讓企業(yè)知曉哪些不可做，哪些紅線不可碰。

國資委的解釋也有道理：國企改革不可能有針對(duì)到具體行業(yè)、具體企業(yè)的細(xì)化方案，讓企業(yè)中的先進(jìn)代表上報(bào)方案，國資委從中發(fā)現(xiàn)普適規(guī)律，以便充實(shí)下一步的細(xì)化方案并推廣到更多企業(yè)。

這在方法論上屬于實(shí)操倒推理論。不少試點(diǎn)央企愿意分享成功經(jīng)驗(yàn)，但不一定愿意將試錯(cuò)經(jīng)歷放到聚光燈下。

對(duì)于那些在早期市場化改革中取得初步成功的央企來說，新一輪國企改革勢必比十年前草莽生長時(shí)代要緩慢和謹(jǐn)慎得多。

多家央企的董秘向《財(cái)經(jīng)》記者表示了相同的意思：現(xiàn)有的改革路徑都是被市場逼出來的，當(dāng)時(shí)沒人給我們指導(dǎo)方向，有些改革舉措在國資委備個(gè)案，特事特辦，或者在探索中出現(xiàn)問題，及時(shí)叫停，外界也不知道。輿論習(xí)慣在事后以結(jié)果來評(píng)定改革成敗，所幸我們?nèi)〉昧艘欢ń?jīng)營成果，所以外界也大多認(rèn)可我們的改革路徑。

和那時(shí)相比，現(xiàn)在外界對(duì)國企改革的關(guān)注度和認(rèn)知度都顯著提高，可以肯定地說，今后央企的改革步伐只會(huì)更慎重。

最近的例子是中信國安的混合所有制改革。五家民企以56.6億元現(xiàn)金獲得國安集團(tuán)近80%股權(quán)，國有股東中信集團(tuán)股比從100%下降到20.95%，失去控股權(quán)。外界廣泛抨擊這場混改的資產(chǎn)定價(jià)、股東遴選等環(huán)節(jié)沒有公開，是一場“偷偷摸摸”的混改。

有試點(diǎn)央企高管表示，并不是很樂意進(jìn)入試點(diǎn)名單，“那等于是把企業(yè)放到透明的房間，供各路神仙評(píng)點(diǎn)”。

這是大多數(shù)央企不敢先行探索的緣由。三中全會(huì)之后，包括石油行業(yè)在內(nèi)的部分央企做了較多的混改探索，但這些壟斷性質(zhì)明顯的國企并未被列入現(xiàn)行的試點(diǎn)名單。

此次試點(diǎn)央企最多的一項(xiàng)改革內(nèi)容是董事會(huì)行使高級(jí)管理人員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理職權(quán)。

現(xiàn)有央企的高管選拔體制沿襲官員的行政選拔制度，由國資委和中組部來決定大型央企的高管任免和考核，此次國資委提出進(jìn)一步減少出資人代表機(jī)構(gòu)管理事項(xiàng)，讓董事會(huì)更好發(fā)揮決策中心的作用。

《財(cái)經(jīng)》記者了解到，國資委將下放試點(diǎn)央企副總級(jí)別的任免和考核，讓集團(tuán)公司董事會(huì)通過市場化手段招聘并考核職業(yè)經(jīng)理人。這本是一大進(jìn)步，但部分試點(diǎn)央企感覺執(zhí)行起來很茫然，甚至不知道怎么上報(bào)試點(diǎn)方案。

一位試點(diǎn)央企的董秘反問《財(cái)經(jīng)》記者，副總級(jí)別的高管考核能放開多少個(gè)？薪酬體系怎么建立？最關(guān)鍵的是，“干部可上可下、能進(jìn)能出”的退出通道是否存在？

目前細(xì)節(jié)都未明?！斑@些干部以前都是黨管的，你讓他降點(diǎn)薪還能接受，級(jí)別下降甚至解聘，這一定會(huì)引發(fā)混亂。如果‘可下、可出’的通道沒有建立，那按市場原則選聘、考評(píng)干部就是一句虛話，人家會(huì)到處舉報(bào)投訴。也許國資委也沒想好，但這樣的風(fēng)險(xiǎn)不該讓企業(yè)承擔(dān)。這不是管殺不管埋嘛！”

《財(cái)經(jīng)》記者了解到，國資委目前沒有給出配套方案，因?yàn)樗麄円差A(yù)見到會(huì)遇到類似的問題，但他們想讓企業(yè)自己先想轍。

另一方面，企業(yè)按照市場化手段選聘職業(yè)經(jīng)理人受到了較以往更多的掣肘，這樣的悖論出現(xiàn)在地方國資系統(tǒng)。一家上海大型國企的高層人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，公司試圖返聘到點(diǎn)退休的財(cái)務(wù)總監(jiān)，并許以較以往更高的市場化薪酬，卻被市委組織部叫停?！斑@位財(cái)務(wù)總監(jiān)非常有經(jīng)驗(yàn)且熟悉我們集團(tuán)，既然說了市場化招聘，為什么不允許我們按市場化薪酬返聘，財(cái)務(wù)總監(jiān)還不到副總級(jí)別呢，組織部都干預(yù)！”

他直言，由于現(xiàn)階段的國企改革萬眾矚目，政府部門對(duì)改革的容忍度反而不及十年前，比以前管得更嚴(yán)厲。這并不是他的一家之言。

總體方案9月后出臺(tái)

《財(cái)經(jīng)》記者了解到，下個(gè)月國資委有望推出國企改革總體方案，目前比較集中的討論建議已經(jīng)成型。

第一，改組后的國有資本投資公司將更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)，逐步退出一般性資源領(lǐng)域或競爭性產(chǎn)業(yè)。

國家開發(fā)投資公司是國有資本投資公司的試點(diǎn)改組單位，該公司過往主要是一個(gè)實(shí)業(yè)為主、產(chǎn)融結(jié)合，開展資產(chǎn)經(jīng)營和資本經(jīng)營的國有投資控股公司，過去十年實(shí)現(xiàn)年均30%以上的利潤增長。

截至2013年底，國投用1000億元左右的國有資本引導(dǎo)了3000億元左右的資金投入關(guān)系國家安全和國計(jì)民生的重要領(lǐng)域，主要投資方向是電力、煤炭、交通、化肥等基礎(chǔ)性、資源性產(chǎn)業(yè)。

國投研究中心副主任尚鳴告訴《財(cái)經(jīng)》記者，國計(jì)民生的定義會(huì)與時(shí)俱進(jìn)，國投今后的投資范圍將偏向適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)需要的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

任尚鳴稱：“國投以前投了很多電力、港口等基礎(chǔ)性、資源性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，基本都是控股，這些項(xiàng)目的投資回報(bào)率穩(wěn)定在9%左右，已經(jīng)形成穩(wěn)定的商業(yè)模式和盈利模式。進(jìn)入新一輪改革周期里，我們希望社會(huì)資本能夠更多進(jìn)入這些成熟的產(chǎn)業(yè)，共同推進(jìn)混和所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這樣我們就可以抽出一部分資本投入到國家長期發(fā)展必需的產(chǎn)業(yè)里，比如養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、海水淡化和頁巖氣勘探開發(fā)?！?/p>

第二，國資委將簡政放權(quán)，放權(quán)比例超過三分之一。

國資委研究中心主任楚序平在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，三中全會(huì)之后，國資委高度重視國資委自身的改革，“國資委沒有特殊利益，要勇于自我革命、保持與生俱來的改革活力和動(dòng)力。目前，國資委很快會(huì)出臺(tái)簡政放權(quán)新政，放權(quán)比例將超過三分之一?！?/p>

楚表示，簡政放權(quán)的目的，是通過改革創(chuàng)新，完善國有資產(chǎn)管理體制，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使國有企業(yè)真正成為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的合格主體。

國資委要依法把握出資人職能，切實(shí)落實(shí)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，把《公司法》賦予企業(yè)的權(quán)力徹底還權(quán)給企業(yè)。為此，必須清理這些年自我衍生、超出出資人職責(zé)的職能，徹底進(jìn)行管理事項(xiàng)的立、改、廢，把行政色彩濃的審批、檢查、評(píng)比等盡可能取消和減少，更多采取法律和市場化監(jiān)管方式。

第三，呼聲極高的混合所有制“負(fù)面清單”出臺(tái)有困難，但央企分類監(jiān)管出臺(tái)可期。

混合所有制改革口號(hào)甫出就吸引了社會(huì)各界的關(guān)心。有觀點(diǎn)稱，國企不應(yīng)與民爭利，進(jìn)而要求制定“產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單”，要求國有經(jīng)濟(jì)盡可能退出充分競爭領(lǐng)域?！敦?cái)經(jīng)》記者采訪的多家央企董事長均提出，政府需要發(fā)布一個(gè)清楚的路線圖，哪些行業(yè)可以混合，哪些不可以混合。

作為國資委的重要智囊機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，楚序平指出，國有經(jīng)濟(jì)退出競爭性領(lǐng)域違背十八屆三中全會(huì)精神。

三中全會(huì)《決定》提出，“要準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能，國有資本加大對(duì)公益性企業(yè)的投入，服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全。”

楚序平說：“這其中多數(shù)都是競爭性領(lǐng)域。在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的今天，沒有什么行業(yè)不是充滿競爭的。要求國有企業(yè)退出競爭性領(lǐng)域，必然會(huì)導(dǎo)致國有經(jīng)濟(jì)退出所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，其本質(zhì)就是徹底私有化。發(fā)展混合所有制與搞好國有企業(yè)是有機(jī)統(tǒng)一的，不能割裂開來，不能為了混合而混合，更不能開列一個(gè)所謂‘清單’，導(dǎo)致國有經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模退出?！?/p>