NGO救災(zāi)演進(jìn)中

2014年8月4日，在北京飛往昆明的CA4174航班上，六位身著統(tǒng)一制服的男士登上飛機(jī)。他們身負(fù)大盤繩索、不茍言笑，制服一角的LOGO“北京藍(lán)天志愿救援隊(duì)”，讓乘客們肅然起敬。

與此同時(shí)，一輛越野車從四川省西昌市出發(fā)，被稱為“狼哥”的鄒衛(wèi)東駕車星夜奔襲，趕往300多公里外的魯?shù)榭h，車上載著救援物資與志愿者。鄒衛(wèi)東是西昌“陽光公益”組織的負(fù)責(zé)人。

8月3日，云南魯?shù)?.5級(jí)地震發(fā)生后，各路非政府組織（NGO）迅速向?yàn)?zāi)區(qū)集結(jié)。震后兩日內(nèi)，數(shù)十家規(guī)模大小不一、背景各異的NGO相繼抵達(dá)震中魯?shù)榭h與巧家縣，扎營(yíng)開展救援與救災(zāi)工作。

如果說2008年汶川地震是中國(guó)NGO參與地震救災(zāi)的發(fā)端，經(jīng)過玉樹地震、彝良地震、蘆山地震等大型自然災(zāi)害的歷練，中國(guó)NGO已然處于成長(zhǎng)期。

《財(cái)經(jīng)》記者在災(zāi)區(qū)觀察到，大批NGO涌進(jìn)災(zāi)區(qū)帶來急需的物資與人力，主要作用在于集結(jié)人力、資金與物資，為災(zāi)后重建積聚力量，成為官方救災(zāi)體系的重要補(bǔ)充。但是，NGO之間少有信息共享與災(zāi)情溝通，大多靠自己的搜救隊(duì)了解重災(zāi)區(qū)的物資缺乏狀況，當(dāng)了解不到相關(guān)信息時(shí)才征詢政府部門。災(zāi)區(qū)呈現(xiàn)出一個(gè)個(gè)信息孤島，導(dǎo)致救災(zāi)人群川流不息，災(zāi)情信息卻單向流動(dòng)，致使物資不能合理運(yùn)送，帶來極大的資源浪費(fèi)。

有分工也要合作

8月5日凌晨1點(diǎn)左右，北京藍(lán)天志愿救援隊(duì)（下稱北京藍(lán)天隊(duì)）在昆明接收到當(dāng)?shù)匾患?S店援助災(zāi)區(qū)的五輛越野車，裝載上專業(yè)搜救設(shè)備與部分物資后，馬不停蹄趕往昭通市巧家縣。

經(jīng)過八小時(shí)夜奔，早上約9點(diǎn)，北京藍(lán)天隊(duì)抵達(dá)目的地——巧家縣包谷垴鄉(xiāng)，與已扎營(yíng)在此的山東藍(lán)天隊(duì)、河北張家口藍(lán)天隊(duì)集合，隊(duì)伍瞬間壯大，20多人、著裝整齊劃一，蓄勢(shì)待發(fā)。

已經(jīng)是第五次參加地震救援的北京藍(lán)天隊(duì)領(lǐng)隊(duì)曲正全告訴《財(cái)經(jīng)》記者，他們的目標(biāo)是打通通往重災(zāi)區(qū)包谷垴鄉(xiāng)紅石巖村的補(bǔ)給線。由于僅有的一條山路被泥石流毀壞，紅石巖村成為災(zāi)區(qū)的一個(gè)孤島：人員傷亡與房屋受損情況不詳，救災(zāi)物資運(yùn)送不進(jìn)去。

試圖徒步進(jìn)去的三名山東藍(lán)天隊(duì)員通過電臺(tái)發(fā)來消息，紅石巖村附近形成了堰塞湖。

在巧家縣救災(zāi)指揮部登記后，曲正全拿回幾張當(dāng)?shù)氐牡貓D，并從駐扎在當(dāng)?shù)氐奈渚筷?duì)打聽到了路線，之后派出一支四人小分隊(duì)攜帶部分物資再去探路，為先頭部隊(duì)提供供給、查看路線是否適合大部隊(duì)進(jìn)入并評(píng)估受災(zāi)狀況。

此時(shí)，就在距離藍(lán)天隊(duì)前線指揮部百余米處的壹基金帳篷里，工作人員早已知曉了相關(guān)的路況信息，并有志愿者到達(dá)了紅石巖村。而北京藍(lán)天隊(duì)先后派出的兩支隊(duì)伍直到第二天下午才徹底摸清路線。6日晚，通過紅石巖村的道路才被打通，包括藍(lán)天隊(duì)在內(nèi)的大批救援隊(duì)伍涌入村中。

自上世紀(jì)80年代就參與救災(zāi)工作的四川涼山彝族自治州公益聯(lián)盟理事長(zhǎng)侯遠(yuǎn)高也來到魯?shù)椤ＫJ(rèn)為，大型NGO各自為政，存在不少排斥與競(jìng)爭(zhēng)，沒有整合機(jī)制。

地方公益組織在道路識(shí)別、語言溝通、行動(dòng)力等方面有天然的優(yōu)勢(shì)，被期待成為救災(zāi)項(xiàng)目執(zhí)行的主力，但籌集資金是地方公益組織面臨的主要問題。它們的資金一般來源于地方熱心公益事業(yè)的愛心人士，這種方式募集的資金有限?！皼]錢、沒物資，即使有再大的救災(zāi)熱情到了災(zāi)區(qū)，還是解決不了問題?！焙钸h(yuǎn)高認(rèn)為，大型基金會(huì)本身不執(zhí)行項(xiàng)目，和專業(yè)的救災(zāi)團(tuán)隊(duì)、地方NGO實(shí)現(xiàn)合作，能更好實(shí)施項(xiàng)目。

汶川地震后每年都有數(shù)百億元的捐款，大部分交由官辦基金會(huì)，再由地方政府執(zhí)行發(fā)放。侯遠(yuǎn)高稱，“NGO參與救災(zāi)的公益行為，應(yīng)該按照規(guī)模大小、能力不同進(jìn)行合理的分工，大型基金會(huì)與官辦公益組織應(yīng)該發(fā)揮籌款優(yōu)勢(shì)，將籌得的資金與物質(zhì)交予地方的公益組織執(zhí)行?！?/p>

“收編”趨勢(shì)

亂，是汶川地震時(shí)NGO出現(xiàn)的普遍問題。地震發(fā)生后， NGO紛紛奔赴災(zāi)區(qū)，與各路志愿者一同構(gòu)成強(qiáng)大的民間救災(zāi)力量，然而由于缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)籌與調(diào)度，救災(zāi)效果大打折扣，大批志愿者閑散在安置點(diǎn)附近。

蘆山地震中，成長(zhǎng)中的NGO有了資源整合、信息共享、聯(lián)合行動(dòng)的意識(shí)，當(dāng)?shù)卣块T也在抗震救災(zāi)指揮部中設(shè)專人負(fù)責(zé)NGO救援力量的組織協(xié)調(diào)，災(zāi)情信息的及時(shí)傳達(dá)、救援力量的合理調(diào)度，使得NGO發(fā)揮出了部分合力。

到了魯?shù)榈卣?，已有的苗頭是“收編”，即大型NGO將小型專業(yè)救援隊(duì)組合到一起，并整合各地公益組織的捐款與物資，形成救災(zāi)隊(duì)伍，這幾乎成為大型NGO參與地震救災(zāi)的標(biāo)配。

壹基金將“大本營(yíng)”建在震中魯?shù)榭h。新上任不久的壹基金秘書長(zhǎng)李勁告訴《財(cái)經(jīng)》記者，過去三年隨著國(guó)內(nèi)募捐環(huán)境的變化，壹基金逐漸建成了由救援聯(lián)盟、聯(lián)合救災(zāi)、企業(yè)聯(lián)合救災(zāi)平臺(tái)三者構(gòu)成的救災(zāi)體系。

其中，聯(lián)合救災(zāi)模式形成于2013年3月，使命是為建立各成員機(jī)構(gòu)聯(lián)合行動(dòng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，以應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)災(zāi)害。其前身為壹基金西南民間聯(lián)合救災(zāi)委員會(huì)，于2011年11月，由壹基金聯(lián)合西南四省區(qū)的NGO共同發(fā)起建立，為壹基金指導(dǎo)和支持的民間備災(zāi)組織。

聯(lián)合救災(zāi)成立后一個(gè)月即發(fā)生了蘆山地震，這種模式在震后初期的緊急響應(yīng)中發(fā)揮了重要作用。不過，事情總是不完美的，后期依然有大批NGO自行帶著物資到災(zāi)區(qū)盲目發(fā)放。

負(fù)責(zé)壹基金在巧家縣救災(zāi)工作的壹基金救災(zāi)聯(lián)盟川南協(xié)調(diào)人包忠碧告訴《財(cái)經(jīng)》記者，經(jīng)過廬山地震的磨合，聯(lián)盟在“地震當(dāng)天晚上，就將3000件瓶裝水送到魯?shù)榭h城”。

作為一個(gè)開放的NGO合作平臺(tái)，截至2014年8月，聯(lián)合救災(zāi)吸納了15個(gè)省的300多家NGO為其成員。由于知名度比較高，壹基金受到小型NGO的認(rèn)可。鄒衛(wèi)東所在的西昌市有十幾家從事公益事業(yè)的NGO，規(guī)模都很小，平常獨(dú)立作戰(zhàn)，2013年壹基金的“溫暖包”發(fā)放活動(dòng)將這些松散發(fā)展的組織綁在了一起。

鄒衛(wèi)東的“陽光公益”組織便搭上了壹基金的順風(fēng)車。鄒衛(wèi)東一行同樣于8月5日抵達(dá)包谷垴鄉(xiāng)，由于早就建立了合作關(guān)系，一到災(zāi)區(qū)，鄒衛(wèi)東一行就立即投入壹基金的救災(zāi)行動(dòng)。巧家縣幾乎所有的村落都建在半山腰上，地震過后的泥石流與暴雨摧毀了通往村落的道路。鄒衛(wèi)東與其他前來救災(zāi)的志愿者的越野車成為運(yùn)送物資與傷員的主力。

有了與大型基金會(huì)的合作作基礎(chǔ)，西昌陽光公益組織在后期災(zāi)后重建的援助項(xiàng)目更加“得心應(yīng)手”。8月21日，鄒衛(wèi)東告訴《財(cái)經(jīng)》記者，該組織正在招募、培訓(xùn)志愿者針對(duì)災(zāi)區(qū)兒童進(jìn)行心理援助等項(xiàng)目。

除了壹基金，中國(guó)婦女發(fā)展基金會(huì)也與地方的公益組織進(jìn)行合作，實(shí)行基金會(huì)提供資金支持、地方公益組織負(fù)責(zé)執(zhí)行項(xiàng)目的方式聯(lián)合救災(zāi)；中國(guó)最為專業(yè)的民間搜救團(tuán)隊(duì)藍(lán)天搜救隊(duì)則投在了中國(guó)紅十字會(huì)的麾下，相對(duì)獨(dú)立的藍(lán)天救援隊(duì)在接受中國(guó)紅十字資金與物資支持的同時(shí)，自身也具備一定的籌資能力。

“應(yīng)該有一兩家有公信力、執(zhí)行能力強(qiáng)的NGO站出來，統(tǒng)籌參與公益活動(dòng)的民間組織和松散的民間力量，做到統(tǒng)一行動(dòng)、合理調(diào)度、信息共享。誰來建立這個(gè)聯(lián)盟？不能是政府，應(yīng)該是這個(gè)圈子里邊做得最好的一家來統(tǒng)籌建立?！焙钸h(yuǎn)高建議。

《財(cái)經(jīng)》記者在魯?shù)榭h與巧家縣發(fā)現(xiàn)，盡管有部分中小型NGO在大型基金會(huì)的支持下同時(shí)開展救災(zāi)工作，但更多的民間組織與松散的民間力量依舊在災(zāi)區(qū)安置點(diǎn)間徘徊。

來自浙江的滴水公益在震后第一時(shí)間趕到災(zāi)區(qū)，由于道路運(yùn)力有限，被擋住不能繼續(xù)深入，帶來的物資也運(yùn)不進(jìn)去，于是滴水公益轉(zhuǎn)而與一家基金會(huì)經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間溝通，最終達(dá)成“交易”：滴水公益以這家基金會(huì)的名義進(jìn)入災(zāi)區(qū)，基金會(huì)由于人手不足，將帳篷等物資交由滴水公益，兩家的物資才如愿送抵魯?shù)榭h火德紅鄉(xiāng)的災(zāi)民安置點(diǎn)。

官民缺互動(dòng)

在大型自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，政府的緊急動(dòng)員和救援能力成效突出，NGO被視為官方救援力量之外的有力補(bǔ)充。不過，大多數(shù)NGO還處于與政府艱難的磨合中。

與四川省相比，云南省在應(yīng)對(duì)此次地震時(shí)明顯準(zhǔn)備不足。震后前三天，大批救援物資蜂擁至魯?shù)榭h，同樣受到重創(chuàng)的巧家縣卻鮮有人問津，災(zāi)區(qū)民眾物資急缺，直到第五天后才有大批物資從魯?shù)榭h城繞遠(yuǎn)轉(zhuǎn)運(yùn)過來。

多個(gè)NGO的救援團(tuán)隊(duì)領(lǐng)隊(duì)抱怨，當(dāng)?shù)卣畔贤ú粫?、?yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)不足是導(dǎo)致民間力量不能完全發(fā)揮作用的重要因素。

一家NGO負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，地震后，該組織調(diào)配了大量物資運(yùn)送災(zāi)區(qū)，快要抵達(dá)重災(zāi)區(qū)時(shí)被當(dāng)?shù)卣块T攔住，理由是不是急需的物質(zhì)不能進(jìn)，然而貨車上運(yùn)送的就是帳篷。兩天后民政部門發(fā)放的帳篷才送到深居大山之中的災(zāi)民手中，那兩天災(zāi)區(qū)每日暴雨，生活困苦可想而知。

壹基金魯?shù)榈卣鹂傊笓]沙磊指出，壹基金有協(xié)調(diào)會(huì)，負(fù)責(zé)與地方政府的對(duì)接，但是還未形成一個(gè)清晰的對(duì)接機(jī)制，“壹基金正在致力于提升這方面的能力”。

蘆山地震時(shí)，包忠碧跟當(dāng)?shù)貓F(tuán)委溝通良好，為壹基金救援工作的開展、物資的運(yùn)送與發(fā)放掃清了很多障礙。而在偏遠(yuǎn)的云南魯?shù)榭h與巧家縣，山區(qū)的團(tuán)委不像城市地區(qū)的團(tuán)委那樣活躍，而團(tuán)委本身也不是主要的救災(zāi)力量，導(dǎo)致蘆山經(jīng)驗(yàn)難以復(fù)制，一些救災(zāi)與救援工作也不順利。

空有一身本領(lǐng)，卻因?yàn)槿松夭皇於教幋蛱侥睦锏臑?zāi)情最嚴(yán)重，哪條路還沒有被破壞，這是魯?shù)榈卣鹬T多專業(yè)搜救團(tuán)隊(duì)到達(dá)震區(qū)后面臨的窘境。本應(yīng)為這些搜救隊(duì)伍提供詳實(shí)災(zāi)情信息的地方政府部門要么深居指揮部，要么被問上門時(shí)一問三不知，使得本應(yīng)在黃金72小時(shí)內(nèi)奮戰(zhàn)在搜尋幸存者、挖掘受害者遺體的搜救隊(duì)們耽擱在路上。

在巧家縣老店鎮(zhèn)的一個(gè)救災(zāi)指揮部，當(dāng)救援隊(duì)負(fù)責(zé)人向一位副縣長(zhǎng)詢問該縣重災(zāi)區(qū)在哪、如何到達(dá)、距離有多遠(yuǎn)時(shí)，該副縣長(zhǎng)竟全然不知，打了幾通電話后才將當(dāng)時(shí)了解到的一些信息提供給救援隊(duì)。

在NGO救災(zāi)隊(duì)伍與政府之間信息溝通方面，有著豐富地震應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)的日本模式或可借鑒。在日本的救災(zāi)體系中，一個(gè)名為“日本平臺(tái)”的機(jī)構(gòu)在推進(jìn)政府、企業(yè)、志愿部門之間的協(xié)作，整合各方優(yōu)勢(shì)，提高救援能力。

日本平臺(tái)成立于2000年8月，由日本政府外交部、部分學(xué)術(shù)團(tuán)體（如日本亞洲研究學(xué)會(huì)、日本建筑學(xué)會(huì)、日本公民力量學(xué)會(huì)等）、地方政府、國(guó)際組織、商業(yè)部門（如日本商業(yè)聯(lián)合會(huì)）、私人基金會(huì)、公民、媒體等共同組成。日本平臺(tái)的成立肇始于1999年，當(dāng)時(shí)日本有四家NGO參與了科索沃難民營(yíng)救助，結(jié)果發(fā)現(xiàn)單個(gè)的NGO根本難以應(yīng)對(duì)緊急援助中災(zāi)民從食品、醫(yī)療、廢墟清理、衛(wèi)生防疫到心理撫慰和社會(huì)福利等龐大、復(fù)雜的需求，平臺(tái)由此而生。

日本平臺(tái)現(xiàn)有32家NGO成員單位，范圍所及，幾乎涉及緊急救援時(shí)所需要的資金籌集、交通、物資、專業(yè)人員、各類服務(wù)、志愿者等，方方面面。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所所長(zhǎng)王名認(rèn)為，中國(guó)的NGO機(jī)構(gòu)比較小，靈活性強(qiáng)，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件反應(yīng)迅速，正好可以成為政府自上而下救援的補(bǔ)充，如能夠有更多專業(yè)的NGO趕赴現(xiàn)場(chǎng)參加救援，必定會(huì)與政府救援形成合力。

近幾年，政府方面已有此意識(shí)，組織了一些大型論壇、慈展會(huì)，開始加強(qiáng)與民間力量的互動(dòng)、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一行動(dòng)，但還沒形成一個(gè)合作機(jī)制。

侯遠(yuǎn)高表示，中國(guó)建立救災(zāi)體系要實(shí)現(xiàn)區(qū)域化，政府與民間都要有一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，平時(shí)要把和政府的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建立起來，“把用感情與沖動(dòng)來救災(zāi)逐漸變更為科學(xué)化、系統(tǒng)化、可持續(xù)的救災(zāi)”。